Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/7568
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2015 in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde mr. R. Boskma),
en
het dagelijks bestuur van de gemeente Amsterdam, stadsdeel [naam stadsdeel], opgevolgd door het college van burgemeester en wethouders der gemeente Amsterdam
,verweerder,
,verweerder,
(gemachtigde mr. H.A.E. van Soest).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.
Bij besluit van 12 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op een zitting van de enkelvoudige kamer op 26 juni 2014.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [betrokkene 1].
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting vervolgens heropend en verweerder opgedragen om het volledige onderzoeksrapport van Bureau Integriteit over te leggen.
Verweerder heeft dit rapport overgelegd en ten aanzien van een aantal stukken een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedaan. Bij beslissing van 19 november 2014 heeft de rechtbank in andere samenstelling beslist dat de beperking van de kennisneming van de door verweerder genoemde stukken gerechtvaardigd is.
De zaak is vervolgens behandeld op de meervoudige zitting van 16 april 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [betrokkene 1], [functie] van het voormalig stadsdeel [naam stadsdeel].
Overwegingen
Feiten
1.1
Eiseres is vanaf 1995 in dienst van de gemeente Amsterdam en vanaf 1997 werkzaam bij het stadsdeel [naam stadsdeel] Met ingang van 30 mei 2011 is zij aangesteld als [betrokkene 2] bij de afdeling Uitvoering van de directie Beheer en Handhaving. In januari 2012 is de partner van eiseres, [de man], overleden. Ook hij was werkzaam bij het stadsdeel.
1.2.
In augustus 2012 heeft een medewerker van het stadsdeel [naam stadsdeel] bij het Bureau Integriteit (BI) een melding gedaan van de jarenlange gewoonte om zakelijk bij het stadsdeel betrokken aannemers privéklussen te laten uitvoeren voor medewerkers van het stadsdeel. De kosten van die werkzaamheden werden doorberekend in de door het stadsdeel gegunde opdrachten en dus feitelijk door het stadsdeel betaald. In deze melding zijn de namen van eiseres en een vijftal medewerkers genoemd. In deze melding is voorts gesteld dat eiseres ten behoeve van privéwerkzaamheden meermalen gebruik zou hebben gemaakt van aannemers die ook voor het stadsdeel werkten. Ook heeft zij volgens deze melding meermalen, ten behoeve van haar verhuizing en de verbouwing van haar nieuwe huis, gebruik gemaakt van faciliteiten en medewerkers van het stadsdeel.
Op 28 januari 2013 hebben het stadsdeel [naam stadsdeel] en BI een anonieme brief ontvangen waarin melding wordt gemaakt van integriteitsschendingen door eiseres.
1.3.
Op 28 januari 2013 hebben de stadsdeelsecretaris, [betrokkene 3], en de directeur van het stadsdeel [naam stadsdeel], [naam 1], een gesprek gehad met eiseres, waarin haar is meegedeeld dat er een onderzoek wordt ingesteld. Gelet op de ernst van de beschuldigingen is besloten om eiseres per direct te schorsen voor de duur van twee maanden. Deze schorsing is bij besluit van 28 maart 2013 verlengd.
1.4.
In opdracht van verweerder heeft BI een onderzoek ingesteld naar de in de meldingen genoemde misstanden. In het kader van dit onderzoek zijn door twee medewerkers van BI gesprekken gevoerd met [betrokkene 4], meesterschilder (hierna: [betrokkene 4]), [betrokkene 4] van [bedrijf] (hierna: [betrokkene 4]) en [betrokkene 4], loodgieter (hierna: [betrokkene 4]). Tevens zijn verklaringen afgenomen van ondergeschikten en collega’s van eiseres. Ten slotte zijn met eiseres twee gesprekken gevoerd op 14 maart 2013 en 21 maart 2013.
1.5.
[betrokkene 4], [betrokkene 4] en [betrokkene 4] hebben allen verklaard dat zij in het verleden klusjes hebben verricht voor eiseres en haar man en later, na het overlijden van haar man, alleen voor eiseres in haar nieuwe huis aan de [adres] te [woonplaats], privéwerkzaamheden hebben verricht. Zij hebben tevens allen verklaard opdrachten voor het stadsdeel uit te voeren.
[betrokkene 4] heeft verklaard dat hij sinds 3 á 4 jaar voor het stadsdeel werkt. Hij heeft voor zijn privéwerkzaamheden voor eiseres een bedrag van € 1.369,52,- in rekening gebracht. Hij heeft verklaard dat eiseres bleek niet te kunnen betalen. Zij zijn vervolgens met ruzie uiteengegaan.
[betrokkene 4] heeft verklaard dat zijn bedrijf [bedrijf] al jaren opdrachten uitvoert voor diverse stadsdelen van de gemeente Amsterdam, waaronder het stadsdeel [naam stadsdeel]. In december 2012 heeft hij werkzaamheden voor eiseres aan haar nieuwe woning in [woonplaats] uitgevoerd. Hij heeft hiervoor geen offerte uitgebracht, maar mondeling een afspraak met haar gemaakt. Ondanks het feit dat hij nog geen rekening aan eiseres had gestuurd ten tijde van het gesprek met BI op 5 maart 2013, heeft [betrokkene 4] verklaard dat het zijn intentie is om de werkzaamheden tegen het normale tarief te factureren, zodra het dossier gesloten wordt. Tegelijkertijd heeft [bedrijf] in december 2012 voor het stadsdeel [naam stadsdeel] werkzaamheden aan de [adres 1] verricht met betrekking tot het installeren van terreinverlichting. Deze opdracht is hem door eiseres gegund.
[betrokkene 4] heeft verklaard dat hij al jaren voor het stadsdeel werkt en dat een van zijn medewerkers eind 2012 werkzaamheden heeft verricht in de nieuwe woning van eiseres aan de [adres]. Omdat er nog meer werkzaamheden moeten worden verricht aan de woning van eiseres, heeft hij haar nog geen rekening gestuurd. Van tevoren heeft hij ook geen offerte uitgebracht. Wel heeft [betrokkene 4] de medewerkers van BI een bon laten zien met daarop de uitgevoerde werkzaamheden op het adres van eiseres, te weten 2 x 1 uur. Het uurtarief van [betrokkene 4] is € 45,-. In het kader van zijn werkzaamheden voor het stadsdeel heeft [betrokkene 4] nooit rechtstreeks van eiseres opdrachten ontvangen.
1.6.
Uit de gesprekken die de medewerkers van BI hebben gevoerd met een groot aantal medewerkers van eiseres, is gebleken dat zij ten tijde van de verhuizing van eiseres naar haar nieuwe woning in [woonplaats] op instigatie van eiseres diverse werkzaamheden voor haar hebben verricht onder werktijd. Het gaat daarbij onder meer om het wisselen van de banden van haar auto, het vervoeren van een aangekochte keuken naar haar nieuwe huis, het plaatsen van de keuken, het vervoer van tegels, bestrating, het demonteren, vervoeren en weer in elkaar zetten van een sauna en het ophalen en afvoeren van grof vuil. Tevens is gebleken dat daarbij gebruik gemaakt is van materieel van de dienst. Slechts van twee medewerkers is gebleken dat zij verlof hebben opgenomen dan wel in het weekend voor eiseres hebben gewerkt.
1.7.
Eiseres heeft in de gesprekken met BI verklaard dat ze na het overlijden van haar man op 31 januari 2012 veel hulp en steun heeft gekregen van collega’s. Ook zijn haar gelddonaties gedaan. Eiseres mocht tijdens haar verhuizing naar [woonplaats] van haar leidinggevende [betrokkene 5] gebruik maken van een busje van het werk. Eiseres noemt voorts een aantal personen (collega’s) die haar hebben geholpen bij de verhuizing en klusjes voor haar hebben uitgevoerd. Eiseres dacht dat deze medewerkers hiervoor verlof hadden opgenomen.
Eiseres heeft in eerste instantie verklaard dat zij met [betrokkene 4] een bedrag van € 2.500,- was overeengekomen en dat zij hem dit bedrag contant heeft betaald. Later heeft zij verklaard dat zij [betrokkene 4] € 1.500,- heeft betaald en hem nog € 1.000,- schuldig is.
Eiseres heeft bevestigd dat [betrokkene 4] van [bedrijf] in oktober 2012 werkzaamheden voor haar heeft verricht. Ze heeft hiervoor geen rekening ontvangen.
Eiseres heeft voorts verklaard dat [betrokkene 4] wel in haar nieuwe woning is komen kijken, maar uiteindelijk geen werkzaamheden voor haar heeft verricht. Dat er nog een rekening van € 90,- zou openstaan, is haar niet bekend.
Eiseres heeft ten slotte verklaard dat ze weet dat de Gedragscode van de gemeente Amsterdam bestaat, maar dat zij er niets over kan vertellen.
Het bestreden besluit
2. Verweerder heeft het advies van de Adviescommissie Bezwaarzaken, die het bezwaar van eiseres heeft behandeld, volledig overgenomen.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eiseres zich aan zeer ernstig plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Zij heeft misbruik van haar positie gemaakt door haar medewerkers in diensttijd privéklusjes voor haar te laten verrichten, waarbij zij hen gebruik heeft laten maken van materieel van de dienst. Daarnaast heeft zij zich schuldig gemaakt aan belangenverstrengeling en ambtelijke omkoping door privéopdrachten te verstrekken aan [betrokkene 4] en [bedrijf], terwijl zij vanuit haar functie rechtstreeks opdrachten aan deze bedrijven toekende. Eiseres heeft bovendien deze rekeningen niet betaald. Met betrekking tot de privéopdracht aan [betrokkene 4] heeft eiseres de schijn van belangenverstrengeling op zich geladen. Deze situatie had tot ambtelijke omkoping kunnen leiden. Eiseres heeft ook deze rekening niet betaald.
In afwijking van het advies van de Adviescommissie heeft verweerder geoordeeld dat eiseres ook misbruik van haar positie heeft gemaakt door grofvuil bij haar nieuwe woning te laten weghalen met gebruik van de dienstauto, terwijl haar adres buiten het normale werkgebied van de medewerkers lag.
Het beroep van eiseres
3. Eiseres heeft in beroep de hierboven weergegeven feiten niet betwist maar zij heeft hier wel een andere kwalificatie aan gegeven. Door alles wat haar was overkomen (met name het overlijden van haar echtgenoot en de daarop volgende verhuizing) was zij in de war en stond zij naar eigen zeggen in de overlevingsstand. Eiseres heeft toegegeven dat zij wellicht niet handig heeft geopereerd, maar heeft aangevoerd dat dit niet aan haar is toe te rekenen in verband met haar persoonlijke situatie. Zij heeft een verklaring van haar psycholoog overgelegd. Het strafontslag vindt eiseres daarom onevenredig. Eiseres heeft bovendien aangevoerd dat haar leidinggevende [betrokkene 5] van al haar activiteiten op de hoogte is geweest. Deze leidinggevende heeft haar toestemming gegeven om voor de verhuizing een busje van de dienst te gebruiken; zij heeft eiseres zelfs geholpen met dozen inpakken. Hiermee heeft de leidinggevende volgens eiseres bijgedragen aan de onduidelijkheid omtrent het gebruik van bedrijfsmiddelen.
Oordeel van de rechtbank
4.1.
In artikel 11.1 van het Nieuwe Rechtspositiereglement van de gemeente Amsterdam (NRGA) is bepaald dat de ambtenaar de hem gegeven voorschriften opvolgt en in het algemeen alles behoort te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht.
Artikel 13.4 van het NRGA bepaalt voorts dat de ambtenaar kan worden gestraft als hij zich niet gedraagt overeenkomstig artikel 11.1 en zich daarmee schuldig maakt aan plichtsverzuim. Een van de straffen die in dat geval kan worden opgelegd is strafontslag.
4.2.
In de Gedragscode van de gemeente Amsterdam, opgesteld in juni 2001, is een hoofdstuk opgenomen waarin gedragsregels voor alle ambtenaren van de gemeente Amsterdam zijn opgesteld en waarin inhoud is gegeven aan het begrip ambtelijke integriteit. Hierin is onder meer opgenomen dat de ambtenaar zorgvuldig dient om te gaan met financiële en materiële middelen van de gemeente. Onder het kopje “Onafhankelijkheid” is daartoe onder meer het volgende opgenomen:
“Ambtenaren van de gemeente vermijden situaties waarin hun persoonlijke belangen of de belangen van relaties waarmee zij in contact staan enerzijds en de belangen van de gemeente anderzijds door elkaar lopen of kunnen gaan lopen. Voor zover het in hun vermogen ligt, vermijden zij zelfs de schijn van een dergelijke belangenverstrengeling.”
4.3.
Vast staat dat diverse ondergeschikten van eiseres werkzaamheden aan haar nieuwe woning hebben verricht. Uit de verklaringen van deze medewerkers blijkt dat dit op verzoek van eiseres is gebeurd. Zij hebben bovendien verklaard dat zij zich niet vrij voelden om deze verzoeken van eiseres te weigeren. Eiseres was immers hun leidinggevende. De stelling van eiseres dat de medewerkers dit geheel vrijwillig hebben gedaan, wordt daarom niet gevolgd.
Aan eiseres wordt niet verweten dat haar medewerkers tijdens verlofuren of in het weekend werkzaamheden voor haar hebben uitgevoerd, aan het strafontslag ligt uitsluitend ten grondslag de werkzaamheden die deze medewerkers tijdens diensttijd hebben verricht. Voor zover eiseres in de veronderstelling verkeerde dat deze medewerkers daar verlof voor hadden opgenomen, had zij, als hun directe teamleider, dit kunnen en moeten controleren.
Voorts is uit de track en trace gegevens gebleken dat bij al die activiteiten gebruik is gemaakt van materieel (met name dienstauto’s) van verweerder. Eiseres heeft weliswaar tweemaal toestemming verkregen voor het gebruik van een dienstauto van haar leidinggevende (te weten: na een auto-ongeluk en op de dag van haar verhuizing), maar in de overige gevallen is deze toestemming gevraagd noch verkregen. Dat is het overgrote deel van de gevallen. Dan doen de twee gevallen waarin eiseres wel toestemming heeft gevraagd en verkregen, geen afbreuk aan de conclusie van gebruik op grote schaal van materieel (met name dienstauto’s) door of voor eiseres zonder toestemming. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat het verbod op privégebruik van vervoersmiddelen van de dienst helemaal niet zo absoluut was als verweerder doet voorkomen. De rechtbank gaat hieraan voorbij omdat gesteld noch gebleken is dat de gevallen waarin geen toestemming is verleend wel onder het door eiseres gestelde minder rigide beleid zouden vallen.
Ook het laten ophalen van grofvuil bij haar woning door medewerkers van de dienst valt naar het oordeel van de rechtbank onder het in strijd met de voorschriften laten verrichten van privéwerkzaamheden.
Eiseres heeft hiermee misbruik gemaakt van haar positie als leidinggevende bij de afdeling Uitvoering.
4.4.
Ten aanzien van de opdrachten die eiseres heeft verstrekt aan de drie bedrijven ([betrokkene 4], [bedrijf] en [betrokkene 4]) is de rechtbank van oordeel dat eiseres zich hiermee schuldig heeft gemaakt aan belangenverstrengeling. Ook heeft eiseres niet aangetoond dat ze de rekeningen van die bedrijven heeft betaald. In de gevallen waarin eiseres geen rekening heeft ontvangen, had het op haar weg gelegen om hiernaar te informeren in plaats van ervan uit te gaan dat er geen factuur zou volgen. De rechtbank is van oordeel dat hierdoor verstrengeling heeft plaatsgevonden van de privébelangen van eiseres en de belangen van het stadsdeel. Dat zou er zelfs toe geleid kunnen hebben dat eiseres van deze gang van zaken persoonlijk voordeel heeft gehad, voor zover die bedrijven niet zelf al te zeer durfden aandringen op betaling vanwege vrees voor de relaties met het stadsdeel. Van eiseres mocht gevergd worden dat zij zorgde voor voldoende transparantie en duidelijkheid, door voorafgaand aan de werkzaamheden van die genoemde bedrijven offertes te laten opmaken, en door tijdig op eenvoudig controleerbare wijze voor betaling zorg te dragen. Voor geen van beide elementen heeft eiseres echter zorg gedragen,
4.5.
De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres zich aan twee ernstige vormen van plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt, te weten misbruik van positie en belangenverstrengeling. De rechtbank overweegt hierbij dat het niet bij een enkel voorval is gebleven, maar dat dit herhaaldelijk heeft plaatsgevonden. Nu er sprake is van plichtsverzuim, was verweerder bevoegd om een disciplinaire straf op te leggen.
5.1.
Uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) blijkt dat de Raad tuchtrechtelijk optreden tegen ernstige integriteitsschendingen in rechte veelal houdbaar acht, maar dat daarbij de omstandigheden van het geval niet uit het oog verloren mogen worden (zie onder meer de uitspraak van 5 maart 2012, ECLI:Nl:CRVB:2012:BV7789).
5.2.
Eiseres heeft aangevoerd dat haar handelwijze niet dan wel minder verwijtbaar is, omdat zij in een bijzondere situatie verkeerde. Eiseres was in de rouw. Door de ingrijpende gebeurtenissen in haar leven was zij overspannen en reageerde zij niet, zoals zij onder normale omstandigheden zou hebben gereageerd. Eiseres heeft ter onderbouwing een brief van haar psycholoog van 20 juli 2013 overgelegd, waarin is verklaard dat eiseres ten gevolge van overbelasting in de privé- en de werksfeer diverse klachten had, zoals slecht slapen, kortademigheid en hartkloppingen. Ook heeft eiseres gewezen op de rol van haar leidinggevende [betrokkene 5], die van alles op de hoogte was en daarmee impliciet toestemming heeft gegeven.
5.3.
De rechtbank leidt uit de brief van de psycholoog niet af dat eiseres in een zodanige psychische toestand verkeerde dat haar gedragingen haar niet kunnen worden toegerekend. De rechtbank kan uit die brief niet afleiden dat eiseres de ontoelaatbaarheid van de haar verweten gedragingen niet heeft kunnen inzien of niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen (zie de uitspraak van de Raad van 25 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1276). De rechtbank acht hier van belang dat eiseres zich in de betreffende periode niet volledig heeft ziek gemeld, maar is blijven werken in een aangepast rooster. In dit verband is ook van belang dat de rapporten van de bedrijfsarts slechts spreken van verlaagde belastbaarheid. Het plichtsverzuim is daarom wel toerekenbaar.
Ook de rol van de leidinggevende leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot verminderde verwijtbaarheid. Daargelaten dat niet is vast komen te staan wat de leidinggevende wel en niet wist, had eiseres een eigen verantwoordelijkheid voor haar gedrag en handelen. Zij had dan ook zelf aan de bel kunnen trekken, als de situatie haar te veel werd en via de geëigende weg hulp in kunnen roepen.
5.4.
De rechtbank dient ten slotte te beoordelen of het strafontslag niet onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim. De rechtbank acht hierbij van belang dat eiseres in haar hoedanigheid van teamleider een voorbeeldfunctie had. Zeker in geval van ernstig plichtsverzuim, zoals hier aan de orde, weegt dit zwaar. Dat zij niet zou weten hoe de gedragsregels uit de Gedragscode luiden, is niet aannemelijk geworden. Daar komt bij dat ook zonder Gedragscode van de ambtenaar wordt geëist dat hij integer handelt. Het gaat daarbij niet alleen om kennis van regels en normen, maar ook om een houding. Indien voor eiseres de grenzen niet duidelijk waren geweest, had dat vanwege haar positie als ambtenaar en haar leidinggevende functie, juist moeten leiden tot een terughoudende opstelling en een transparante houding, zodat elk risico op misbruik van positie of belangenverstrengeling wordt vermeden.
5.5.
Het strafontslag is daarom niet onevenredig. Onder die omstandigheden behoeft de vraag of eiseres zich ook aan ambtelijke omkoping schuldig heeft gemaakt, in dit geding geen beantwoording meer. Ook indien de rechtbank van oordeel zou zijn dat daarvan geen sprake is geweest, blijft het gegeven strafontslag evenredig.
6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van eiseres ongegrond is. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. Evenmin is er aanleiding om te bepalen dat verweerder het griffierecht aan eiseres vergoedt.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.T. Tijselink, als voorzitter, en mrs. R.B. Kleiss en J.M. Jongkind, rechters, in aanwezigheid van M. van Velzen, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2015.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D:
SB