Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/3167
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 februari 2016 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Van Wijnen Projectontwikkeling West B.V.,te Dordrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. P.F. van der Muur,
en
de heffingsambtenaar van stadsdeel West van de gemeente Amsterdam, verweerder,
gemachtigde: [naam 1] .
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2012 heeft verweerder eiseres een aanslag leges opgelegd van
€ 552.490 in verband met een aanvraag om een omgevingsvergunning.
Bij uitspraak op bezwaar van 7 mei 2013 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen deze uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is op een zitting van I I november 2014 aan de orde gesteld. Eiseres is niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door [namen] Omdat ter zitting bleek dat de kennisgeving van de zitting eiseres niet had bereikt en dit eiseres niet viel te verwijten, heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst.
Het onderzoek ter zitting is, in een andere samenstelling van de rechtbank, voortgezet op
1 december 2015. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en mr. R. Froentjes, belastingadviseurs bij Ernst & Young Belastingadviseurs, en [naam 2] en [naam 3] Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 4] .
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 12 oktober 2012 een aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend voor de bouw van 118 appartementen, twee commerciële ruimtes en een 2-laagse parkeerkelder aan de [straat] in Amsterdam ( [project] ). In de aanvraag is vermeld dat de geschatte bouwkosten € 20 miljoen bedragen.
2. Bij besluit van 12 december 2012 heeft verweerder eiseres een aanslag leges opgelegd van € 552.490 in verband met de aanvraag om een omgevingsvergunning. De
aanslag is als volgt gespecificeerd:
- Bouwen: € 537.490;
- Bestemmingsplan-binnenplanse afwijking: € 15.000
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3. Bij de uitspraak op bezwaar heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond
verklaard.
4.1.
Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen
rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur
verstrekte diensten.
4.2.
Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven van
rechten die op grond van artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven zodanig
vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter
zake (de ‘opbrengstlimiet’).
4.3.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Legesverordening West 2012 (de
Legesverordening) worden onder de naam leges rechten geheven voor diensten die door of
vanwege de gemeente worden verleend en die worden vermeld in deze verordening en de
daarbij behorende tarieventabel.
4.4.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Legesverordening worden de leges geheven
volgens de maatstaven en de tarieven die zijn opgenomen in de bij de verordening behorende
tarieventabel.
4.5.
Op grond van rubriek 3.1.2 van de bij de Legesverordening behorende Tarieventabel,
voor zover van belang, bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag
om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
- schijf 1 - bouwkosten tot € 50.000 - 2,96% van de bouwkosten;
- schijf 2 - bouwkosten van € 50.000 tot € 500.000 - 3,88% van de bouwkosten;
- schijf 3 - bouwkosten van € 500.000 tot € 5.000.000 - 3,19% van de bouwkosten;
- schijf 4 - bouwkosten van € 5.000.000 tot € 50.000.000 - 2,5% van de bouwkosten.
4.6.
Op grond van rubriek 3.1.3 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt
het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als
bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste
lid, onder a, sub 1 (binnenplanse afwijking) 3,0% van de bouwkosten met een maximum van
€ 15.000.
4.7.
In rubriek 3.1.10 van de Tarieventabel (“Algemene bepalingen
omgevingsvergunning”) is onder 3.1.10.6 bepaald dat onder ‘bouwkosten’ wordt verstaan
een opgave van de aannemingssom - als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme
Administratieve Voorwaarde voor uitvoering van werken (UAV 1989) - voor het uit te
voeren werk dan wel, voor zover deze ontbreekt, een raming van de bouwkosten als bedoeld
in het normblad NEN 2631.
5. Vast staat dat verweerder de aanslag leges in dit geval heeft gebaseerd op de bouwsom die door eiseres in de aanvraag om een omgevingsvergunning is vermeld, te weten
€ 20 miljoen. Naar het oordeel van de rechtbank moet dit zo worden begrepen dat de aanslag
leges is gebaseerd op de aannemingssom als bedoeld in 3.1.10.6 van de Tarieventabel. Dit is
tussen partijen ook niet in geschil. Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan een
beoordeling van de door eiseres ter zitting opgeworpen vraag of verweerder normblad NEN
2631 wel op de voorgeschreven wijze heeft vastgesteld en heeft bekendgemaakt. Gelet op
onderdeel 3.1.10.6 van de Tarieventabel in samenhang met rubriek 3.1.2 van de
Tarieventabel wordt de aanslag leges immers alleen dan gebaseerd op een raming van de
bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2631, indien een opgave van de
aannemingssom ontbreekt. In dit geval was een opgave van de aannemingssom wel voorhanden.
