Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/6497
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2014 in de zaak tussen
de Stichting Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam, te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: E. Gerritsen),
en
het dagelijks bestuur van de Stadsregio Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. I.H. van den Berg).
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder zijn subsidierelatie met eiseres beëindigd per 1 januari 2015.
Bij besluit van 19 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2014. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [belanghebbende]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en mr. M. Goosens.
Overwegingen
1.1. Naar aanleiding van het regeerakkoord van 30 september 2010 heeft de Tweede Kamer op 17 oktober 2013 het wetsvoorstel Jeugdwet aangenomen. Deze wet voorziet in een stelselherziening waardoor alle taken op het gebied van jeugdzorg van de provincies en stadsregio’s naar gemeenten worden overgeheveld. De Jeugdwet is op 18 februari 2014 door de Eerste Kamer aangenomen en is afgekondigd in het Staatsblad (2014, 105). De Jeugdwet treedt naar verwachting (volledig) in werking op 1 januari 2015. De Wet op de Jeugdzorg (Wjz) wordt dan ingetrokken.
1.2. Vooruitlopend op de decentralisatie van de jeugdzorg heeft verweerder bij brief van 12 december 2012 aan eiseres zijn voornemen kenbaar gemaakt de tussen hen bestaande langdurige subsidierelatie te beëindigen per 1 januari 2015. Eiseres heeft haar zienswijze gegeven.
1.3. Bij het primaire besluit heeft verweerder uitvoering gegeven aan zijn voornemen en zijn subsidierelatie met eiseres beëindigd per 1 januari 2015. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Tegen het bestreden besluit is eiseres in beroep gekomen.
1.5. Verweerder stelt zich – kort gezegd – op het standpunt dat hij door de stelselwijziging niet meer verantwoordelijk is voor de financiering van de jeugdzorg zodat overgegaan wordt tot beëindiging. De redelijke termijn is bedoeld om de gevolgen van de beëindiging op behoorlijke wijze op te vangen. De geboden termijn van ongeveer 21 maanden voor beëindiging van de subsidierelatie is volgens verweerder redelijk. Hoewel verweerder niet verantwoordelijk kan zijn voor frictiekosten die de stelselwijziging met zich meebrengen, voelt verweerder zich vanuit goed rentmeesterschap medeverantwoordelijk om het overgangsproces in zo goed mogelijke banen te leiden. Hij spant zich in om de gemeenten in staat te stellen de zorg voor jeugdigen over te nemen en te continueren. Eiseres kan zich volgens verweerder adequaat voorbereiden op de gewijzigde situatie. In de zogenoemde transitie-arrangementen wordt eveneens aandacht geschonken aan beperking van frictiekosten.
2.1. Eiseres voert in beroep – kort weergegeven – ten eerste aan dat een voornemen tot beleidswijziging onvoldoende is om reeds te kunnen besluiten over te gaan tot beëindiging van de subsidierelatie. In dit verband merkt eiseres op dat het nog niet zeker is dat het jeugdstelsel per 1 januari 2015 zal wijzigen.
2.1.1. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) neemt de rechtbank bij de beoordeling van dit geschil als uitgangspunt dat een subsidieverstrekker een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het verlenen, verminderen of beëindigen van een subsidie als de onderhavige (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1237). De bestuursrechter dient zich dan ook gezien die beleidsvrijheid terughoudend op te stellen. Slechts indien geoordeeld wordt dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, of dat het besluit is genomen in strijd met de wet of in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel, is plaats voor vernietiging van het besluit.
2.1.2. Waar het betreft de strijd met de wet, heeft eiseres een beroep gedaan op artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van die bepaling geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanstaande stelselwijziging een veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. In geschil is wel of de subsidierelatie is beëindigd met inachtneming van een in dat artikellid genoemde redelijke termijn.
2.2.1. Eiseres voert aan dat zonder duidelijkheid vooraf over de financiering na 1 januari 2015 de aanstaande stelselwijziging niet kan worden gerealiseerd. Hierdoor ontvalt de grond aan de beëindiging van de subsidie. De door verweerder gestelde termijn is daarom niet redelijk. Het is niet mogelijk om activiteiten af te bouwen terwijl er nog de verantwoordelijkheid bestaat om de taken uit de Wjz uit te blijven voeren.
