Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/7696
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 december 2014 in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. P.G. Wemmers),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Faasse).
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) voor de functie van lerares bij[school] aan de [adres] te [plaats 2] afgewezen.
Bij besluit van 26 november 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Bij tussenuitspraak van 1 juli 2014 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in bestreden besluit I te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen van
13 augustus 2013 (het bestreden besluit II). Daarbij heeft hij het bestreden besluit I ingetrokken en het bezwaar van eiseres wederom ongegrond verklaard.
Eiseres heeft hierop een schriftelijke zienswijze gegeven. Verweerder heeft hierop bij brief van 5 november 2014 een reactie gegeven.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1
De rechtbank stelt voorop dat deze uitspraak voortbouwt op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.
1.2
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort weergegeven, overwogen dat de aangepaste Beleidsregels niet in strijd zijn met artikel 28 en 35 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wsjg), nu de Beleidsregels de grenzen van de aan verweerder gegeven bevoegdheid niet te buiten gaan. De rechtbank heeft vastgesteld dat aan de formele voorwaarden voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond van paragraaf 3.4 van de Beleidsregels is voldaan. Vervolgens heeft de rechtbank vastgesteld dat paragraaf 3.4 van de Beleidsregels, een discretionaire bepaling, expliciet bepaalt dat verweerder terughoudend gebruik zal maken van deze weigeringsgrond. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de gebruikmaking daarvan alle relevante omstandigheden moet betrekken, hetgeen verweerder bij het bestreden besluit I niet heeft gedaan. Niet alleen de ernst van het door eiseres gepleegde feit en de beoogde functie moeten in de beoordeling betrokken worden, maar onder meer ook de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd, het tijdsverloop en de persoonlijke ontwikkeling van eiseres, waaronder de gestelde resocialisatie van eiseres en het feit dat eiseres reeds een lange periode, zowel voor als na haar detentie, in de beoogde functie werkzaam is geweest. Het bestreden besluit I berust, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet op een deugdelijke motivering.
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit II het bestreden besluit I ingetrokken. Eiseres heeft gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van het bestreden besluit I, maar, omdat de gestelde schade gelijk is aan de gestelde schade ten gevolge van het bestreden besluit II, zal de rechtbank die gestelde schade bij de beoordeling van het bestreden besluit II bespreken. Gelet daarop heeft eiseres geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I. De rechtbank verklaart daarom het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I wegens het ontvallen van procesbelang niet- ontvankelijk.
3. De rechtbank acht het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede gericht tegen het bestreden besluit II, nu dit besluit niet geheel aan het beroep tegemoet komt.
4. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en het door eiseres ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het feit dat eiseres wegens moord is veroordeeld tot een gevangenisstraf van acht jaar onverenigbaar is met het vertrouwen dat in een leraar moet kunnen worden gesteld en daarom met de aard van de functie waarvoor de VOG is gevraagd. Als lerares zal eiseres in aanraking komen met (minderjarige) leerlingen, waarbij sprake kan zijn van een één op één relatie met een (tijdelijke) afhankelijkheid. Bovendien is aan de functie van leraar een opvoedkundig element verbonden. Dit brengt mee dat de aan eiseres toevertrouwde leerlingen en hun ouders er op mogen vertrouwen dat zij onderwijs krijgen in een veilige omgeving en te maken krijgen met leraren die voldoen aan de integriteitseisen die aan de functie van leraar verbonden zijn. Het aanzienlijke tijdsverloop, te weten 22 jaar sinds de veroordeling in eerste aanleg, het feit dat eiseres tijdens de detentie in de gelegenheid is gesteld om haar doctoraal in de Sociale Wetenschappen – een bovenbouwstudie onderwijskunde – af te ronden en ook stage te lopen, het feit dat zij ook na haar detentie in het onderwijs heeft gewerkt en daarmee haar resocialisatie op het gebied van arbeid vorm heeft gegeven en de omstandigheid dat eiseres haar gehele arbeidzame leven in het onderwijs heeft gewerkt, wegen alle niet op tegen het door verweerder gesignaleerde risico voor de samenleving. Van belang daarbij is dat de gevolgen van verwezenlijking van het risico onomkeerbaar zijn, dat de meest kwetsbaren in de samenleving aan het risico worden blootgesteld en dat verwezenlijking van het risico de samenleving ernstig zal schokken, met alle gevolgen van dien voor het vertrouwen dat door de samenleving in het onderwijssysteem en de overheid wordt gesteld. In het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van[datum] inzake de strafzaak van eiseres ziet verweerder een bevestiging van zijn oordeel om tot toepassing van de bijzondere weigeringsgrond over te gaan. Het Gerechtshof heeft het eiseres zwaar aangerekend dat zij rekening hield met een confrontatie met het slachtoffer en desondanks het conflict niet uit de weg is gegaan maar een confrontatie heeft laten plaatshebben waarbij gebruik van vuurwapens door eiseres en haar echtgenoot niet is geschuwd. Volgens het Gerechtshof is de rechtsorde ernstig geschokt door het gepleegde feit. De Afdeling heeft in een eerdere procedure van eiseres naar aanleiding van een aanvraag om een VOG (uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3744) ook overwogen: “Nu [appellante] is veroordeeld wegens het medeplegen van een ernstig levensdelict en de aanvraag ziet op de functie van docent waarbij [appellante] belast zal zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van minderjarigen en aan de functie een opvoedkundig element is verbonden, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat toekenning van de VOG gelet op de beoogde functie onverantwoord zou zijn.” Verweerder onderkent het belang van eiseres bij afgifte van de VOG, maar gelet op de hiervoor gegeven motivering acht verweerder het gerechtvaardigd om aan het belang van de bescherming van de kwetsbare groep mensen die in een gezags- of afhankelijkheidsrelatie verkeren ten opzichte van een leraar, meer gewicht toe te kennen dan het persoonlijke belang van eiseres bij het kunnen uitoefenen van de functie die zij het meest ambieert.
5. Eiseres voert, kort weergegeven, aan dat verweerder in redelijkheid niet, gelet op alle betrokken belangen, een VOG heeft kunnen weigeren met toepassing van de bijzondere weigeringsgrond. Op vrijwel alle relevante omstandigheden scoort eiseres positief, maar de eindconclusie van verweerder is wederom en uitsluitend gebaseerd op de ernst van het feit en de aard van de functie. De uitkomst van de beoordeling stond op voorhand vast. Het feit dat eiseres tijdens en na haar detentie in het onderwijs werkzaam is geweest, is mede het gevolg geweest van beslissingen van de overheid in het kader van haar resocialisatie en het bij herhaling afgeven van een VOG. Eiseres heeft vanuit detentie ongeveer dertig maanden buiten de inrichting in het onderwijs gewerkt c.q. werkstages gelopen. Eiseres is ook door justitie in de gelegenheid gesteld om een opleiding tot docent kantoorspecialist te volgen. Ook na de detentie heeft eiseres steeds in het onderwijs gewerkt. Uit de verschillende overgelegde boordelingen door werkgevers blijkt dat eiseres prima functioneert in het onderwijs en dat er graag met haar wordt gewerkt. Wie kan beter beoordelen of er sprake is van een risico of een belemmering om in het onderwijs te functioneren dan degenen die met eiseres hebben gewerkt? Dit moet zwaar wegen, evenals het aanzienlijke tijdsverloop. Daarnaast heeft verweerder het risico voor de samenleving en de omvang daarvan niet geconcretiseerd. Er bestaat altijd een risico, dit geldt ook voor een persoon zonder strafblad. Eiseres biedt opnieuw aan om zich te onderwerpen aan bijvoorbeeld een uitgebreid onderzoek door de reclassering. Voorts wil eiseres het strafbare feit niet bagatelliseren, maar het feit is wel dat zij destijds in een bepaalde situatie terechtkwam die geheel los stond van haar functioneren in het onderwijs, nu het een privésituatie betrof. Verder heeft verweerder het belang van eiseres niet in zijn beoordeling betrokken, verweerder heeft geen onderzoek gedaan naar haar huidige persoonlijke omstandigheden. Eiseres heeft geen enkel perspectief meer op inkomen uit arbeid en is met haar minderjarige zoon afhankelijk geworden van een bijstandsuitkering, terwijl zij zo aan de slag kan in het onderwijs. Tot slot is niet meegewogen dat eiseres tot voor kort wegens het verstrijken van een periode van twintig jaar na haar eerste veroordeling, weer voor een VOG in aanmerking zou komen.
