Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/2970 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 augustus 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Amsterdam, eiseres,
(gemachtigde: [betrokkene 1] )
en
de Belastingdienst/Toeslagen, verweerder
(gemachtigde: A.A. Wubs).
Procesverloop
Bij besluit van 8 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1] ) vanaf 1 maart 2015 aangemerkt als toeslagpartner van eiseres.
Bij besluit van 21 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het voorschot zorgtoeslag en het voorschot kindgebonden budget van eiseres voor 2015 herzien naar € 0,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 augustus 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1997. [betrokkene 1] was van 25 juli 2013 tot en met januari 2016 op grond van een pleegcontract de pleegmoeder van eiseres. Beiden wonen en staan ingeschreven op hetzelfde adres.
2. Op 9 januari 2015 is eiseres bevallen van een zoon. Zij ontvangt kinderbijslag voor haar zoon.
3. Bij besluit van 21 februari 2015 is aan eiseres een voorschot zorgtoeslag toegekend van € 785,-, berekend over de periode van 1 maart tot en met 31 december 2015. Bij besluit van 21 maart 2015 is aan eiseres een voorschot kindgebonden budget toegekend van € 3.742,-, berekend over de periode van 1 februari tot en met 31 december 2015. De hoogte van deze voorschotten is berekend aan de hand van uitsluitend de (geschatte) inkomensgegevens van eiseres.
4. In het primaire besluit heeft verweerder vanaf 1 maart 2015 [betrokkene 1] als toeslagpartner van eiseres aangemerkt en eiseres verzocht het inkomen van [betrokkene 1] over 2015 door te geven. Eiseres heeft er bezwaar tegen gemaakt dat haar pleegmoeder als haar toeslagpartner is aangemerkt.
5. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2015 herzien naar € 0,-. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen. In de wet staat dat in het geval een aanvrager van een toeslag op hetzelfde adres staat ingeschreven met een meerderjarig persoon, waarbij op dat adres tevens een minderjarig kind van ten minste één van beiden staat ingeschreven, de aanvrager automatisch een toeslagpartner heeft. Eiseres staat ingeschreven op hetzelfde adres als [betrokkene 1] , evenals het minderjarige kind van eiseres. Daarom is [betrokkene 1] de toeslagpartner van eiseres. In de wet is vanaf 1 januari 2015 een uitzondering gemaakt voor stiefkinderen, maar niet voor pleegkinderen.
6. In beroep voert eiseres aan, zeer kort samengevat, dat haar pleegmoeder ten onrechte als haar toeslagpartner is aangemerkt en dat het niet rechtvaardig is dat voor het recht op toeslag een meerderjarig pleegkind anders wordt behandeld dan een meerderjarig eigen kind.
7. De rechtbank overweegt allereerst dat in het primaire besluit (uitsluitend) is beslist dat eiseres en haar pleegmoeder als toeslagpartners worden aangemerkt. In het bestreden besluit is het bezwaar tegen die beslissing ongegrond verklaard. Daarnaast is in het bestreden besluit het voorschot op zorgtoeslag en kindgebonden budget herzien. Met betrekking tot dit tweede onderdeel, de herziene voorschotvaststelling, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een nieuwe primaire beslissing. Tegen die beslissing moet in beginsel eerst bezwaar worden gemaakt, voordat beroep kan worden ingesteld. Uit een oogpunt van doelmatigheid hebben partijen er ter zitting mee ingestemd dat de rechtbank op de voet van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep tegen het - in zoverre ook als nieuwe primaire beslissing aan te merken - bestreden besluit als rechtstreeks beroep behandelt.
8. In deze procedure ligt uitsluitend ter beoordeling voor het toeslagpartnerschap en het voorschot zorgtoeslag en kindgebonden budget over het berekeningsjaar 2015. De actuele situatie, waarover eiseres de rechtbank heeft verzocht om ook een oordeel te geven, valt buiten de reikwijdte van deze procedure. Zoals ter zitting is besproken, zal verweerder eiseres in de gelegenheid stellen om voor het berekeningsjaar 2016 een afzonderlijke aanvraag in te dienen. Daarover zal dan afzonderlijke besluitvorming plaatsvinden, waarbij tevens de per 1 februari 2016 gewijzigde situatie (de voortgezette pleegzorg is geëindigd en eiseres en [betrokkene 1] zijn een huurovereenkomst aangegaan) kan worden beoordeeld.
