Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/7696
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2014 in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde mr. P.G. Wemmers),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde mr. R. Faasse).
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) voor de functie van lerares bij [naam school] te [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 26 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2014.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Overwegingen
1.1 Op 2 april 2013 heeft eiseres onderhavige aanvraag ingediend.
1.2 Blijkens het Justitieel Documentatiesysteem (JDS) is eiseres op [datum] door het gerechtshof te Amsterdam wegens het medeplegen van moord en het overtreden van de Wet wapens en munitie veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van acht jaar, welke veroordeling op [datum] onherroepelijk is geworden.
2.1. Op grond van artikel 28 van Pro de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
2.2 Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Wjsg wordt de afgifte van een VOG geweigerd, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
2.3 Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Wjsg kan in het onderzoek kennis worden genomen van alle justitiële gegevens uit de justitiële documentatie van de aanvrager en van gegevens uit politieregisters.
2.4 Bij de beoordeling van het risico voor de samenleving past de minister de criteria toe, zoals neergelegd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (Staatscourant 2013, 5409) (de Beleidsregels).
2.5 Op grond van paragraaf 3 van de Beleidsregels – voor zover hier van belang – wordt bij de beoordeling van een VOG-aanvraag in beginsel gekeken naar alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. Aan de aanvrager die niet voorkomt in de justitiële documentatie wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in de justitiële documentatie, wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief en een subjectief criterium.
2.6 Op grond van paragraaf 3.4 wordt de VOG in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in het JDS een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan de VOG worden geweigerd. Voorwaarde voor toepassing van deze weigeringsgrond is, voor zover van belang, dat in de justitiële documentatie van de twintig jaar voorafgaand aan de aanvraag de volgende gegevens zijn aangetroffen:
- justitiële gegevens over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaar of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf.
Van deze weigeringsgrond zal terughoudend gebruik worden gemaakt.
2.7 Op grond van de toelichting bij paragraaf 3.4 van de Beleidsregels is de bijzondere weigeringsgrond van toepassing op situaties waarin sprake is van een strafbaar feit dat buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt en dat de rechtsorde zodanig heeft geschokt dat het gerechtvaardigd is de VOG, gelet op het risico voor de samenleving en gezien de relatie van het gepleegde strafbare feit tot het doel van de aanvraag, te weigeren omdat de belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheid, nog altijd te groot wordt geacht om de VOG te verstrekken. Hierbij valt te denken aan de situatie waarin een persoon die veroordeeld is wegens moord een VOG aanvraagt voor de functie van docent of indien een volwassen persoon die is veroordeeld wegens stalking van kinderen een VOG aanvraagt om te kunnen werken met kinderen.
2.8 Om vast te stellen of de aangetroffen antecedenten een belemmering vormen voor de afgifte van een VOG, hanteert verweerder een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen. Het specifieke screeningsprofiel “onderwijs” is van toepassing. Hierin staat vermeld dat personen die werkzaam zijn in het onderwijs belast zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van leerlingen. Zodra leerlingen aan de zorg van (onderwijzend) personeel zijn toevertrouwd, kunnen zich één op één relaties voordoen waarbij sprake is van afhankelijkheid. Het risico bestaat van machtsmisbruik, bijvoorbeeld door afpersing, chantage (afdreiging) of zeden- en geweldsdelicten.
3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en het door eiseres ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat binnen de reguliere terugkijktermijn van vier jaar geen justitieel gegeven valt, maar dat gelet op de aard en de ernst van het door eiseres gepleegde misdrijf, moord, bezien in het licht van de specifieke aspecten die horen bij de functie van lerares, sprake is van een uitzonderlijk geval zoals bedoeld in paragraaf 3.4 van de Beleidsregels. In de toelichting op deze paragraaf wordt ook als voorbeeld genoemd een persoon die is veroordeeld wegens moord en een VOG aanvraagt voor de functie van docent. Dat eiseres gelet op haar opleiding een functie in het onderwijs ambieert is onvoldoende om tot afgifte van de VOG over te gaan. Verweerder kent meer gewicht toe aan de bescherming van de kwetsbare groep mensen die in een gezags- of afhankelijkheidsrelatie verkeren ten opzichte van eiseres als lerares, en meer in het algemeen aan het belang van de samenleving om onrust zoveel mogelijk te voorkomen, dan aan het persoonlijk belang van eiseres bij het kunnen uitoefenen van de functie die zij het meest ambieert.
