Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/1932
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2016 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te Bilthoven,
[naam eiseres I] ,te Amsterdam,
[naam eiseres II] ,te Amsterdam,
[naam eiseres III] ,te Amsterdam,
[naam eiseres IV] ,te [plaats] ,
[naam eiseres V] ,te Amsterdam, eiseressen
(gemachtigde: mr. J.D.A. Domela Nieuwenhuis),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Molenbroek).
Procesverloop
Bij brief van 5 november 2014 heeft verweerder aan eiseressen medegedeeld dat de door eiseressen gevoerde klachtprocedure bij het Committee on the Elimination of Discrimination against Women under the Optional Protocol to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW) wat de Nederlandse regering betreft tot een einde is gekomen.
Bij besluit van 17 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen de brief van 5 november 2014 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 januari 2016. Eiseres [naam eiseres I] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, die ook de andere eiseressen vertegenwoordigde. Verder zijn namens eiseressen verschenen mr. M.A.C. Vijn en [naam betrokkene] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseressen werken als zelfstandige. Onder de Wet arbeidsongeschiktheids-verzekering zelfstandigen (Waz), zoals die gold vanaf 1 januari 1998, waren zelfstandigen verplicht verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid en konden zij aanspraak maken op een uitkering bij zwangerschap en bevalling. Met ingang van 1 augustus 2004 is de Wet einde toegang verzekering Waz in werking getreden. Hierdoor is de verplichte verzekering tegen arbeidsongeschiktheid en de uitkering bij zwangerschap en bevalling voor zelfstandigen komen te vervallen. Met ingang van 4 juni 2008 is in de Wet arbeid en zorg (Wazo) alsnog een regeling opgenomen die voorziet in een uitkering voor vrouwelijke zelfstandigen in geval van zwangerschap of bevalling.
2.1.
Eiseressen hebben de Staat gedagvaard omdat zij de afschaffing van de Waz in strijd achten met artikel 11, tweede lid, onder b, van de Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (het Vrouwenverdrag). De vordering is door de rechtbank ’s-Gravenhage afgewezen. Dat vonnis is door het gerechtshof ’s-Gravenhage bekrachtigd. De Hoge Raad heeft het cassatieberoep verworpen.
2.2.
Vervolgens hebben eiseressen op 24 november 2011 een klachtprocedure aangespannen bij het CEDAW. Het CEDAW heeft op 17 februari 2014 (communication nr. 36/2012) geoordeeld dat ten aanzien van eiseressen artikel 11, tweede lid, onder b, van het Vrouwenverdrag is geschonden. Het CEDAW heeft de Staat de aanbeveling gedaan om aan eiseressen een passende financiële compensatie te bieden voor het verlies van hun rechten op een voorziening bij zwangerschap en bevalling. Daarnaast heeft de CEDAW geadviseerd om andere gevallen waarin vrouwelijke zelfstandigen van 2004 tot 2008 geen recht hebben gehad op een uitkering wegens zwangerschap en bevalling nader te onderzoeken, aangezien er geen compensatieregeling voor hen bestaat.
3.1.
Per brief van 27 mei 2014 hebben eiseressen zich tot verweerder gewend met de mededeling dat zij aanspraak wensen te maken op de door het CEDAW aanbevolen compensatie en op vergoeding van de kosten van rechtsbijstand die zij in verband met de verschillende procedures hebben moeten maken.
3.2.
Op 19 september 2014 heeft de regering zijn officiële reactie op de communication van het CEDAW aan het CEDAW gestuurd. De regering deelt niet de mening van het CEDAW dat het Vrouwenverdrag is geschonden. De regering is om die reden niet bereid eiseressen schadevergoeding toe te kennen of een financiële compensatie te bieden aan andere vrouwelijke zelfstandigen. De regering is wel bereid de proceskosten die eiseressen in de klachtprocedure hebben gemaakt, te vergoeden. Bij brief van dezelfde datum heeft verweerder de Tweede Kamer geïnformeerd over deze officiële reactie. Op dezelfde datum heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken eiseressen geïnformeerd over de officiële reactie van de regering.
3.3.
Verweerder heeft in een brief van 9 oktober 2014 in reactie op het verzoek van 27 mei 2014 verwezen naar de schriftelijke reactie van de Staat der Nederlanden waarover eiseressen al door het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn geïnformeerd.
3.4.
Eiseressen hebben bij brief van 16 oktober 2014 gereageerd op deze brief.
4.1.
Vervolgens heeft verweerder in de brief van 5 november 2014 het volgende geschreven: “Op 19 september jl. is het CEDAW meegedeeld dat geen gevolg zal worden gegeven aan zijn aanbeveling, maar dat wel de met betrekking tot de klachtprocedure door uw cliënten gemaakte kosten worden vergoed. Van dit standpunt bent u eveneens op 19 september jl. op de hoogte gesteld door het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat in procedures als deze optreedt namens de Staat. Wat betreft de Nederlandse regering is de klachtprocedure echter conform de daarvoor geldende regels ten einde gekomen met het op 19 september aan het CEDAW kenbaar gemaakte standpunt. Voor mijn standpunt over de kwesties die u in de brief aan de orde stelt verwijs ik u dan ook naar de hiervoor al genoemde reactie aan het CEDAW en naar de brief die ik op 19 september 2014 aan de Tweede Kamer zond.”
4.2.
Bij het bestreden besluit van 17 februari 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiseressen kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 5 november 2014 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De brief van 5 november 2014 is louter informatief en niet gericht op rechtsgevolg, omdat deze geen wijziging in een recht of plicht voor eiseressen behelst. Verweerder heeft afgezien van het horen van eiseressen op grond van artikel 7:3, onder a, van de Awb.