9. In geschil is of eiseres en haar pleegmoeder over het berekeningsjaar 2015 als (toeslag)partners op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) kunnen worden aangemerkt. Het begrip partner is in artikel 3 van Pro de Awir gedefinieerd. Artikel 4 van Pro de Awir bevat een definitie van het begrip kind.
10. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Awir is partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) als partner wordt aangemerkt.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder e, wordt in aanvulling op het eerste lid voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste één van beiden staat ingeschreven.
Ingevolge het vijfde lid wordt, in afwijking van artikel 5a van de Awr en het tweede lid, een bloed- of aanverwant in de eerste graad van de belanghebbende niet als partner aangemerkt, tenzij beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt.
11. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Awir is kind de bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn van de belanghebbende of zijn partner, die in belangrijke mate wordt onderhouden door de belanghebbende of zijn partner en als ingezetene op hetzelfde woonadres als de belanghebbende is ingeschreven in de basisregistratie personen. Met een bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn wordt gelijkgesteld een pleegkind.
12. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres niet in aanmerking komt voor de uitzondering van artikel 3, vijfde lid, van de Awir, omdat daarin sinds 1 januari 2015 wel (ook) een uitzondering is gemaakt voor stiefkinderen, maar niet voor pleegkinderen. Dit standpunt is door verweerder ter zitting verlaten. Verweerder stelt zich inmiddels op het standpunt dat ook een pleegkind in aanmerking kan komen voor de in artikel 3, vijfde lid, van de Awir genoemde uitzondering, maar dat eiseres in dit geval niet als pleegkind kan worden aangemerkt.
13. Gelet op deze in beroep gewijzigde motivering kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. De rechtbank ziet geen aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. Dit betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
14. Met het oog op het zo veel mogelijk finaal beslechten van het geschil moet de rechtbank vervolgens beoordelen of de in beroep gewijzigde motivering het bestreden besluit kan dragen.
15. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt, dat eiseres niet als pleegkind kan worden aangemerkt, gesteld dat niet aan de onderhoudsplicht is voldaan, omdat [betrokkene 1] voor eiseres een pleegvergoeding ontving in de zin van de Jeugdwet. Hierbij heeft verweerder verwezen naar de beantwoording van Kamervragen door de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport over voortgezette pleegzorg aan meerderjarige kinderen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, Aanhangselnummer 1933), de beantwoording van Kamervragen bij brief van 14 juni 2016 door de staatssecretaris van Financiën en de beantwoording van Kamervragen door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, Aanhangselnummer 2098). Daarnaast heeft verweerder nog gesteld dat in de Wet op het kindgebonden budget (Wkgb) artikel 4 van Pro de Awir buiten toepassing is verklaard. Ook om deze reden zijn volgens verweerder eiseres en [betrokkene 1] toeslagpartners voor - in elk geval - het kindgebonden budget.
16. De rechtbank overweegt als volgt. Om voor de toepassing van de Awir als pleegkind te kunnen worden aangemerkt, is volgens verweerder essentieel dat [betrokkene 1] aan een onderhoudsverplichting jegens eiseres heeft voldaan. Daartoe dient als eerste de vraag te worden beantwoord of deze door verweerder gestelde voorwaarde steun vindt in de regelgeving. Ter zitting heeft verweerder niet duidelijk kunnen maken wat de juridische basis is voor de door hem gestelde voorwaarde van een onderhoudsverplichting.
17. De rechtbank stelt vast dat de Awir geen definitie bevat van het begrip pleegkind en geen specifieke voorwaarden stelt om als pleegkind te worden aangemerkt. Ook overigens is in de Awir geen bepaling aan te wijzen waaruit volgt dat voldaan moet worden aan een onderhoudsverplichting om toepassing te kunnen geven aan artikel 3, vijfde lid, van de Awir. Voor zover verweerder heeft bedoeld te betogen dat een dergelijke voorwaarde blijkt uit artikel 4 van Pro de Awir volgt de rechtbank verweerder daarin niet. De in artikel 4 van Pro de Awir genoemde onderheidseis is blijkens de bewoordingen van die bepaling uitsluitend een voorwaarde om
als kindte worden aangemerkt. Een pleegkind is op grond van artikel 4, eerste lid, tweede volzin, van de Awir echter niet gelijkgesteld met een kind, maar met een bloed- of aanverwant in de neergaande lijn. Om als bloed- of aanverwant te worden aangemerkt, geldt niet het onderhoudsvereiste, zodat het door artikel 4 gestelde Pro onderhoudsvereiste evenmin geldt voor een pleegkind. Bovendien wordt in de tekst van artikel 3, vijfde lid, van de Awir niet verwezen naar het begrip kind, maar naar het begrip bloed- of aanverwant in de eerste graad.
