ECLI:NL:RBAMS:2016:4381 - Rechtbank Amsterdam - Vernietiging besluit omgevingsvergunning kiosk wegens geb...

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 15/2717

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2016 in de zaak tussen

[de man] , te Amsterdam, eiser,

het algemeen bestuur van de bestuurscommissie West van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. F. Arents).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

de besloten vennootschap [bedrijf] ,te Oudorp,

vergunninghouder

(gemachtigde: mr. W. de Vis).

Procesverloop

Bij besluit van 7 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor een kiosk op de locatie [straat] (volgens nummerbeschikking: [straat] ).

Bij besluit van 20 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2015. Eiser is verschenen, samen met zijn partner [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghouder is verschenen [betrokkene] , directeur, bijgestaan door de gemachtigde.

Bij tussenuitspraak van 20 oktober 2015 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na de datum van verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen.

Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een nieuw besluit genomen op 27 oktober 2015 (bestreden besluit 2). Daarbij heeft hij het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft hierop op 1 december 2015 een schriftelijke zienswijze gegeven.

Op 16 februari 2016 heeft een onderzoek ter plaatse plaatsgevonden en aansluitend een tweede onderzoek ter zitting. Eiser is verschenen, samen met zijn partner [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens vergunninghouder is verschenen [betrokkene] , directeur, bijgestaan door de gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om binnen zes weken een schriftelijke weergave in het geding te brengen van de mondeling ingewonnen adviezen die verweerder aan het bestreden besluit 2 ten grondslag heeft gelegd.

Bij brief van 22 maart 2016 heeft verweerder nadere stukken overgelegd. Eiser heeft hierop bij brief van 25 april 2016 gereageerd, waarbij een tegenadvies van de Commissie voor Second Opinions van MOOI Noord-Holland van 18 april 2016 is ingebracht. Hierop is door de andere partijen niet gereageerd. Verweerder heeft op 6 juni 2016 telefonisch aan de griffier laten weten dat hij geen behoefte had aan een reactie op het tegenadvies.

Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om zonder een nadere zitting een uitspraak te doen. Het onderzoek is vervolgens op 17 juni 2016 gesloten.

Overwegingen

1. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder in zijn bestreden besluit 1 ten onrechte niet inhoudelijk heeft beslist op het bezwaar van eiser.

2. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van eiser alsnog inhoudelijk beoordeeld en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hierbij voor de motivering verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 december 2014, met uitzondering van de passages over de welstandsaspecten en over het groen, straat- en bebouwingsbeeld. Wat betreft de welstandsaspecten heeft verweerder een aanvullende motivering gegeven en hierbij verwezen naar een (mondeling ingewonnen) toelichting van de Commissie voor Welstand en Monumenten (CWM). Wat betreft het groen, straat- en bebouwingsbeeld heeft verweerder verwezen naar een (mondeling ingewonnen) nader stedenbouwkundig advies.

3. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 het bestreden 1 gewijzigd. Eiser heeft niet gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van het bestreden besluit 1, zodat hij geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit.
De rechtbank verklaart het beroep tegen dit besluit daarom niet-ontvankelijk.

4. Verweerder heeft met besteden besluit 2 een besluit genomen in de zin van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit besluit komt niet tegemoet aan het bezwaar van eiser. Het beroep van eiser wordt daarom geacht mede te zijn gericht tegen bestreden het besluit 2.

5. Eiser is woonachtig op het adres [adres] . Het huizenblok waarin de woning van eiser zich bevindt, is op de gemeentelijke monumentenlijst geplaatst. De kiosk, die inmiddels is gerealiseerd, bevindt zich op enkele meter afstand voor zijn woning.

6. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte de omgevingsvergunning heeft verleend. Volgens eiser is de kiosk in strijd met het bestemmingsplan en met redelijke eisen van welstand.

7.1.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

7.2.

Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – wordt de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met (a) het Bouwbesluit, (b) de bouwverordening, (c) het bestemmingsplan, dan wel (d) redelijke eisen van welstand.

8.1.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘De Baarsjes 2006’. De gronden hebben de bestemming “Verkeer (V)”. Op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de planregels zijn de voor “Verkeer (V)” aangewezen gronden bestemd voor wegen, tram- en busbanen en verkeersvoorzieningen, één en ander met inbegrip van de daarbij behorende bruggen, voetpaden, fietspaden, horecaterrassen, bermen, groenstroken en openbare kinderspeelplaatsen, alsmede voor ondergrondse parkeervoorzieningen. Op grond van het tweede lid, voor zover relevant, mogen op en onder de in het eerste lid genoemde gronden slechts bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd.

8.2.

Daarnaast geldt het ‘Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West, Amsterdam Deel 1’. Op grond van artikel VI, onderdeel I, voor zover relevant, wordt het bestemmingsplan De Baarsjes 2006 als volgt gewijzigd:

Aan artikel 2.9, eerste lid, wordt toegevoegd: kiosken ten behoeve van detailhandel en ten behoeve van het gebruik als restaurant (restaurant, koffie-, en theehuis, lunchroom, juicebar en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven);
In het tweede lid van artikel 2.9 wordt het woord “slechts” verwijderd;
Aan artikel 2.9 wordt een vierde lid toegevoegd, dat luidt:

Voor het bouwen van kiosken gelden de volgende regels:

a. maximum bouwhoogte: 3 meter;

b. maximum bruto vloeroppervlakte per kiosk: 15 m²;

c. kiosken mogen uitsluitend worden gebouwd op voorwaarde dat er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het groen en het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en gebouwen.

9. Eiser voert aan dat de kiosk een onevenredige aantasting oplevert van het groen en het straat- en bebouwingsbeeld. Verweerder heeft niet onderkend dat pal naast de kiosk een boom staat die door de komst van de kiosk schever is gaan staan en zal moeten worden gekapt en dat de kiosk pal voor een gemeentelijk monument staat. Ter onderbouwing van zijn standpunt, heeft eiser verwezen naar gevallen waarin de aanvragen voor de bouw van een kiosk zijn afgewezen ( [straat] en [straat] in Amsterdam).

10.1.

De rechtbank stelt voorop dat een nieuw element in de openbare ruimte al snel in enige mate inbreuk maakt op de overige in de openbare ruimte aanwezige elementen, zoals bomen en bebouwing. In het kader van de toetsing aan het Paraplubestemmingsplan is echter slechts relevant of deze inbreuk als
onevenredigmoet worden aangemerkt.

10.2.

De rechtbank is van oordeel dat de kiosk geen onevenredige aantasting oplevert van het groen. De afstand tussen de bewuste boom en de kiosk bedraagt 99 centimeter. Niet is gebleken dat de scheefstand van de boom is veroorzaakt door de kiosk, noch dat de boom als gevolg van de komst van de kiosk zal moeten worden gekapt. Dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een kiosk aan de [straat] wél is geweigerd vanwege een nabijgelegen boom, leidt niet tot een andere conclusie. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk geen sprake van een gelijk geval. De boom aan de [straat] waarnaar eiser verwijst is immers een boom van categorie 1, terwijl de boom op [straat] van categorie 2 is. Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen.

10.3.

De rechtbank is evenmin gebleken van een onevenredige aantasting van het straat- en bebouwingsbeeld. De bevindingen van het onderzoek ter plaatste geven daarvoor geen aanleiding. De rechtbank heeft weliswaar geconstateerd dat het zicht op de achtergelegen gevels, waaronder de woning van eiser, gedeeltelijk wordt belemmerd, maar niet in die mate dat deze inbreuk als onevenredig moet worden aangemerkt. Ook de stedenbouwkundige heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van het straat- en bebouwingsbeeld. De rechtbank is van oordeel dat het stedenbouwkundig advies voldoende zorgvuldig is gemotiveerd. De rechtbank overweegt verder dat, ook als de kiosk niet precies is geplaatst op een van de door de stedenbouwkundige aangewezen voorkeurslocaties, dat nog niet betekent dat op de huidige locatie sprake is van een onevenredige aantasting.

10.4.

Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel kan hem ook hier niet baten. In het geval van de kiosk aan de [straat] stond de kiosk voor een rijksmonument, in het geval van de [straat] was de kiosk gelegen in stedenbouwkundige zone A. De kiosk op [straat] staat echter voor een gemeentelijk monument en in stedenbouwkundige zone B, zodat geen sprake is van gelijke gevallen.

10.5.

De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de kiosk geen onevenredige aantasting oplevert, in de zin van artikel 2.9, vierde lid, aanhef en onder c van het bestemmingsplan De Baarsjes 2006, zoals gewijzigd in het Paraplubestemmingsplan. De kiosk is dan ook niet in strijd met het planologische regime als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Verweerder had de aanvraag om een omgevingsvergunning daarom op deze grond niet mogen weigeren.

11. Eiser heeft gemotiveerd aangevoerd dat – en op welke onderdelen – het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser verwezen naar de inhoud het tegenadvies van de Commissie voor Second Opinions van 18 april 2016.

12. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan dat advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie, dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies is strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria (zie de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2020).

13. De CWM heeft reeds voorafgaand aan het primaire besluit positief geadviseerd over het bouwplan. Vervolgens heeft de bezwaarschriftencommissie zich op 2 december 2014 op het standpunt gesteld dat het welstandsadvies niet voldoet aan artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d van de Wabo omdat het ontwerp niet is getoetst in verband met de omgeving. De CWM heeft vervolgens een nadere toelichting gegeven (mondeling, zo begrijpt de rechtbank), die is weergegeven in het bestreden besluit. Bij brief van 22 maart 2016 heeft verweerder een door de CWM ondertekende schriftelijke weergave van deze nadere toelichting in het geding gebracht. Verweerder heeft dit welstandsadvies, met de nadere toelichting, overgenomen en zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.

14.1.

Het oorspronkelijke advies van de CWM is door de bezwaarschriftencommissie als volgt weergegeven: “Het project (…) is op 22 juli 2014 getoetst aan de op 9 juli 2014 vastgestelde trendsetter (…). Er is voor deze kiosk (…) met het adres ‘ [straat] ’ (…) een trendsetter vastgesteld. Geconstateerd is dat deze kiosk gelijk is aan de vastgestelde trendsetter. Op 9 juli 2014 is de kiosk met het adres ‘ [straat] (…) vastgesteld als trendsetter. Het advies van de commissie voor deze trendsetter is als volgt: Geen bezwaar. Er is vergunning verleend voor het plaatsen van diverse kiosken met een uniform ontwerp, waaronder één op deze locatie. Het ontwerp voor deze kiosken is aangepast. Met de wijzigingen is ingegaan op het advies van de commissie. Deze aanvraag wordt dan ook gezien als trendsetter voor de overige kiosken’.

14.2.

De bezwaarschriftencommissie heeft hieruit afgeleid dat slechts het uiterlijk van de kiosk is beoordeeld en dat de kiosk niet in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkelingen daarvan is getoetst. Dit klemt volgens de bezwaarschriftencommissie te meer nu de direct achter de kiosk liggende bebouwing op de gemeentelijke monumentenlijst is geplaatst.

14.3

De CWM heeft in zijn nadere toelichting naar voren gebracht dat de ruimtelijke randvoorwaarden een gegeven zijn voor het welstandsadvies; enerzijds zijn de kiosken planologisch passend en anderzijds stedenbouwkundig onderbouwd. Dan ligt daar het primaat bij de vraag of het object passend is in de omgeving. Vertrekpunt voor de toetsing van de welstand is dat het om een generiek ontwerp gaat van een autonoom object; daarbij wordt op basis van algemene criteria gekeken en beoordeeld of het uiterlijk aan redelijke eisen van welstand voldoet. Voor de CWM is het belangrijk dat er een helder en eenduidig ontwerp is voor een aantal kiosken. In de Welstandsnota zijn geen specifieke criteria opgenomen voor autonome objecten in de openbare ruimte. Volgens de CWM heeft de kiosk geen directe gevolgen voor de uitstraling van het monument, gelet op de grote afstand tussen de gevel en de kiosk. De kiosk is daardoor meer te beschouwen als een inrichtingselement in de openbare ruimte, aldus steeds de CWM.

15. De Commissie voor Second Opinions schrijft in haar tegenadvies dat het beoordelingskader in deze zaak wordt gevormd door de Welstandsnota “De Schoonheid van Amsterdam”. Vervolgens worden in het advies de relevante criteria uit de de hoofdstukken 3 (Welstandscriteria algemeen) en 5 (Welstandscriteria voor erfgoed) van de Welstandsnota benoemd. Volgens de commissie kan bij de beoordeling niet verwezen worden naar een elders gerealiseerde trendsetter. Gezien de specifieke ruimtelijke kwaliteit van de stedenbouwkundige zone en het monumentale karakter van het achterliggende bouwblok, is namelijk geen sprake van een vergelijkbare situatie. Evenmin kan worden gesproken van een generiek, niet locatie gebonden ontwerp, omdat de repetitie of herkenbaarheid van het ontwerp op grotere schaal (anders dan bijvoorbeeld voor een bushokje) voor een kiosk niet van betekenis is. De commissie constateert dat de kiosk in plaatsing en architectonische uitkering geen positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van de openbare stedelijke ruimte. De omarmende werking van de gevelwanden van [straat] , die een poort naar de stad vormen, wordt door de asymmetrische plaatsing voor één van de beide armen verstoord. Ook het begeleiden van de beweging langs de gevelwanden, nog eens ondersteund door de bomenrijen, wordt door de kiosk hinderlijk onderbroken. Volgens de commissie mist de architectonische uitwerking van de kiosk, in grijs taal en grijze kunststofpanelen in een zeer sobere detaillering, de zorgvuldigheid die kenmerkend is voor de zeer gedetailleerde baksteenarchitectuur in de directe omgeving. De kiosk doet daarom afbreuk aan de ruimtelijke samenhang met deze omgeving. Volgens de commissie ontbreekt, vooral door de volledige gesloten achterwand, ook een alzijdige ontwerpbenadering voor dit toch alzijdig zichtbare bouwwerk. De monumentale gevelwand van architect Rodenburgh wordt door de kiosk deels aan het zicht onttrokken, waardoor het monumentale karkater volgens de commissie negatief wordt beïnvloed. De Commissie voor Second Opinions komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de kiosk op zichzelf en in relatie tot zijn omgeving niet voldoet aan de voor het gebied geldende beoordelingscriteria en daarmee strijdig is met de redelijke eisen van welstand.

16. Naar het oordeel van de rechtbank is het advies van de CWM onvoldoende inzichtelijk. Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo schrijft voor dat een bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving, niet in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. Ook in de zes algemene criteria van de Welstandsnota komt de relatie tussen het bouwwerk en de omgeving aan bod. De CWM lijkt zich in zijn aanvullende advies echter op het standpunt te stellen dat de vraag of het object passend is in de omgeving primair bij de stedenbouwkundige ligt. Dat acht de rechtbank, gelet op de tekst van de Wabo en de Welstandsnota, onjuist. Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat uit het advies onvoldoende blijkt dat de CWM de kiosk niet alleen in relatie tot de trendsetter heeft beoordeeld, maar ook in relatie tot de omgeving. Reeds gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat aan het advies van de CWM gebreken kleven. Daarbij komt nog dat in het door eiser overgelegde tegenadvies van de Commissie voor Second Opinions gemotiveerd wordt onderbouwd dat de kiosk in strijd is met de criteria uit de Welstandsnota, met name wat betreft de relatie tot de omgeving. Verweerder en de CWM hebben niet op het tegenadvies gereageerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het advies van de CWM niet aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen.

17. Eiser heeft tot slot in zijn brief van 25 april 2016 aangevoerd dat verweerder ten onrechte op 20 mei 2015, dus na de vergunningverlening, heeft toegestaan dat de kiosk werd geplaatst op een locatie die enigszins afweek van de vergunde locatie. Volgens eiser is dit geen wijziging van ondergeschikte aard. Eiser heeft dit echter pas aangevoerd na het tweede onderzoek ter zitting, in een fase van het geding waarin partijen met name nog hun standpunten ten aanzien van de welstandsaspecten naar voren konden brengen. Niet is gebleken dat eiser dit niet eerder had kunnen aanvoeren. De rechtbank is van oordeel dat het in strijd is met de goede procesorde om deze grond pas zo laat in de procedure naar voren te brengen en zal de beroepsgrond om die reden passeren.

18. Gelet op hetgeen onder 16 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en Pro 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf een deskundige te benoemen, aangezien de CWM nog niet op het tegenadvies van de Commissie voor Second Opinions heeft gereageerd. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om nogmaals een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.

19. Eiser heeft verzocht verweerder te veroordelen in de kosten die hij heeft moeten maken voor het inschalen van de Commissie Second Opinions. Eiser heeft echter geen onderbouwing van deze kosten gegeven. De rechtbank zal dit verzoek dan ook afwijzen.

20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit 1 niet ontvankelijk;

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen bestreden besluit 2 gegrond;
- vernietigt bestreden besluit 2;

- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, rechter, in aanwezigheid van mr. H. van der Schaft, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2016.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.