5. Eiseressen bestrijden in beroep primair dat de brief van 5 november 2014 niet op enig rechtsgevolg is gericht. Er wordt hen immers een verzochte financiële compensatie onthouden. Subsidiair dient volgens eiseressen de brief te worden gelezen als een expliciete weigering tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2 van Pro de Awb. Meer subsidiair voeren eiseressen aan dat, als het besluit al op 19 september 2014 is genomen, de brief van eiseressen van 16 oktober 2014 als bezwaarschrift dient te worden aangemerkt. Dan is de brief van 5 november 2014 de beslissing op bezwaar en had het bezwaar van 15 december 2014 als beroepschrift moeten worden doorgezonden aan de rechtbank. Indien tegen de besluitvorming geen effectief rechtsmiddel openstaat, levert dit een schending op van artikel 6 EVRM Pro, aldus eiseressen. In dat verband voeren zij nog aan dat de weg naar de civiele rechter niet nogmaals open staat in deze kwestie. Tot slot voeren eiseressen aan dat zij ten onrechte niet zijn gehoord in bezwaar.
6. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
7. Vaststaat dat verweerder een bestuursorgaan is dat bevoegd is om besluiten in de zin van de Awb te nemen. De beslissing op bezwaar van 17 februari 2015 is dan ook als zodanig aan te merken, zodat de rechtbank ingevolge artikel 1:2 van Pro de Awb bevoegd is om hierover te oordelen.
8. De rechtbank ziet echter geen aanknopingspunt voor het standpunt van eiseressen dat de brief van 5 november 2014 eveneens als besluit in de zin van de Awb dient te worden aangemerkt. De brief van 5 november 2014 heeft hoofdzakelijk een informatief karakter omdat het een verwijzing is naar het standpunt van de Nederlandse Staat van 19 september 2014 dat eiseressen niet in aanmerking komen voor schadevergoeding. Bovendien is het een herhaling van de brief van 9 oktober 2014 aan eiseressen en van de brief van 19 september 2014 aan de Tweede Kamer, waarin verweerder ook al heeft verwezen naar het standpunt van de Staat.
9. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat in geen van de in de vorige alinea bedoelde brieven sprake is van een rechtshandeling die berust op een publiekrechtelijke grondslag. Vaststaat immers dat er gedurende de periode 1 augustus 2004 tot 4 juni 2008 geen wettelijke grondslag bestond voor een uitkering aan vrouwelijke zelfstandigen bij zwangerschap of bevalling. Het zou zich niet verdragen met het Nederlandse rechtssysteem, de soevereiniteit van de Nederlandse Staat en de niet-bindende status van het advies van het CEDAW om aan dit advies met terugwerkende kracht alsnog een wettelijke grondslag voor een dergelijke uitkering of vergoeding te ontlenen. Dat betekent dat het toe- of afwijzen van het door eiseressen gedane verzoek om schadevergoeding moet worden aangemerkt als een privaatrechtelijke rechtshandeling.
10. Daarbij komt nog dat verweerder weliswaar politiek verantwoordelijk is voor de uitvoering van de sociale zekerheidswetgeving, maar dat de uitvoering van de Waz en de Wazo was en is geattribueerd aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Voor zover eiseressen dus hebben bedoeld dat zij alsnog in aanmerking dienen te komen voor een uitkering, dienen zij hiertoe dus een aanvraag in te dienen bij het Uwv. Ter zitting is gebleken dat zij dit ook hebben gedaan. Een besluit van het Uwv op een dergelijke aanvraag is bovendien aan te merken als een besluit in de zin van de Awb, zodat daarmee ook de weg naar de bestuursrechter open staat en er sprake is van een eerlijk proces in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM.
11.1.
Voor zover het verzoek om schadevergoeding van eiseressen voorts moet worden aangemerkt als een verzoek om een zuiver schadebesluit, oordeelt de rechtbank als volgt. De gestelde schade is het gevolg van de inwerkingtreding van de Wet einde toegang verzekering Waz in 2004, die tot het vervallen van het recht op een uitkering heeft geleid. Deze gebeurtenis is gelegen vóór 1 juli 2013, zodat op grond van artikel IV, eerste lid, van de Wet nadeelscompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten het recht van toepassing is zoals dat gold vóór 1 juli 2013.
11.2.
De Wet einde toegang verzekering Waz is een algemeen verbindend voorschrift. Tegen een algemeen verbindend voorschrift staat op grond van artikel 8:2 van Pro de Awb geen bezwaar of beroep open. Daaruit volgt dat de rechtbank niet bevoegd is te beslissen op een beroep tegen de afwijzing van het verzoek om een zuiver schadebesluit. De rechtbank is immers op grond van vaste jurisprudentie slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien zij ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de beweerdelijk schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4172).
12. Uit het voorgaande volgt dat de brief van 5 november 2014 ook niet is aan te merken als een weigering tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2 van Pro de Awb. Pas als het besluit waarom is verzocht daadwerkelijk een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, kan op grond van artikel 6:2 van Pro de Awb tegen de weigering om te besluiten worden opgekomen. Dat is – gelet op hetgeen hiervoor is overwogen – niet het geval.
13. Het voorgaande betekent dat het primaire, het subsidiaire en het meer subsidiaire standpunt van eiseressen geen stand houden. Ook overigens bestaat er geen grond om het besluit van 5 november 2014 aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat verweerder het bezwaar van eiseressen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
14. De rechtbank is tot slot van oordeel dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat de brief van 5 november 2014 geen besluit was in de zin van de Awb. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb kon afzien van het horen in bezwaar.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, rechter, in aanwezigheid van mr. F.K. van Wijk, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2016.
griffier
rechter
de griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.