als kindte worden aangemerkt. Een pleegkind is op grond van artikel 4, eerste lid, tweede volzin, van de Awir echter niet gelijkgesteld met een kind, maar met een bloed- of aanverwant in de neergaande lijn. Om als bloed- of aanverwant te worden aangemerkt, geldt niet het onderhoudsvereiste, zodat het door artikel 4 gestelde Pro onderhoudsvereiste evenmin geldt voor een pleegkind. Bovendien wordt in de tekst van artikel 3, vijfde lid, van de Awir niet verwezen naar het begrip kind, maar naar het begrip bloed- of aanverwant in de eerste graad.
18. Verweerder heeft ter zitting verwezen naar (niet nader gespecificeerde) rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De rechtbank heeft in de rechtspraak van de Afdeling niet kunnen vinden dat als voorwaarde om als pleegkind voor de Awir te kunnen worden aangemerkt, het vereiste van voldoening aan een onderhoudsverplichting is gesteld.
19. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat de door verweerder gestelde voorwaarde van een onderhoudsvereiste om voor de Awir als pleegkind te kunnen worden beschouwd niet rechtstreeks uit de Awir volgt. Overigens stelt de rechtbank vast dat artikel 1 van Pro de Regeling Jeugdwet wel een definitie bevat van pleegkind. Op grond van die bepaling is een pleegkind de jeugdige die door de pleegouder wordt opgevoed en verzorgd als behorend tot het gezin van de pleegouder en voor wie een pleegcontract als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Jeugdwet is afgesloten. Deze definitie lijkt geen onderhoudseis te bevatten en gelet op de omstandigheid dat voor eiseres tot en met januari 2016 een pleegcontract was afgesloten, lijkt eiseres aan die definitie te voldoen.
20. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat een onderhoudseis geldt verder nog verwezen naar de beantwoording van Kamervragen door onder andere de staatssecretaris van Financiën. Daarin staat onder meer het volgende:
“Inwonende kinderen en stiefkinderen die jonger zijn dan 27 jaar worden niet als fiscaal partner of toeslagpartner aangemerkt. Dat geldt ook voor pleegkinderen, mits deze worden onderhouden en opgevoed als eigen kinderen.
Als er kinderen inwonen waarvoor een pleegvergoeding wordt of werd ontvangen op grond van de Jeugdwet, dan voldoet de verzorgende ouder niet aan het onderhoudsvereiste. De kosten van levensonderhoud worden dan immers gedragen door het Rijk. In fiscale zin en voor toeslagen is dan geen sprake van een pleegkind. Het is mogelijk dat een kind in die specifieke situatie na het bereiken van de 18-jarige leeftijd als partner van de verzorgende ouder wordt aangemerkt.”
21. Voor zover verweerder hiermee heeft bedoeld dat voor de uitleg van het begrip pleegkind in de Awir aangesloten moet worden bij het begrip pleegkind in de fiscale regelgeving vergt dit naar het oordeel van de rechtbank een nadere onderbouwing. Uit de tekst van de Awir volgt dit immers niet, terwijl verweerder evenmin duidelijk heeft gemaakt wat volgens de fiscale regelgeving onder pleegkind wordt verstaan.
22. Uit rechtspraak in fiscale zaken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Hoge Raad van 27 november 1996, ECLI:NL:HR:1996:AA1763, en de uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 3 februari 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:237) leidt de rechtbank af dat in de fiscale wetgeving het begrip pleegkind niet in de wet is gedefinieerd, maar dat dit begrip in de rechtspraak als volgt is ingevuld: een kind wordt als pleegkind aangemerkt indien het kind door de belastingplichtige als een eigen kind wordt onderhouden en opgevoed.
23. Het is de rechtbank echter niet duidelijk of verweerder heeft bedoeld te verwijzen naar voornoemd criterium en zo ja, op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de wetgever heeft bedoeld voor de toepassing van de Awir uit te gaan van eenzelfde definitie van het begrip pleegkind. Bovendien, ook als van de juistheid van dit (veronderstelde) standpunt van verweerder zou kunnen worden uitgegaan, is daarmee niet zonder meer gezegd dat eiseres geen beroep kan doen op het bepaalde in artikel 3, vijfde lid van de Awir. In dat geval dient verweerder nog in te gaan op de beroepsgrond van eiseres dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen pleegkinderen en eigen kinderen.