Gezien de onmogelijke positie waarin eiseres wordt gedwongen, is geen enkele termijn redelijk. Het bestreden besluit brengt de continuïteit van de verlening van jeugdzorg in gevaar. Dat is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarnaast is er geen adequate regeling getroffen aangaande frictiekosten (ontslagaanvragen en opzegtermijnen, de wachtgeldverplichtingen en de langdurig aangegane kosten van huisvesting), aldus eiseres.
2.2.2. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8520) dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe dient de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke subsidiebeëindiging te ondervangen.
2.2.3. Verweerder heeft bij het primaire besluit tot beëindiging van de subsidierelatie een termijn van ongeveer 21 maanden in acht genomen. Deze termijn is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf redelijk te achten. De rechtbank neemt daarbij nog in aanmerking dat verweerder eiseres bij brief van 12 december 2012 reeds heeft bericht over zijn voornemen de subsidierelatie per 1 januari 2015 te beëindigen. Vanaf dat moment had het eiseres duidelijk kunnen en moeten zijn dat er een reële kans was dat zij vanaf 1 januari 2015 geen subsidie meer zou ontvangen, zodat zij daarmee rekening kon houden in haar bedrijfsvoering. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat dat zij binnen een termijn van 21 maanden niet in staat kan worden geacht maatregelen te treffen om de gevolgen van dit besluit voor haarzelf te ondervangen en haar langlopende verplichtingen op zorgvuldige wijze af te wikkelen.
2.2.4. Ten aanzien van de beroepsgrond over de vergoeding van frictiekosten oordeelt de rechtbank dat verweerder, nu vaststaat dat de geboden termijn redelijk is, niet gehouden is een overgangsregeling te treffen en/of een overgangssubsidie zoals een financiële tegemoetkoming in de frictiekosten te verlenen. Dat over de overgangsmaatregelen nog geen volledige duidelijkheid bestaat, is evenmin aanleiding om verweerder voor vergoeding van de frictiekosten verantwoordelijk te houden. Op landelijk niveau is overigens voor wat betreft de overgangsproblemen een speciale werkgroep in het leven geroepen.
2.2.5. De rechtbank wijst er nog op dat wat eiseres voor ogen heeft met haar beroep op artikel 4:51 van Pro de Awb erop neer zou komen dat verweerder een garantie dient te geven voor het onverkort voortzetten van gesubsidieerde activiteiten totdat zeker is dat een andere subsidieverlener is gevonden voor eiseres. De redelijke termijn van artikel 4:51 van Pro de Awb is daarvoor echter niet bedoeld (zie de uitspraak van 27 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005: AU0095).
Overigens is het nog maar de vraag of eiseres haar activiteiten per 1 januari 2015 geheel zal moeten beëindigen. Ter zitting is namelijk duidelijk geworden dat eiseres na de stelselherziening met redelijke zekerheid voor negentig procent haar feitelijke activiteiten zal kunnen voortzetten onder verantwoordelijkheid van de toekomstige subsidieverstrekkers (de gemeenten). De ontwikkelingen daarover zijn, zo beamen beide partijen, bemoedigend en positief.
2.2.6. Dat eiseres naar eigen zeggen met de beëindiging van de subsidierelatie in het vooruitzicht en de plicht om tot dat moment haar taak onverkort te moeten voortzetten in een onmogelijke spagaat terecht komt, kan verweerder niet worden tegengeworpen. Een dergelijke onzekerheid is inherent aan een ingrijpende stelselwijziging zoals hier aan de orde en daarnaast is eiseres zelf verantwoordelijk voor haar bedrijfsvoering.
Voor zover eiseres met het instellen van deze beroepsprocedure een algemeen oordeel wenst over de rechtmatigheid en/of doelmatigheid van de Jeugdwet, merkt de rechtbank op dat op grond van staatsrechtelijke verhoudingen een dergelijke oordeel niet is voorbehouden aan het bestuur of aan de rechter, maar aan de wetgever.
2.2.7. Het voorgaande betekent dat verweerder ook in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot beëindiging van zijn subsidierelatie met eiseres op de wijze zoals dat is gedaan, en dat van de door eiseres gestelde strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur geen sprake is.
2.3. Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit in stand kan blijven en dat het beroep ongegrond verklaard zal worden. Voor een proceskostenveroordeling of bepaling dat het griffierecht wordt vergoed bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J. Koene, voorzitter, mr. H.J. Tijselink en mr. S.E. Reichert, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Looij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2014.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB