Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/5349
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2014 in de zaak tussen
Living Capital B.V. te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. L.H.W.M. Koenen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van Stadsdeel Zuid,verweerder
(gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm).
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd en ingevorderd van € 12.000,- wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet.
Bij besluit van 9 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting, gevoegd met de zaak met procedurenummer AMS 14/4734, behandeld op 3 december 2014. Partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken gesplitst, zodat heden afzonderlijk uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Eiseres verricht servicewerkzaamheden ten behoeve van het appartementencomplex aan de[adres] die via eiseres aan toeristen verhuurd worden. Dit complex bestaat uit vier woonlagen, huis en de eerste tot en met de derde verdieping. Ten behoeve van die verhuur heeft eiseres een overeenkomst met de eigenaar van de woning, de heer[naam 1] ([naam 1]).
1.2
Uit het rapport van bevindingen van 11 juli 2013, dat is opgemaakt naar aanleiding van het huisbezoek op het adres [adres] te [woonplaats] op 11 juli 2013, blijkt dat door een toezichthouder is geconstateerd dat het appartementencomplex wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen. De toezichthouder treft op de eerste verdieping vier personen aan, die hebben verklaard dat zij de woning voor twintig dagen hadden gehuurd en dat zij de woning hadden gehuurd via www.booking.com. Voorts hebben de toeristen aangegeven dat zij voor het verblijf € 3.000,- contant hebben voldaan aan [naam 2] en [naam 3]van Living Capital en dat zij van hen de sleutels van de woning hebben gekregen. Na de inspectie zien de inspecteurs twee mannen voor het bezochte pand staan. Beide mannen, [naam 2]en [naam 3] hebben zich voorgesteld als medewerkers van Living Capital en hebben verklaard dat zij werkzaamheden verrichten voor [naam 1]. Deze werkzaamheden betreffen onder meer in- en uitchecken van toeristen en schoonmaak.
1.3.
Op 14 oktober 2013 heeft verweerder eiseres bericht voornemens te zijn om haar op grond van artikel 59 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de verordening) een bestuurlijke boete op te leggen van € 12.000,- wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning [adres] te [woonplaats] (de woning) aan de bestemming tot bewoning. Op 28 oktober 2013 heeft eiseres haar zienswijze op dit voornemen gegeven.
1.4.
Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder eiseres op grond van artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet (de wet) in samenhang met de artikelen 26, derde lid en 27 van de verordening, een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,- en deze boete ingevorderd omdat eiseres de woning heeft onttrokken aan de bestemming woonruimte zonder dat zij over een daarvoor vereiste vergunning beschikt. De overtreding wordt gelet op de bevindingen van het onderzoek aan eiseres toegerekend.
1.5. Eiseres heeft het bestreden besluit in beroep gemotiveerd bestreden.
2. De rechtbank gaat uit van het volgende juridisch kader.
2.1.
Artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet bepaalt dat het verboden is een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
2.2.
Artikel 26, derde lid, van de verordening bepaalt dat, met uitzondering van hier niet aan de orde zijnde uitzonderingen, als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de wet in de gemeente Amsterdam wordt aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs.
2.3.
Artikel 27 van de verordening bepaalt dat het verboden is om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
2.4.
Artikel 59, eerste lid, van de verordening - voor zover van belang - bepaalt dat
burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete kunnen opleggen bij
overtreding van artikel 30 van de wet. In artikel 59, tweede lid en onder a, van de verordening is bepaald dat burgemeester en wethouders voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid een boete opleggen overeenkomstig kolom A van de bij artikel 59 behorende Bijlage 5. In Bijlage 5 is bepaald dat de boete voor onttrekking bij de eerste overtreding € 12.000,- bedraagt.
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de woning woonruimte betreft die behoort tot de categorie als bedoeld in de artikelen 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet en 26, derde lid, van de verordening, en dat voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning, op grond van artikel 27 van de verordening, een vergunning vereist is. Evenmin is in geschil dat de eigenaar van de woning, [naam 1], noch iemand anders, op het moment van de controle op
11 juli 2013, zijn hoofdverblijf had in de woning en/of in de gemeentelijke basisadministratie stond ingeschreven op het adres [adres]te [woonplaats]. Verder is uit de controle gebleken dat sprake is van hotelmatige verhuur en dat wordt door eiseres ook niet betwist. Tenslotte is vast komen te staan dat [naam 1] niet in het bezit was van een onttrekkingsvergunning op grond van artikel 27 van de verordening.
11 juli 2013, zijn hoofdverblijf had in de woning en/of in de gemeentelijke basisadministratie stond ingeschreven op het adres [adres]te [woonplaats]. Verder is uit de controle gebleken dat sprake is van hotelmatige verhuur en dat wordt door eiseres ook niet betwist. Tenslotte is vast komen te staan dat [naam 1] niet in het bezit was van een onttrekkingsvergunning op grond van artikel 27 van de verordening.
