Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/6093
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juni 2016 in de zaak tussen
[naam bedrijf 1] , te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. O. Hammerstein),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam ,verweerder
(gemachtigde: mr. L.C. van Elewoud).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[persoon 1] ,te [plaatsnaam] .
[persoon 1] ,te [plaatsnaam] .
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de opslag en het bedrijfsmatig gebruik van de tuinen, behorende bij de adressen [adres 1] - [adres 2] - [adres 3] in [plaatsnaam] , binnen een termijn van vier weken na dagtekening van het besluit te staken, te laten staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 12 augustus 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Ook is namens eiseres verschenen de heer [persoon 2] , bestuurder, bijgestaan door zijn echtgenote mevrouw [persoon 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen en heeft zich laten bijstaan door zijn echtgenote mevrouw [persoon 4] en mevrouw [persoon 5] .
Overwegingen
1. Derde-partij woont op het adres [adres 4] te [plaatsnaam] en heeft aan de achterzijde van zijn woning uitzicht op de tuinen die behoren bij de panden [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] . De begane grond van de panden [adres 2] en [adres 3] wordt, onder andere, gebruikt door [naam bedrijf 2] ( [naam bedrijf 2] ). Het pand aan de [adres 1] is eigendom van eiseres. De begane grond wordt door haar gebruikt. De bovenliggende etages worden bewoond door de heer [persoon 2] en mevrouw [persoon 3] en hun gezin. De binnentuinen van de drie panden vormden ten tijde van belang één geheel zonder tussenafscheidingen.
2. Naar aanleiding van diverse klachten van derde-partij over het gebruik van de tuinen heeft verweerder de situatie onderzocht. Op 17 juni 2014, 30 juni 2014 en 4 juli 2014 heeft een toezichthouder de tuinen bezocht. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in drie constateringsrapporten.
3. Bij brief van 2 juli 2014 heeft verweerder eiseres en [naam bedrijf 2] meegedeeld voornemens te zijn bestuursdwang toe te passen of een last onder dwangsom op te leggen om het bedrijfsmatig gebruik van de tuinen te staken en gestaakt te houden omdat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Hierop hebben eiseres en [naam bedrijf 2] een zienswijze ingediend.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres en [naam bedrijf 2] , onder oplegging van een last onder dwangsom, gelast de opslag en het bedrijfsmatig gebruik van de tuinen, behorende bij de adressen [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] binnen een termijn van vier weken na dagtekening van het besluit te staken, te laten staken en gestaakt te houden. De dwangsom bedraagt € 7.500,- bij een eerste overtreding, € 15.000,- bij een tweede overtreding en € 22.500,- bij een derde overtreding met een maximum van € 45.000,-. Eiseres en [naam bedrijf 2] hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres en [naam bedrijf 2] ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd met aanvulling van de motivering. Voor de motivering van het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 4 augustus 2015.
6. [naam bedrijf 2] heeft tegen het bestreden besluit geen beroep ingesteld.
7. De rechtbank stelt voorop dat zij alleen uitspraak kan doen over de voorliggende last onder dwangsom die ziet op het door verweerder vóór 13 oktober 2014 geconstateerde bedrijfsmatig gebruik van de tuinen en het gebruik ervan voor opslag. Ter zitting zijn er meer geschilpunten besproken en is bezien of partijen wellicht baat zouden hebben bij een buitengerechtelijke oplossing. Die overige geschilpunten tussen vooral eiseres en derde-partij over onder andere geluidsoverlast, de actuele situatie in de tuinen en het privégebruik van de tuinen liggen hier niet ter beoordeling voor en komen in deze uitspraak dus ook niet aan bod.
8. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat uit het dossier niet blijkt van gebruik van de tuin voor opslag. Nu in zoverre niet is gebleken van een overtreding, was verweerder niet bevoegd hiervoor een last onder dwangsom op te leggen. Alleen al daarom kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Met het oog op finale geschilbeslechting zal de rechtbank ook de overige beroepsgronden van eiseres inhoudelijk beoordelen.
9. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning gebruik te maken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
10. Op de percelen [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] is het bestemmingsplan “Westelijke Binnenstad” (het bestemmingsplan) van toepassing.
11. Op het pand aan de [adres 1] rust de bestemming ‘Gemengd – 1’. Op de panden aan de [adres 2] en [adres 3] rust de bestemming ‘Gemengd – 2’. Op de tuinen achter de panden rust de bestemming ‘Tuin – 1’ met op de achterste gedeeltes van de tuin de functieaanduiding ‘specifieke vorm van tuin – keurtuin’.
12. Op grond van de artikelen 17.1 en 17.4.1 van het bestemmingsplan is bedrijfsmatig gebruik van de tuinen, waaronder gebruik voor horecadoeleinden, alsmede gebruik voor opslag, niet toegestaan. Het bestemmingsplan bevat voor keurtuinen geen nadere gebruiksregels, enkel regels voor het bouwen van schuurtjes en tuinhuizen.
13. Eiseres heeft allereerst betwist dat het gebruik dat zijzelf en [naam bedrijf 2] van de tuinen maken is aan te merken als bedrijfsmatig gebruik.
14. Het bestemmingsplan noch de toelichting bevat een nadere uitwerking van het begrip bedrijfsmatig gebruik.
15. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat uitgegaan moet worden van de betekenis van dat begrip in het normale spraakgebruik. Verweerder heeft aansluiting gezocht bij de definitie die het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal daarvoor geeft namelijk: “in het kader van de uitoefening van het bedrijf, niet privé of particulier”. Vanuit die definitie heeft verweerder overwogen dat al het gebruik door eiseres van de tuinen dat verder gaat dan het roken van een sigaret en het maken van een wandeling door het personeel tijdens kantoortijden, moet worden gezien als bedrijfsmatig gebruik van de tuinen. Uit de stukken komt naar voren dat de tuinen van [adres 1] - [adres 2] - [adres 3] gebruikt worden voor lunch, overleggen in de zon, bijeenkomsten met klanten en kinderfeestjes. Op vrijdagmiddag wordt in de zomermaanden na werktijd geborreld in de tuinen. Op 27 juni 2014 heeft de uitreiking van de [naam prijs] plaatsgevonden in de tuinen. Er wordt eten en drinken verschaft in de tuin. Als er een expositie in het pand wordt gegeven dan worden de deuren geopend, zodat de bezoekers de kunstwerken in de tuin kunnen bekijken. Deze activiteiten zijn volgens verweerder fysieke uitbreidingen van de bedrijfsactiviteiten en een verlenging van de bedrijfskantine en daarmee in strijd met het bestemmingsplan. Ook de aanwezigheid van tuinmeubilair dat gebruikt wordt bij de bedrijfsmatige activiteiten is dan in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 februari 2011, ECLI:NL:2011:BP4720.
16. Aangezien het bestemmingsplan geen nadere uitwerking van het begrip bedrijfsmatig gebruik kent, moet naar het oordeel van de rechtbank aansluiting worden gezocht bij het normale spraakgebruik. De rechtbank stelt vast dat de meest recente editie van het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal geen definitie van het woord bedrijfsmatig (meer) kent. De uitleg die verweerder in het bestreden besluit aan dit begrip heeft gegeven is naar het oordeel van de rechtbank te ruim. Binnen de door verweerder gehanteerde begripsomschrijving vallen alle vormen van gebruik, met uitzondering van de sigaret, koffie en wandeling van de individuele werknemer, binnen kantoortijden, onder het begrip ‘bedrijfsmatig gebruik’ en dat acht de rechtbank niet juist.
17. In dat verband stelt de rechtbank voorop dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 31 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU1761, herhaald in de uitspraak van 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8292) binnentuinen met een algemene bestemming ‘tuin’ gebruikt mogen worden ten behoeve van de functies die zijn toegelaten op grond van de bestemming van het hoofdgebouw. Onder de bestemmingen ‘Gemengd – 1’ en ‘Gemengd – 2’ zijn in de panden aan de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] onder andere kantoren (al dan niet met baliefunctie), voorzieningen, galeries, detailhandel, bedrijven en (bedrijfs)woningen toegestaan. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het gebruik door de gebruikers van die kantoren, bedrijven en woningen, en in zekere mate ook door hun bezoekers, in beginsel ook is toegestaan.
18. Dat toegestane gebruik wordt vervolgens begrensd door het verboden bedrijfsmatig gebruik. In normaal spraakgebruik betekent het woord bedrijfsmatig naar het oordeel van de rechtbank zoveel als “in de uitoefening van het bedrijf”. Daarin zit duidelijk een commerciële component. Die commerciële component kan betekenen dat het bedrijf dat in het pand is gevestigd, zelf een commerciële activiteit in de tuin ontplooit of dat het de tuin beschikbaar stelt aan een ander voor een zekere tegenprestatie. Die tegenprestatie kan zowel in geld als in natura zijn; van belang is dat de gebruiker de tuin in dat geval beschikbaar stelt om daar commercieel voordeel uit te halen. Daarbij kan bijvoorbeeld ook gedacht worden aan het verkrijgen van sponsoring of de vermelding van het bedrijf op de website van een goed doel. Omdat het beschikbaar stellen van de tuin in dit soort situaties (mede) gericht is op het vergroten van de naamsbekendheid van het bedrijf is de activiteit als bedrijfsmatig aan te merken. Uitsluitend het ter beschikking stellen van de tuin zonder tegenprestatie valt naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer onder bedrijfsmatig gebruik.
19. Tegen deze achtergrond zal de rechtbank onderzoeken of de door verweerder geconstateerde feiten een overtreding van het bestemmingsplan opleveren, en dus of verweerder bevoegd was handhavend op te treden.
20. In dat verband moet eerst worden vastgesteld wat de bedrijfsactiviteiten van eiseres en [naam bedrijf 2] zijn. Uit het dossier blijkt dat eiseres een fabrikant is van project-meubilair dat door architecten wordt gebruikt om interieurs te maken. De stukken laat eiseres ontwerpen door architecten, kunstenaars en productontwerpers. Eiseres probeert door architecten voorgeschreven te worden in projecten. In die context geeft zij elke maand een presentatie voor tien tot twintig architecten, media en gebruikers. [naam bedrijf 2] is een bedrijf dat internetstartups helpt om succesvol te zijn in hun eerste jaren. Zij doet dit onder andere door het aanbieden van gedeelde kantoorruimte. Bij gebruik van de kantoorruimte krijgen de startups ook toegang tot de tuin. Dit is onderdeel van het huurcontract met de verhuurder op nummers [adres 2] en [adres 3] .
21. De rechtbank begrijpt dat aan de last de feiten ten grondslag zijn gelegd zoals die blijken uit de drie constateringsrapporten.
22. In het rapport van 17 juni 2014 ten aanzien van [adres 1] staat dat in de binnentuin een terras is aangetroffen. Het betreft o.a. een grote tafel met stoelen, kippenhokken en een konijnenhok met levende have, een barbecue, een houten stellage en een grote halogeenlamp. Er wordt voedsel en drank op het terras bereid. Er is divers zwaar (permanent) tuinmeubilair aanwezig. Het grootste deel van de tuin bestaat uit harde grondbedekking. De tuinscheiding tussen [adres 1] en [adres 2] is afgebroken. Er is gesproken met eigenaar [persoon 2] . Deze heeft verklaard dat het terras wordt gebruikt als lunchgelegenheid voor het personeel en voor de gasten. Er zijn regelmatig ’s avonds gasten. Het terras wordt ook gebruikt door werknemers en bezoekers van [adres 2] - [adres 3] . Verder staat in het rapport dat de heer [persoon 2] heeft verklaard dat de tuin wordt gebruikt voor bijeenkomsten met klanten. De week voor de controle was er een kinderfeestje. Op 27 juni 2014 heeft de uitreiking van de [naam prijs] plaatsgevonden in de tuinen van [adres 1] - [adres 3] . Hierbij werd eten en drinken verstrekt. Ook is gesproken met de klager, de heer [persoon 1] . Deze heeft aangegeven hinder te ondervinden van de grote halogeenlamp die ’s avonds de boom verlicht. De grote barbecue geeft veel rookontwikkeling. Er zitten vaak grote groepen in de binnentuin te eten, ook in de wintermaanden. [adres 1] ( [persoon 2] ) houdt grote partijen. Er staat veel materiaal op de binnenplaats, waaronder een grote plastic bak. Bij het rapport zijn diverse foto’s gevoegd.
23. In het rapport van 30 juni 2014 ten aanzien van [adres 3] staat dat in de binnentuin een terras is aangetroffen. Het betreft o.a. een grote tafel met stoelen, een kippen- en een konijnenhok, een barbecue, houten stellage, halogeenlamp en partytenten. Er zijn staande bezoekers met consumpties op het terras en er wordt voedsel/drank op het terras bereid. Er wordt gebarbecued. Er is gesproken met [persoon 6] . Deze heeft verklaard dat het terras wordt gebruikt als lunchgelegenheid voor het personeel en huurders van [naam bedrijf 2] . De lunch wordt buiten bereid vanwege de barbecue. Bij het rapport zijn diverse foto’s gevoegd.
