Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/6928
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2015 in de zaak tussen
[naam] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: [betrokkene 1] ),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.
Bij besluit van 18 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2015.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is tevens verschenen [betrokkene 2] , werkzaam bij verweerder als beleidsmedewerker.
Overwegingen
1.1.
Zorgaanbieders zijn op grond van de Wet marktordening gezondheidszorg verplicht periodiek gegevens aan te leveren aan het landelijke DBC-Informatiesysteem (DIS). DBC staat voor diagnosebehandelcombinatie. Aan de hand van DBC’s declareren zorgaanbieders hun werkzaamheden. Het DIS bevat DBC-gegevens van zorgaanbieders over de geleverde zorg en hetgeen daarvoor is gedeclareerd.
1.2.
Op 11 maart 2014 heeft eiser op grond van de Wob aan het DIS verzocht om toezending van alle documenten met betrekking tot:
de aantallen gedeclareerde DBC-zorgproducten per maand per DBC-zorgproduct per zorgaanbieder;
de passantentarieven;
de gehanteerde prijs per DBC–zorgproduct per zorgaanbieder.
Het verzoek betreft de periode van 1 januari 2012 tot en met de behandeldatum van het verzoek.
1.3.
Bij het primaire besluit is eisers verzoek afgewezen. Aan die beslissing is ten grondslag gelegd dat de passantentarieven al openbaar zijn op de websites van de zorgaanbieders. De andere gevraagde data kunnen niet per zorgaanbieder worden verstrekt, omdat het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c (bedrijfs- en fabricagegegevens) en d (persoonsgegevens) van de Wob, alsmede het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e (persoonlijke levenssfeer) en g (onevenredige benadeling) van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet.
1.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
2. In geschil is of verweerder op goede gronden heeft geweigerd om per zorgaanbieder en per DBC-zorgproduct de gehanteerde prijs en het aantal gedeclareerde zorgproducten per maand openbaar te maken. De weigering om de passantentarieven openbaar te maken, is niet in geschil, zo heeft eiser ter zitting bevestigd.
Door eiser aangevoerde processuele gronden
3.1.
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. Zo heeft verweerder in strijd met de volledige heroverweging in bezwaar reeds tijdens de hoorzitting te kennen gegeven dat aan het verzoek niet kan worden voldaan. Hiermee heeft verweerder volgens eiser vooringenomen gehandeld. Hoewel het uitgangspunt van de Wob “openbaar, tenzij” is, gebruikt verweerder bovendien ten onrechte als criterium wat moet worden verstrekt in plaats van wat moet worden geweigerd. Verder ontbreekt een inventarisatie van de beschikbare documenten. Nu sommige organisaties bepaalde informatie zelf al toegankelijk maken, had verweerder bij die organisaties een zienswijze moeten vragen alvorens een besluit te nemen, aldus eiser.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen regel die zich ertegen verzet dat verweerder tijdens de hoorzitting te kennen geeft hoe de op bezwaar te nemen beslissing naar verwachting zal luiden. Bovendien biedt dit voor de bezwaarde de mogelijkheid daarop te reageren, hetgeen juist de zorgvuldigheid dient. De motivering van het bestreden besluit geeft er naar het oordeel van de rechtbank blijk van dat in bezwaar een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. De uitlatingen van verweerder tijdens de hoorzitting doen daar niet aan af. Uit hetgeen eiser heeft aangevoerd, kan zodoende niet worden opgemaakt dat verweerder vooringenomen was.
3.3.
Evenmin kan de rechtbank eiser volgen in zijn stelling dat verweerder het criterium “openbaar, tenzij” onjuist heeft toegepast. Verweerder is blijkens het bestreden besluit op grond van het bepaalde in artikel 10 van Pro de Wob afgeweken van het uitgangspunt van openbaarheid. Daarmee heeft verweerder toepassing gegeven aan in de wet genoemde uitzonderingsgronden voor openbaarmaking.
3.4.
Met betrekking tot het ontbreken van een op de bestuurlijke aangelegenheid betrekking hebbende inventarislijst van onder verweerder berustende documenten heeft verweerder toegelicht dat in dit geval geen sprake is van verschillende onder verweerder berustende documenten die moeten worden geïnventariseerd. Er is een digitale database die de door eiser gevraagde gegevens bevat en waaruit de gevraagde gegevens kunnen worden gegenereerd. Gelet hierop was naar het oordeel van de rechtbank het opstellen van een inventarislijst niet aan de orde. Bovendien is in het bestreden besluit voldoende duidelijk aangegeven welke gegevens (in digitale vorm) onder verweerder berusten.
3.5.
Ook de grief dat verweerder heeft nagelaten om bij derden een zienswijze te vragen treft geen doel. Hiertoe was verweerder noch op grond van de Wob noch op grond van enige andere regeling verplicht, omdat de door eiser genoemde derden niet als belanghebbenden bij deze procedure zijn aan te merken.
3.6.
Uit het voorgaande volgt dat deze beroepsgronden niet slagen.
Het belang van openbaarmaking
4.1.