3.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), onder meer de uitspraak van 22 januari 2014 (ECLI:NL:RVS: 2014:117), volgt dat de overtreder degene is die het betreffende voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder in dit geval dan ook eiseres als overtreder aanmerken. Uit de controle is immers gebleken dat sprake is van hotelmatige verhuur en dat medewerkers van eiseres werkzaamheden verrichten voor [naam 1], waaronder het in- en uitchecken van toeristen en schoonmaakwerkzaamheden. Dit wordt door eiseres ook niet betwist. Er is dan ook sprake van het door eiseres onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning zonder dat daarvoor een vergunning is verleend door verweerder.
3.3.
Nu vaststaat dat eiseres de woning in strijd met de artikelen 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet, in samenhang met de artikelen 26 en 27 van de verordening, aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken, was verweerder, op grond van artikel 59, eerste lid, van de verordening, bevoegd om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
3.4.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder geen gebruik mocht maken van deze bevoegdheid, omdat haar van de onttrekking geen verwijt valt te maken. Eiseres had namelijk van [naam 1] vernomen dat hij beschikte over de vereiste vergunning. De rechtbank begrijpt dat eiseres aldus een beroep doet op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan geen boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Dat eiseres dacht dat [naam 1] beschikte over een vergunning om de woning te onttrekken aan de woonruimtevoorraad, maar dat [naam 1] zich daarin heeft vergist is een omstandigheid die voor rekening en risico van eiseres dient te komen. Er is sprake van bedrijfsmatige exploitatie door eiseres, Eiseres had het, als professioneel beheerder van verhuurde woningen, in haar macht om de overtreding te voorkomen door bij [naam 1] navraag te doen of bij verweerder te controleren of [naam 1] daadwerkelijk beschikte over de vereiste vergunning. Dat eiseres dit heeft nagelaten maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat haar geen verwijt valt te maken. De beroepsgrond faalt.
3.5.
Gelet op artikel 59, tweede lid, aanhef en onder a, van de verordening, gelezen in samenhang met Bijlage 5, behorende bij artikel 59 van de verordening, bedraagt de boete in dit geval € 12.000,-. De rechtbank stelt vast dat de boete die verweerder heeft opgelegd in overeenstemming is met dat bedrag.
3.6.
Wat betreft de stelling van eiseres dat de hoogte van de bestuurlijke boete in dit geval niet evenredig is, overweegt de rechtbank het volgende. De op te leggen boetebedragen zijn bij de verordening vastgesteld. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in onder meer uitspraak van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1282), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int), dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
3.7.
Op grond van artikel 85a, tweede lid, aanhef en onder c, van de wet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, eerste lid, van de wet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
3.8.
De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt beboet en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de verordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben. Het (huidige) artikel 59, tweede lid, onder a, van de verordening (voorheen het gelijkluidende artikel 60, tweede lid, aanhef en onder a, van Huisvestingsverordening 2010) en de daarbij behorende Bijlage 5 van de verordening, is dus met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
3.9.
Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
3.10.
Eiseres meent dat verweerder de boete had dienen te matigen. Eiseres heeft ook in dit verband aangevoerd dat haar geen verwijt van de overtreding valt te maken. Gelet op hetgeen hiervoor op dit punt is overwogen faalt deze beroepsgrond. Verweerder heeft hierin dan ook geen aanleiding hoeven zien om de boete te matigen. De rechtbank volgt eiseres voorts niet in haar standpunt dat de boete dient te worden gematigd omdat slechts sprake zou zijn van een kortdurende onttrekking. Dat hiervan sprake is geweest is door eiseres niet nader onderbouwd. Verder is, gelet op de bewoordingen van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet en van artikel 59, eerste lid, van de verordening, de duur van de onttrekking niet relevant voor de vraag of wegens overtreding van eerstgenoemde bepaling een boete kan worden opgelegd. Gelet verder op de door de wetgever gemaakte keuzes, zoals beschreven in rechtsoverwegingen 3.7 en 3.8, vormt de duur van de onttrekking, zonder nadere onderbouwing, naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen bijzondere omstandigheid die eiseres betreft en op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat de schade aan de woningmarkt nihil zou zijn geweest. Uitgaande van het wettelijk kader leidt deze omstandigheid, zonder nadere onderbouwing, niet tot de conclusie dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder de aan eiseres opgelegde boete had dienen te matigen.
3.11.
Verweerder heeft van het horen van eiseres afgezien omdat zij in bezwaar heeft aangegeven geen gebruik te willen maken van haar recht om op haar bezwaren te worden gehoord. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat het in strijd is met de bedoeling van de wetgever als verweerder in de bezwaarfase slechts overgaat tot horen als een belanghebbende daarom verzoekt, omdat aldus in bezwaar geen integrale heroverweging plaatsvindt. Artikel 7:11 van de Awb bepaalt dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Eiseres miskent met deze stelling dat de omvang van deze heroverweging wordt bepaald door het in bezwaar aangevoerde, daaronder begrepen de mededeling aan een bestuursorgaan dat horen in de bezwaarfase achterwege kan blijven.
3.12.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de beroepsgronden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
3.13.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrugt, rechter, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2014.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2014.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.