24. Het voorgaande betekent dat ook de door verweerder in het verweerschrift en ter zitting gegeven motivering niet toereikend is om als een deugdelijke motivering te kunnen gelden. Verweerders standpunt verdient verduidelijking en nadere onderbouwing, voordat de rechtbank kan beoordelen of eiseres en [betrokkene 1] terecht als toeslagpartners zijn aangemerkt.
25. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
26. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder zijn standpunt verduidelijken en nader motiveren. Daarbij zal in elk geval moeten worden ingegaan op de volgende vraagpunten.
27. Is verweerder van mening dat voor de uitleg van het begrip pleegkind moet worden aangesloten bij de uitleg die in het fiscale recht aan het begrip pleegkind wordt gegeven en welk criterium moet in dat geval worden toegepast? Kan op basis van de wetsgeschiedenis van de Awir of anderszins worden vastgesteld dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om voor de betekenis van het begrip pleegkind in de Awir aan te sluiten bij de betekenis daarvan in het fiscale recht? Is de wetgever zich bewust geweest van de positie van (zowel minderjarige als meerderjarige) pleegkinderen in relatie tot het bepaalde in artikel 3, vijfde lid, van de Awir en van het verschil tussen minderjarige en meerderjarige pleegkinderen? In algemene zin zal mede aandacht moeten worden besteed aan doel en strekking van de in het fiscale recht gestelde onderhoudseis om als pleegkind te worden aangemerkt enerzijds en de vraag of soortgelijk doel en strekking zich eveneens voordoen onder de Awir. Ook zal in meer algemene zin aandacht moeten worden besteed aan wat de bedoeling van de wetgever is geweest ten aanzien van de uitbreiding van het partnerbegrip in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir en de daarop gemaakte uitzondering in artikel 3, vijfde lid, van de Awir. Verder is de vraag welke betekenis toekomt aan de omstandigheid dat een pleegvergoeding wordt toegekend aan de pleegouder (ten behoeve van het pleegkind), terwijl in dit geval kindgebonden budget is aangevraagd door eiseres (het pleegkind) ten behoeve van haar kind, zodat geen verband lijkt te bestaan tussen de kosten waarvoor de pleegvergoeding aan de pleegouder wordt verstrekt en de kosten die het pleegkind heeft voor de verzorging en opvoeding van haar eigen kind.
28. Indien uitgegaan kan worden van een onderhoudseis, is vervolgens de vraag welke feitelijke financiële bijdrage nodig is om te voldoen aan de onderhoudsverplichting? Staat het ontvangen van een pleegvergoeding eraan in de weg dat wordt voldaan aan de onderhoudseis, ook wanneer de pleegouder meer uitgaven heeft gedaan ten behoeve van het onderhoud dan de hoogte van de ontvangen pleegvergoeding? Zonodig dient verweerder nader onderzoek te doen naar de vraag waaruit in het geval van eiseres, naast de door [betrokkene 1] ontvangen pleegvergoeding, het onderhoud van eiseres heeft bestaan.
29. Verweerder dient daarnaast in te gaan op de beroepsgrond van eiseres dat sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid tussen inwonende, meerderjarige eigen kinderen en inwonende, meerderjarige pleegkinderen. Is sprake van gelijke gevallen en, zo ja, bestaat voor een ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging?
30. Met betrekking tot verweerders verwijzing naar artikel 1, derde lid, van de Wkgb, waarin artikel 4 van Pro de Awir niet van toepassing is verklaard, dient verweerder toe te lichten welke betekenis aan eerstgenoemde bepaling moet worden toegekend en wat de achtergrond daarvan is. In het bijzonder is de vraag of met artikel 1, derde lid, van de Wkgb is beoogd wijziging aan te brengen in de op grond van de Awir geldende definitie van het begrip (toeslag)partner en, zo ja, hoe dit zich verhoudt tot het uitgangspunt dat in de Awir een voor alle afzonderlijke toeslagen geldend partner- en kindbegrip is geformuleerd? Verweerder wordt ook op dit punt verzocht een en ander toe te lichten aan de hand van de wetsgeschiedenis.
31. Ten slotte zal verweerder in de gelegenheid worden gesteld te reageren op het aan het slot van de zitting door eiseres overgelegde proceskostenformulier. Op de inhoud hiervan heeft verweerder nog niet kunnen reageren.
32. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen en kan reageren als bedoeld in de vorige overwegingen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
33. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
34. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over het verzoek om schadevergoeding, de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, rechter, in aanwezigheid van mr. C.M.A.V. van Kleef, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 augustus 2016.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.