4.1
Eiseres voert allereerst in beroep, kort samengevat, aan dat de Beleidsregels onverbindend zijn, nu gelet op de formulering en de toelichting van de Beleidsregels het afwegingskader van artikel 28 en Pro 35 van de Wjsg zodanig ingeperkt is dat er in dit geval geen sprake meer is van een belangenafweging. De Beleidsregels zijn aangepast - de terugkijktermijn is verlengd en de in paragraaf 3.4 van de Beleidsregels opgenomen weigeringsgrond is opgerekt - enkel en alleen voor eiseres dan wel haar situatie. Toepassing van dit beleid is evident disproportioneel, aldus eiseres.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres met haar stelling, dat de Beleidsregels specifiek voor haar situatie zijn aangepast, eraan voorbij gaat dat de noodzaak tot aanpassing van de Beleidsregels door ervaringen in de beslispraktijk van verweerder en door de jurisprudentie zichtbaar wordt. Of de opvatting van eiseres, dat de verruiming van de toepasbaarheid van de bijzondere weigeringsmogelijkheid uitsluitend het gevolg is van haar eerdere procedure, juist is of niet, doet er naar de mening van verweerder voor de beoordeling van de rechtmatigheid van dit besluit niet toe.
4.3
De rechtbank overweegt dat het verweerder vrij staat om zijn beleid te wijzigen, mits het nieuwe beleid niet kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig is. De aanpassing van de bijzondere weigeringsgrond is bij de Beleidsregels van 2012 (Staatscourant 2012, 16054) doorgevoerd en gelijkluidend aan de op deze zaak betrekking hebbende Beleidsregels van 2013. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het aangepaste beleid in strijd is met artikel 28 en Pro 35 van de Wjsg, nu de Beleidsregels de grenzen van de in artikel 28 en Pro 35 van de Wjsg aan verweerder gegeven bevoegdheid niet te buiten gaan. Paragraaf 3.4 geeft verweerder een discretionaire bevoegdheid en de toelichting op deze paragraaf is naar het oordeel van de rechtbank niet zo strikt geformuleerd dat in het geval van eiseres, veroordeeld voor moord en een aanvraag VOG voor het onderwijs, geen ruimte meer aanwezig is voor een belangenafweging. De stelling van eiseres dat de Beleidsregels voor haar situatie zijn gewijzigd, wat daar ook van zij, kan aan het voorgaande niet afdoen. Verweerder heeft dan ook terecht aan de hand van de in de Beleidsregels genoemde criteria beoordeeld of aan eiseres de bijzondere weigeringsgrond kan worden tegengeworpen.