Eiser heeft aangevoerd dat het informatieverzoek het maatschappelijk debat beoogt te dienen met betrekking tot zorgkosten en de (haalbaarheid van de) vergoedingen. Volgens eiser is inzage in de kosten belangrijk voor het maatschappelijk debat rond overheidsbesluitvorming en besteding van publieke middelen.
4.2.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het door eiser gestelde zwaarwegende maatschappelijk belang van de gevraagde informatie geen bijzonder gewicht in de schaal legt bij de beantwoording van de vraag of die informatie al dan niet openbaar moet worden gemaakt. De Wob vooronderstelt het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische bestuursvoering als een op zichzelf staand belang. Het gewicht van dit belang is niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 17 februari 2010, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder nummer ECLI:NL:RVS:2010:BL4132.
De omstandigheid dat bepaalde gegevens op andere wijze kunnen worden verkregen, of al openbaar zijn gemaakt.
5.1.
Eiser heeft verder aangevoerd dat een deel van de gevraagde informatie via een andere weg kan worden verkregen, zodat artikel 10 van Pro de Wob niet in de weg kan staan aan openbaarmaking van de overige gevraagde informatie. Zo heeft verweerder zelf informatie naar buiten gebracht in de ‘Stand van de zorgmarkten 2013’. Bovendien kan een deel van de gevraagde informatie worden achterhaald op basis van reeds beschikbare informatie, zoals jaarrekeningen, CBS-gegevens en de Marktscan Zorgverzekeringsmarkt. De informatie over declaraties is bovendien niet zo vertrouwelijk, omdat dit reeds individueel (voor iedere patiënt) beschikbaar is. Ook de kring van afnemers is volgens eiser reeds bekend bij zorgverleners.
5.2.
Voor zover verweerder bepaalde door eiser gevraagde gegevens al openbaar heeft gemaakt, heeft verweerder ten aanzien van die gegevens geen verplichtingen op grond van de Wob meer. Verder is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat bepaalde informatie door een individuele patiënt kan worden opgevraagd los staat van verweerders besluitvorming op het verzoek om openbaarmaking daarvan. Het verzoek in het kader van de Wob moet worden beoordeeld als een op zichzelf staand verzoek (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO8476). Het oordeel dat verweerder geeft omtrent de openbaarmaking van deze informatie geldt immers niet alleen ten opzichte van eiser maar heeft een algemene strekking voor een ieder die vervolgens om deze informatie verzoekt. Dat verweerder gegevens op geaggregeerd niveau (totalen op landelijk niveau) openbaar heeft gemaakt, brengt niet met zich dat hij zonder meer gehouden is ook de gespecificeerde door eiser verzochte gegevens per DBC-zorgproduct en per zorgaanbieder openbaar te maken. Ten aanzien van deze gegevens dient verweerder het verzoek te toetsen aan de Wob.
De weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob
6.1.
Verweerders beslissing om de gevraagde gegevens (te weten de zorgaanbieder, het DBC-zorgproduct, het aantal DBC-zorgproducten en de prijs van een DBC-zorgproduct) niet openbaar te maken, is gebaseerd op vier weigeringsgronden. Blijkens het bestreden besluit en de ter zitting door verweerder gegeven toelichting zijn de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob (bedrijfs- en fabricagegegevens) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (onevenredige benadeling) van toepassing op alle categorieën gegevens. De weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob (persoonsgegevens) en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder h, van de Wob (persoonlijke levenssfeer) zijn van toepassing op drie van de vier categorieën gegevens, te weten de zorgaanbieder, het DBC-zorgproduct en het aantal DBC-zorgproducten.
6.2.
De rechtbank ziet aanleiding eerst in te gaan op de vraag of de gevraagde gegevens moeten worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens.
6.3.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover dit bedrijfs- en fabricagegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
6.4.
Eiser heeft in dit verband meest verstrekkend aangevoerd dat de zorgsector een gereguleerde markt is die meer transparantie nastreeft dan een niet gereguleerde markt. Nu geen sprake is van een normale markt met normale concurrentie, kan volgens eiser reeds hierom geen sprake zijn van bedrijfs- en fabricagegegevens.
6.5.
De rechtbank overweegt dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob geen onderscheid maakt tussen normale en gereguleerde markten. Het feit dat de zorgmarkt een gereguleerde markt is, maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat de gevraagde informatie niet dient te worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens. Voor eisers andersluidende standpunt is geen steun te vinden in wet- of regelgeving en/of jurisprudentie.
6.6.
Aan zijn beslissing om de gevraagde informatie als bedrijfs- en fabricagegegevens aan te merken, heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. De gegevens betreffen omzetgegevens en financiële gegevens. De aantallen gedeclareerde zorgproducten (per DBC-zorgproduct, per maand) per zorgaanbieder geven inzicht in omvang en type zorgvraag en het type behandeling. Deze gegevens geven inzicht in de financiële bedrijfsvoering van de verschillende zorgaanbieders en daarmee in hun concurrentiepositie op de zorginkoopmarkt. Mede op basis van deze gegevens onderhandelen zorgaanbieders met zorgverzekeraars over de prijs en omvang van het zorgaanbod. Door openbaarmaking van deze informatie is het mogelijk om het marktaandeel van zorgaanbieders te herleiden. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hier onder meer het volgende aan toegevoegd. Uit de door eiser gevraagde gegevens kunnen wetenswaardigheden over de afzet van de producten van de zorgaanbieders en de kring van afnemers worden afgeleid. Door aantallen zorgproducten per DBC-zorgproduct per zorgaanbieder openbaar te maken, zouden van elke zorgaanbieder de complete afzetgegevens op straat komen te liggen. De gedetailleerdheid van de informatie maakt dat een overzicht wordt verkregen van de interne huishouding van een zorgaanbieder, zijn marktaandelen en prijzen, aldus verweerder.
6.7.
Eiser betwist dat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens. Volgens eiser valt uit de gevraagde gedeclareerde zorgproducten niets af te leiden over de technische bedrijfsvoering, het productieproces en de kring van leveranciers. De kring van afnemers bij zorgverleners is reeds bekend. Wel ziet het informatieverzoek toe op de afzet van producten door zorgverleners, maar de vraag is of dit zo gevoelig is dat openbaarheid moet worden verboden. De gevraagde gegevens geven niet weer wat daadwerkelijk wordt betaald door verzekeraars en ontnemen concurrerende zorgverleners het beeld over wat er is afgesproken. Eiser betwist dat de onderhandelingspositie van zorgaanbieders ten opzichte van zorgverzekeraars bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens verslechtert. De onderhandelingen zijn immers al afgerond en bij openbaarmaking van de gevraagde informatie kan niet worden afgeleid hoe de zorgaanbieders of de zorgverzekeraars zich opstellen tijdens onderhandelingen en onder welke voorwaarden contracten worden afgesloten. Openbaarmaking van de gevraagde informatie is niet aantoonbaar schadelijk voor de betreffende onderneming, aldus eiser.
6.8.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8990) moet het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens naar zijn aard restrictief worden uitgelegd. Van bedrijfs- of fabricagegegevens is slechts sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn.
6.9.
Na kennisneming van de met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb overgelegde stukken stelt de rechtbank vast dat op basis van de niet openbaar gemaakte informatie precies is na te gaan welke DBC-zorgproducten en - per DBC-zorgproduct - hoeveel DBC-zorgproducten door een zorgaanbieder zijn gedeclareerd. Dit zijn onmiskenbaar wetenswaardigheden met betrekking tot de afzet van producten. Uit voornoemde gegevens kan tevens worden afgeleid hoeveel patiënten een zorgaanbieder bedient. Daaruit kunnen wetenswaardigheden worden afgeleid met betrekking tot de kring van afnemers. Daarnaast bevat de niet openbaar gemaakte informatie de prijs per DBC-zorgproduct en per zorgaanbieder. De prijs van een product is een gegeven dat uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreft. Gelet op de samenhang van de prijs van een DBC-zorgproduct met de andere gegevens moet ook die prijs in dit geval als een bedrijfs- en fabricagegegeven worden aangemerkt. Eiser heeft niet (gemotiveerd) betwist dat al deze gegevens vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Dit betekent dat al deze gegevens bedrijfs- en fabricagegegevens zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Anders dan eiser heeft betoogd, is daarbij niet van belang of openbaarmaking van de informatie aantoonbaar schadelijk is voor de zorgaanbieders of hun onderhandelingspositie nadelig beïnvloedt. Of dat zo is, kan daarom in het midden blijven. Ook aan een belangenafweging komt de rechtbank niet toe, omdat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob imperatief is geformuleerd en voorschrijft dat openbaarmaking wordt geweigerd indien sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens.
De Wet marktordening gezondheidszorg en de Wet Oneerlijke Handelspraktijken
7.1.
Eiser heeft ten slotte gesteld dat uit artikel 38, vierde lid, en artikel 40, eerste lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) en uit de Wet Oneerlijke Handelspraktijken (WOH) een verplichting voortvloeit om de gevraagde informatie openbaar te maken.
7.2.
De rechtbank overweegt dat artikel 38, vierde lid, en artikel 40, eerste lid, van de Wmg en/of de WOH voorschrijven dat zorgaanbieders bepaalde informatie openbaar moeten maken. De Wmg en de WOH richten zich niet tot verweerder. De wettelijke verplichtingen die uit (deze artikelen van) deze wetten voortvloeien, hebben bovendien geen betrekking op de door eiser gevraagde informatie. Uit deze door eiser aangehaalde wettelijke bepalingen volgt dan ook geen verplichting voor verweerder om de gevraagde informatie openbaar te maken.
Slotsom
8.1.
Gelet op al het voorgaande heeft verweerder de gevraagde informatie terecht geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Dit betekent dat de rechtbank niet meer toekomt aan de beoordeling van de overige door verweerder gehanteerde weigeringsgronden en de daartegen door eiser aangevoerde beroepsgronden.
8.2.
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. T.P.J. de Graaf en mr. J.T. Kruis, leden, in aanwezigheid van mr. M.J. Niersman, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2015.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.