6. Verweerder stelt zich in zijn reactie van 5 november 2014 op het standpunt dat de omstandigheid dat eiseres gedurende een periode in detentie in het kader van haar resocialisatie en opleiding werkzaamheden heeft verricht op een school buiten een penitentiaire inrichting, niet betekent dat over die periode gezegd kan worden dat ‘geen sprake is geweest van vrijheidsbeneming’ zoals bedoeld in paragraaf 3.1.1 van de Beleidsregels. Ten aanzien van de vakbekwaamheid van eiseres als docente, die verweerder nooit heeft betwist, overweegt verweerder dat die geen verband houdt met de beoordeling of afgifte van een VOG in haar geval gerechtvaardigd zou zijn en of verweerder in redelijkheid tot het benutten van de bijzondere weigeringsgrond kon besluiten. Met de stelling, dat juist de mensen die met eiseres hebben gewerkt bij uitstek kunnen beoordelen of er sprake is van een risico of een belemmering om in het onderwijs te functioneren, gaat eiseres eraan voorbij dat die ‘collega’s’ uitsluitend een oordeel kunnen geven over de vakbekwaamheid en inzet van eiseres en niet over de veiligheidsaspecten die met inachtneming van de Beleidsregels door verweerder worden betrokken in de beoordeling van een VOG aanvraag. Uit het bestreden besluit blijkt ook dat verweerder zich wel degelijk rekenschap heeft gegeven van de door de overgelegde producties ondersteunde omstandigheden, zoals onder meer, dat eiseres een groot deel van haar arbeidzame leven in het onderwijs werkzaam is geweest en dat zij zich, door de haar gedurende detentie geboden mogelijkheden, als docente (verder) heeft gekwalificeerd. Het feit dat het strafbare feit is begaan in de privésfeer is niet relevant voor de beoordeling. Voorts heeft de Afdeling zich in de zaak van eiseres ook niet uitgelaten over het tijdsverloop, dat toen ook al aanzienlijk was, maar een oordeel gegeven over het standpunt dat afgifte van een VOG onverantwoord was. In de afgelopen drie jaar zijn de relevante omstandigheden niet wezenlijk veranderd en het is aan verweerder om te bepalen welk gewicht toekomt aan het sinds de veroordeling verstreken tijdsverloop, in relatie tot de omstandigheden die verweerder dient te betrekken in zijn beslissing om tot toepassing van de bijzondere weigeringsgrond over te gaan. Verweerder heeft de huidige omstandigheden wel degelijk betrokken bij zijn beoordeling, aldus verweerder
7.1
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres in 1998 en 2002 een VOG heeft verkregen van de burgemeester te [plaats 1] voor het lesgeven aan het basisonderwijs dan wel speciaal onderwijs respectievelijk voor mentor/leraar voor [school]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (20 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE8873), komt aan een eerdere afgifte van een VOG door de burgemeester bij de beoordeling van het voorliggende verzoek geen betekenis toe, aangezien de bevoegdheid tot de afgifte van een VOG thans bij de staatssecretaris ligt en iedere aanvraag om een VOG op zijn eigen merites wordt beoordeeld. Het feit dat de burgemeester destijds twee maal een VOG heeft verstrekt, leidt er dan ook niet toe dat de staatssecretaris, in weerwil van de huidige bezwaren tegen de afgifte van een VOG, is gehouden thans ook een VOG af te geven.
7.2
De vraag die vervolgens moet worden beantwoord, is of het belang van eiseres bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het vastgestelde risico voor de samenleving.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder allereerst in redelijkheid zwaar gewicht heeft kunnen toekennen aan de aard en het karakter van de beoogde functie van eiseres, die als docente in aanraking zal komen met (minderjarige) leerlingen, waarbij sprake kan zijn van één op één relaties met een (tijdelijke) afhankelijkheid. Verweerder heeft ten aanzien van de door eiseres overgelegde referenties kunnen overwegen dat de collega’s van eiseres uitsluitend een oordeel kunnen geven over de vakbekwaamheid en inzet van eiseres en niet over de veiligheidsaspecten die met inachtneming van de Beleidsregels door verweerder betrokken moeten worden in de beoordeling van een VOG aanvraag. In dit verband overweegt de rechtbank dat verweerder voor de beoordeling van het risico op herhaling door eiseres niet gehouden was om een reclasseringsrapportage te laten opmaken. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van eiseres als aanvrager gelegen om, indien zij dit noodzakelijk achtte, ter zake van het recidiverisico zelf een deskundigenrapportage op te laten maken en in de procedure te brengen. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder de omstandigheden van het strafbare feit in zijn overweging heeft betrokken en heeft overwogen dat het Gerechtshof het eiseres zwaar heeft aangerekend dat zij rekening hield met een confrontatie met het slachtoffer en desondanks het conflict niet uit de weg is gegaan maar een confrontatie heeft laten plaatshebben waarbij gebruik van vuurwapens door eiseres en haar echtgenoot niet is geschuwd. Eiseres en haar echtgenoot hebben met (door)geladen wapens het ongewapende slachtoffer opgewacht en eiseres heeft een van twee (ieder afzonderlijke zijnde) fatale schoten gelost. Verweerder heeft daarbij ook de strafmotivering van het Gerechtshof mogen betrekken, waarin geoordeeld is dat het een feit betreft waardoor de rechtsorde ernstig is geschokt. Verweerder heeft het aanzienlijke tijdsverloop van 22 jaar na de veroordeling van dit strafbare feit in de beoordeling betrokken. Daarbij heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het tijdsverloop sinds eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 november 2011 in de zaak van eiseres niet zodanig is dat het oordeel van de Afdeling zoals hiervoor onder 4 is weergegeven is achterhaald.