5.1
Eiseres voert vervolgens, kort samengevat, aan dat verweerder voorbij gaat aan haar bijzondere situatie. Er is geen onderzoek gedaan naar de achtergronden van het strafbare feit, er is geen contact opgenomen met de reclassering en verweerder heeft het risico voor de schoolgaande kinderen niet concreet onderbouwd. Daarnaast heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met de positie en de belangen van eiseres, met het tijdsverloop en de geschiedenis van deze zaak. Door het weigeren van de VOG kan eiseres niet terugkeren in het onderwijs, waarin zij altijd, ook na haar detentie, naar volle tevredenheid van haar werkgevers heeft gewerkt. Het is de enige mogelijkheid voor haar om, gelet op haar leeftijd, betaald werk te krijgen. Door het afwijzen van haar aanvraag is eiseres haar woning kwijtgeraakt (verkocht door de bank), leeft zij met haar zoon van een bijstandsuitkering en heeft zij een aanvraag voor schuldhulpverlening moeten doen. Eiseres had, gelet op de eerdere procedures naar aanleiding van haar aanvragen voor een VOG, concreet uitzicht op een VOG en zij is zich daarom blijven richten op een baan in het onderwijs. Verweerder heeft met het bestreden besluit het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel geschonden, aldus eiseres.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat, gelet op de redenen waarom eiseres niet in aanmerking komt voor een VOG, het niet noodzakelijk was om onderzoek te doen naar de situatie van eiseres. Het delict waarvoor eiseres is veroordeeld, staat op zodanig gespannen voet met de integriteitseisen die bij de functie van docent horen dat, ongeacht de eventueel in positieve zin door eiseres doorgemaakte ontwikkeling, een belemmering aanwezig kan worden geacht voor het bekleden van de functie. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in een eerdere procedure van eiseres naar aanleiding van een aanvraag om een VOG (uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3744) overwogen: “Nu [appellante] is veroordeeld wegens het medeplegen van een ernstig levensdelict en de aanvraag ziet op de functie van docent waarbij [appellante] belast zal zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van minderjarigen en aan de functie een opvoedkundig element is verbonden, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat toekenning van de vog gelet op de beoogde functie onverantwoord zou zijn.” Het risico voor de samenleving is mede gelegen in de maatschappelijke onrust die door afgifte van de VOG zou kunnen ontstaan, aldus verweerder.
5.3
De rechtbank stelt vast dat is voldaan aan de formele voorwaarden voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond van paragraaf 3.4 van de Beleidsregels. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat paragraaf 3.4 van de Beleidsregels, een discretionaire bepaling, expliciet bepaalt dat verweerder terughoudend gebruik zal maken van de weigeringsgrond. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de gebruikmaking daarvan alle relevante omstandigheden moet betrekken. Niet alleen de ernst van het feit en de beoogde functie moeten in de beoordeling betrokken worden, maar onder meer ook de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd, het tijdsverloop en de persoonlijke ontwikkeling van eiseres, waaronder de gestelde resocialisatie van eiseres en het feit dat eiseres reeds een lange periode, zowel voor als na haar detentie, in de beoogde functie werkzaam is geweest. Verweerder heeft deze omstandigheden ten onrechte niet meegewogen. De enkele opmerking van verweerder dat hij bij de beoordeling betrokken heeft dat eiseres gelet op haar opleiding een functie in het onderwijs ambieert, acht de rechtbank onvoldoende. Het bestreden besluit berust, in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet op een deugdelijke motivering.
6.1
Nu er aan het besluit een gebrek kleeft, zal de rechtbank, met het oog op een finale geschilbeslechting, verweerder op grond van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid stellen het onder rechtsoverweging 5.3 aangeduide gebrek te herstellen.
6.2
Verweerder dient, gelet op het bepaalde in artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb, zo spoedig mogelijk – en wel binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak – kenbaar te maken of van de gelegenheid tot herstel gebruik zal worden gemaakt. In het geval verweerder ertoe mocht besluiten het geconstateerde gebrek te herstellen, dan bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:51a, tweede lid, van de Awb dat verweerder binnen zes weken na het verzenden van deze uitspraak tot herstel zal moeten zijn overgegaan.
6.3
Op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb kan eiseres binnen vier weken nadat verweerder heeft bericht op welke wijze het gebrek is hersteld, schriftelijk haar zienswijze naar voren brengen over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
6.4
Verlenging van de hiervoor genoemde termijnen is slechts mogelijk in bijzondere gevallen. Een gemotiveerd verzoek om verlenging van een termijn moet worden ingediend binnen de in deze tussenuitspraak bepaalde termijn.
6.5
Tenzij er aanleiding bestaat anders te beslissen, zal met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, van de Awb een nader onderzoek ter zitting achterwege blijven.
7.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over het verzoek om nadeelcompensatie, de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in de beslissing op bezwaar te herstellen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Eggink, rechter, in aanwezigheid van mr. J.E. van Bruggen, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juli 2014.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.