24. In het rapport van 4 juli 2014 ten aanzien van [adres 3] staat dat in de binnentuin een terras is aangetroffen. Het betreft o.a. een grote tafel met stoelen, een kippen- en konijnenhok, een barbecue, houten stellage, halogeenlamp en partytenten. Er zijn lunchende mensen aan een terrastafel. Er is gesproken met klager, de heer [persoon 1] . Hij gaf aan dat de activiteiten in de tuin nog doorgaan. Het bedrijf [naam bedrijf 1] is niet bezocht. Bij het rapport is een foto gevoegd.
25. De rechtbank is van oordeel dat uit de hiervoor genoemde drie rapporten en de bijbehorende foto’s onvoldoende blijkt dat sprake is van bedrijfsmatig gebruik. De door verweerder zelf geconstateerde feiten vallen daar in elk geval niet onder. De enkele aanwezigheid van medewerkers van eiseres en [naam bedrijf 2] en (eventuele) klanten of gasten is daarvoor onvoldoende. Het nuttigen van eten en drinken moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als gebruik ten behoeve van de functies die zijn toegestaan in de panden. Niet is gebleken dat het eten en drinken tegen betaling werd aangeboden. Het aantal in de tuin aangetroffen tafels en stoelen is niet zo groot dat daaruit kan worden afgeleid dat de tuin commercieel wordt geëxploiteerd. Hetzelfde geldt voor de aangetroffen barbecue en de partytenten. De informatie verkregen van de heren [persoon 2] , [persoon 1] en [persoon 6] is onvoldoende concreet en niet blijkt dat daar door verweerder nader onderzoek naar is gedaan. Met name de informatie met betrekking tot de [naam prijs] , die mogelijk zou kunnen worden aangemerkt als bedrijfsmatige activiteit, is te summier.
26. Eiseres heeft bij e-mail van de heer [persoon 2] van 13 juli 2014 haar zienswijze ingediend. In deze e-mail schrijft [persoon 2] onder andere: “In de tuin van [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] heeft geen horeca plaatsgevonden. (…) Er is nimmer voor eten of drinken betaald. Er is ook geen entree betaald. De tuin van [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] is slechts gebruikt door de eigenaar, in mijn geval, en de huurders van [adres 2] en [adres 3] . Dit jaar heb ik zelf slechts drie keer een activiteit georganiseerd.
1. Op 16 mei een BBQ na een presentatie. Voor twaalf personen. Van 17.00 h tot 23.00 h. (…)
2. Op 14 juni een BBQ voor de kinderen van groep 3 van de [naam school] op de [adres 5] . Mijn dochtertje [persoon 7] zit in deze groep. Wij hebben een tuin. De meeste kinderen niet. Vandaar. Voor 25 kinderen en 40 ouders. Plus juf [persoon 8] . Van 16.00 h tot 22.00 h. (…)
3. Op 27 juni is in mijn pand [adres 1] en in de balzaal van [adres 3] de [naam prijs] uitgereikt. (…) De tuin is gebruikt voor de ontvangst van 200 gasten (…) Het gehele prijsuitreiking duurde tweeënhalf uur. Van 19.00 h tot 21.30 h.”
27. De rechtbank is van oordeel dat ook de in de zienswijze genoemde feiten onvoldoende concreet zijn om vast te stellen dat sprake is geweest van bedrijfsmatig gebruik. Een kinderfeestje kan naar zijn aard al geen bedrijfsmatig gebruik zijn. De uitreiking van de [naam prijs] zou dat wel kunnen zijn, maar niet is gebleken dat verweerder verder onderzoek heeft gedaan naar wat er in dat verband feitelijk in de tuin (en dus niet: in de panden) is gebeurd. De geconstateerde feiten zijn evenmin een overtreding van de functieaanduiding ‘specifieke vorm van tuin – keurtuin’. Voor een keurtuin gelden immers in het bestemmingsplan geen andere gebruiksregels dan voor gewone tuinen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen dit gebrek te herstellen, aangezien de feiten zich al bijna twee jaar geleden hebben voorgedaan en niet aannemelijk is dat verweerder de precieze toedracht nog zal kunnen achterhalen.
28. Omdat niet is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding, was verweerder niet bevoegd handhavend op te treden. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat de rechtbank hiervoor al heeft overwogen dat de geconstateerde gebreken vanwege tijdsverloop niet meer zullen kunnen worden hersteld, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen.
29. De overige beroepsgronden hoeven geen bespreking meer.
30. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1984,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Huber, voorzitter, en mr. J.W. Vriethoff en mr. H.J. Schaberg, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2016.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.