7.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder gelet op het voorgaande in redelijkheid tot het standpunt heeft kunnen komen de gevraagde VOG te weigeren, nu de aard en ernst van het strafbare feit zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht.
7.5
Dat eiseres de functie van docente niet kan uitoefenen, is geen bijzondere omstandigheid waardoor verweerder alsnog tot afgifte van de VOG had moeten overgaan nu dit immers het bedoelde en voorziene gevolg is van de weigering om een VOG te verlenen. Eiseres heeft met haar stellingen omtrent haar privé situatie, te weten dat zij afhankelijk is van een bijstandsuitkering, ook niet aannemelijk gemaakt dat zij slechts als lerares inkomsten kan verwerven. Verweerder was naar het oordeel van de rechtbank niet gehouden om in zijn beoordeling te betrekken dat eiseres op grond van de oude Beleidsregels wel voor een VOG in aanmerking zou zijn gekomen. Onderhavige aanvraag dient immers, zoals overwogen in de tussenuitspraak, aan de hand van de in de op dit geding van toepassing zijnde Beleidsregels genoemde criteria beoordeeld te worden.
8. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in bestreden besluit II heeft hersteld. Nu verweerder met dat besluit inhoudelijk aan zijn oorspronkelijke besluit vasthoudt, eiseres zich heeft kunnen uitlaten over bestreden besluit II en dat besluit de rechterlijke toets kan doorstaan, verklaart de rechtbank het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II dan ook ongegrond.
9.1
Eiseres verzoekt, indien het primaire standpunt dat een VOG verstrekt moet worden niet slaagt, om nadeelcompensatie (inkomensverlies). Uit het bestreden besluit II blijkt duidelijk dat verweerder het maatschappelijk belang zwaarder laat wegen dan het (persoonlijk) belang van eiseres, waardoor eiseres onevenredig in haar belangen wordt geraakt. Eiseres stelt vast dat verweerder zich door gewijzigde inzichten en een veranderd politiek en maatschappelijk klimaat genoodzaakt voelt om de in de Wsjg neergelegde bevoegdheden streng toe te passen en bijvoorbeeld in het onderwijs geen enkel risico meer wil nemen. Eiseres vergelijkt haar situatie met een intrekking van een begunstigende beschikking. Het is juridisch niet hetzelfde als het niet opnieuw verlenen, maar eiseres is van mening dat er geen zwaarwegende redenen zijn om haar een VOG te weigeren waar deze in het verleden wel werd verleend. Verweerder heeft in zijn bestreden besluit II ook geen rekening gehouden met het feit dat eiseres onder de vorige Beleidsregels wel een VOG zou hebben gekregen. Er is niet voorzien in een overgangstermijn of een schadevergoedingsregeling, aldus eiseres.
9.2
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit II op het standpunt dat er geen grond is voor nadeelcompensatie. De weigering van de VOG is niet het ongewilde gevolg van wijziging van de Beleidsregels, maar het gevolg van een door verweerder op basis van die Beleidsregels genomen besluit. Met de wijziging van de Beleidsregels heeft verweerder juist beoogd om in gevallen zoals dat van eiseres de VOG te kunnen weigeren. De gevolgen zijn ook niet onevenredig in relatie tot het door de Beleidsregel te dienen doel. Anders zou verweerder na afweging van alle belangen immers hebben besloten tot afgifte van de VOG en niet tot weigering.
9.3
De rechtbank stelt allereerst vast dat de nieuwe regeling omtrent nadeelcompensatie, titel 4.5 van de Awb, tot op heden niet in werking is getreden. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat ten aanzien van het al dan niet verlenen van een VOG een regeling over nadeelcompensatie ontbreekt. De rechtbank zal het verzoek van eiseres daarom opvatten als een verzoek om schadevergoeding en dit verzoek afwijzen omdat het beroep ongegrond is.
10. Nu eiseres er voor heeft gekozen tegen bestreden besluit II door te procederen en ook voor een afzonderlijke beroepsprocedure tegen dat besluit griffierecht verschuldigd zou zijn geweest, ziet de rechtbank geen aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt, ook al bevatte bestreden besluit I een gebrek.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Weliswaar is het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk, maar gelet op de tussenuitspraak, gevolgd door de intrekking van dat besluit, heeft eiseres wel recht op zo'n vergoeding. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.217,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit I niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit II ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.217,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Eggink, rechter, in aanwezigheid van mr. J.E. van Bruggen, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 december 2014.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.