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de aanslag leges moet worden vernietigd, omdat de
stadsdeelraad niet bevoegd was om de Legesverordening vast te stellen, omdat de
bevoegdheid tot het heffen van bouwleges niet was overgedragen. In dit verband heeft
eiseres verwezen naar artikel 26 van de Verordening op de stadsdelen in samenhang met
bijlage lijst A bij deze Verordening.
6.2.
In artikel 26, eerste lid, van de Verordening op de stadsdelen is, voor zover hier van
belang, bepaald dat de gemeenteraad al zijn taken en bevoegdheden aan de deelraden
overdraagt.
In artikel 26, vijfde lid, van de Verordening op de stadsdelen is bepaald dat van
overdracht van taken en bevoegdheden zijn uitgesloten de taken en bevoegdheden die
vermeld zijn op de bij deze verordening behorende bijlage lijst A.
Op grond van lijst A, onderdeel II, eerste lid, bij de Verordening op de stadsdelen
zijn van overdracht uitgesloten de vaststelling en uitvoering van de gemeentelijke
belastingen, met uitzondering van de precariobelasting en de afvalstoffenheffing. Onder
gemeentelijke belasting wordt ook verstaan de gemeentelijke retributies met betrekking tot
niet overgedragen bevoegdheden.
6.3.
Leges zijn geen gemeentelijke belastingen, maar retributies. Op grond van lijst A, onderdeel II, eerste lid, bij de Verordening op de stadsdelen worden alleen gemeentelijke
retributies met betrekking tot niet overgedragen bevoegdheden aangemerkt als gemeentelijke
belastingen. In dit geval gaat het om leges in verband met de aanvraag om een
omgevingsvergunning. De bevoegdheid om te beslissen op een dergelijke aanvraag is niet
opgenomen in lijst A bij de Verordening op de stadsdelen en is dus wel overgedragen aan de
stadsdelen. Dit betekent dat de bevoegdheid tot het heffen van de daarmee samenhangende
retributie eveneens is overgedragen. De stadsdeelraad was dus bevoegd om de
Legesverordening vast te stellen.
Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
7.1.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat sprake is van een onredelijke en willekeurige
heffing. In dit verband heeft eiseres erop gewezen dat uit rubriek 3.1.2 van de bij de
Legesverordening behorende Tarieventabel volgt dat de tariefstelling tussen de eerste twee
schijven progressief is, hetgeen tot gevolg heeft dat aanvragers van bouwplannen met
bouwsommen beneden de € 50.000 relatief minder bijdragen dan aanvragers van
bouwplannen met bouwsommen van meer dan € 50.000. Verder heeft eiseres erop gewezen
dat uit het rapport “Kostprijsonderzoek omgevingsvergunning” van 23 augustus 2012, dat is
opgesteld in opdracht van de Amsterdamse stadsdelen, blijkt dat de leges die zij moet betalen
voor het indienen van de reguliere aanvraag om een omgevingsvergunning 30 keer zo hoog zijn als de werkelijke kosten voor het behandelen van de aanvraag. Dit is in strijd met het
evenredigheidsbeginsel, aldus eiseres.
7.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad kunnen gemeenten op grond van
artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van
draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling
geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de
gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven
op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de
belastingheffing. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014,
ECLI:NL:HR:2014:780. Voor onverbindendverklaring van de tariefstelling in de
Legesverordening is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig
algemeen rechtsbeginsel. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus
2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943.
7.3.
In de bij de Legesverordening behorende Tarieventabel is sprake van een progressief
tarief van schijf 1 naar schijf 2 en daarna van een degressief tarief tussen de daaropvolgende
schijven 2, 3 en 4. Gelet op de grote mate van vrijheid die gemeenten hebben bij het
opstellen van de heffingsmaatstaf voor de te heffen leges, is de rechtbank van oordeel dat
niet gezegd kan worden dat het hanteren van dit tariefsysteem (eerst progressief, daarna
degressief) zou moeten worden aangemerkt als willekeurig of onredelijk. De rechtbank vindt
voor dit oordeel steun in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, waarvan de
vindplaats onder 7.2 van deze uitspraak is vermeld. Voorts is het gehanteerde tarief van
(maximaal) 3,88% van de bouwsom naar het oordeel van de rechtbank nog steeds een
bescheiden percentage.
7.4.
Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank
evenmin sprake. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad is geen rechtstreeks verband
vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van
gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds.
Zie bijvoorbeeld het onder 7.2 van deze uitspraak genoemde arrest van de Hoge Raad van
14 augustus 2009. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te
oordelen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van
13 mei 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:1948.
Deze beroepsgronden van eiseres slagen niet.
8.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de tarieven in strijd met artikel 229b, eerste lid, van de
Gemeentewet zijn vastgesteld. De geraamde baten overschrijden de geraamde lasten, hetgeen
tot gevolg heeft dat de Legesverordening onverbindend is. Met de in beroep overgelegde
stukken heeft verweerder onvoldoende inzicht verschaft in de geraamde baten en lasten,
omdat een specificatie van de baten en lasten met betrekking tot 2012 ontbreekt. Gelet op de
zeer summiere ramingen moet er volgens de jurisprudentie van worden uitgegaan dat in de
geraamde lasten kostenposten zijn meegenomen die niet mogen worden toegerekend. Ook de
geraamde baten zijn niet onderbouwd, aldus eiseres. In dit verband heeft eiseres verwezen
naar het rapport “Kostprijsonderzoek omgevingsvergunning” van 23 augustus 2012, waarin
is vermeld dat de legesinkomsten van de grote bouwers niet worden meegeraamd.
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat de Hoge Raad in haar arrest van 13 februari 2015
(ECLI:NL:HR:2015:282) heeft overwogen dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook na de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) nog moet
plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een
verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden
meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Dit betekent dat kruissubsidiëring ook
na de invoering van de Wabo nog is toegestaan. Dit is tussen partijen ook niet langer in
geschil. Eiseres heeft nog wel aangevoerd dat in dit geval sprake is van een dermate extreme
kruissubsidiëring dat sprake is van strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Deze
beroepsgrond slaagt niet. Voor een motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar
hetgeen zij onder 7.4 heeft overwogen.
8.3.
Op grond van vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (zie bijvoorbeeld de arresten
van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:B11968 en van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777)
gelden bij de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden de volgende uitgangspunten.
De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een
raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de
gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en
lasten in die begroting zijn terug te voeren. De bewijslast ligt bij de belanghebbende die het
geschilpunt opwerpt dat sprake is van limietoverschrijding. De heffingsambtenaar is echter
de partij die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het
geschilpunt. Een en ander leidt tot (verzwaarde) eisen aan de motivering van de heffingsambtenaar voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden. Indien een
belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet
bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde ‘lasten ter zake’ hebben
overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende
ramingen. Indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft
verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar
worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld
waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke
twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
8.4.
Verweerder heeft tijdens deze beroepsprocedure hoofdstuk 3.1 ‘lokale heffingen’
van de Programmabegroting 2012 Stadsdeel West (de begroting 2012) en het rapport
“Vergelijkbare tarieven, Terugblik 2010 en Overzicht 2011 - Leges en Afvalstoffenheffing - ” van 20 juni 2011 (het rapport) overgelegd. In het verweerschrift heeft verweerder
aangegeven dat aan de vaststelling van de tarieven van het stadsdeel voor 2012 het rapport
mede ten grondslag heeft gelegen. Op bladzijde 1 5 van het rapport en in bijlage 6 bij het
rapport is specifiek vermeld welke kostenposten (directe en indirecte kosten) door het
stadsdeel zijn betrokken bij het inrichten van haar administratie en kostenverdeelstaat van
leges en tarieven. De directe en indirecte kosten die zijn betrokken, betreffen de kosten van
de raad, het dagelijks bestuur, de griffie, de bestuursondersteuning, alsmede de overhead van
de ondersteuning, waaronder facilitair, ICT, personeel en organisatie, financiële uitvoering,
overige financiën, communicatie en juridische zaken.
8.6.
De begroting 2012 bevat op pagina 195 het volgende overzicht:
Overzicht lasten en baten van de legesclusters:
Bedragen x € 1.000
Rekening 2010
Dekkings
%
Begroting 2012
Dekkings
%
Lasten
Baten
Lasten
Baten
1
Leges bouwvergunning
3.091
1.35
44%
5.315
2.766
52%
2
Leges overig bouwen en wonen
1.915
2.149
112%
639
435
68%
3
Leges producten en burgerzaken
2.537
2.772
109%
4.04
2.249
56%
4
Overige Ieges
2.127
1.032
49%
3.481
872
25%
1-4
Leges binnen de Iegesverordening
9.67
7.303
76%
13.475
6.322
47%
5
Niet Ieges producten burgerzaken
460
Totaal
10.13
7.303
72%
13.475
6.322
47%
Uit de begroting 2012 blijkt derhalve dat sprake is van een kostendekking van 47%.
8.7.
Gelet op de in beroep verstrekte gegevens heeft verweerder naar het oordeel van de
rechtbank voldoende inzicht verschaft in de ramingen van de kosten. Eiseres heeft niet
gesteld waarom naar haar oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming
redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Naar het oordeel van de
rechtbank is er dan ook geen grond voor het oordeel dat de door verweerder opgevoerde kostenposten in de raming geen ‘lasten ter zake’ zouden zijn.
8.8.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat onvoldoende inzicht is gegeven in de geraamde
baten, volgt de rechtbank eiseres hierin niet. Het verstrekken van nadere inlichtingen kan
uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende
voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer
bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
Eiser heeft dit, zoals hiervoor is overwogen, niet gedaan. Voorts kan volgens vaste
rechtspraak, in het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet op de voet van artikel 229b,
eerste lid, van de Gemeentewet, het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag
aan legesopbrengsten pas dan niet worden aanvaard indien de gemeente die opbrengsten in
redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen. Naar het oordeel van de rechtbank is
daarvan in dit geval niet gebleken. Eiseres heeft er weliswaar op gewezen dat in het rapport
“Kostprijsonderzoek omgevingsvergunning” is vermeld dat de legesinkomsten van de grote
bouwers niet worden meegeraamd, maar niet is gebleken dat dit ook reeds bij de begroting
voor 2012 het geval is geweest. Het desbetreffende rapport is immers gedateerd op
23 augustus 2012 en kan derhalve niet aan de begroting voor 2012 ten grondslag hebben
gelegen. Bovendien is de desbetreffende passage uit het rapport waarnaar eiseres verwijst,
opgenomen onder het kopje “Advies” en bevat het rapport een voorstel voor de tarieven voor
2013. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook niet gebleken en evenmin aannemelijk
gemaakt dat de legesinkomsten van de grote bouwers niet zouden zijn betrokken bij de
raming van de baten in de begroting voor 2012.
8.9.
Concluderend heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in beroep
voldoende inzicht verschaft in de ramingen van de baten en de lasten en is eiseres er niet in
geslaagd om aannemelijk te maken dat de geraamde baten van de in de Legesverordening
opgenomen rechten de geraamde lasten ter zake overschrijden.
9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
10. Aangezien verweerder eerst in beroep inzicht heeft gegeven in de geraamde baten en lasten, terwijl eiseres reeds in bezwaar had aangevoerd dat de geraamde baten hoger waren
dan de geraamde lasten, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder in de proceskosten van
eiseres te veroordelen. Deze proceskosten worden op grond van het Besluit proceskosten
bestuursrecht vastgesteld op € 1.240 (2,5 punten x factor 1 x € 496). Daarbij heeft de
rechtbank 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en voor het verschijnen
ter zitting en 0,5 punt voor de conclusie van repliek van 8 december 2014.
11. Gelet op hetgeen onder 10 is overwogen ziet de rechtbank tevens aanleiding om
verweerder te veroordelen tot vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte
van € 318.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.240;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 318 aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Verberne, voorzitter, en mrs. B. de Vos
en J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester, griffier.
Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2016.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het Gerechtshof Amsterdam.
Afschrift verzonden aan partijen op: