Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/3014
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2017 in de zaak tussen
[de vrouw] , te Aalsmeer, eiseres
(gemachtigde: [de persoon] ),
en
de Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport, verweerder
(gemachtigde: mr. R.P.H. Rozebrand).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: N.V. Luchthaven Schiphol.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiseres van 13 mei 2015 wegens overschrijding in het gebruiksjaar 2014 van de maximaal toegestane geluidbelasting op de handhavingspunten 24, 29 en 30 afgewezen.
Bij besluit van 18 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [de man] , werkzaam bij het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium. Derde-partij is niet verschenen.
Overwegingen
De aanleiding voor deze procedure
1.1
Op 13 mei 2015 heeft eiseres verzocht om handhaving wegens overschrijding van de maximaal toegestane geluidbelasting op de handhavingspunten 24, 29 en 30 in het gebruiksjaar 2014, overeenkomstig de grenswaarden neergelegd in de bijlage behorend bij het eerste Luchthavenverkeersbesluit (Lvb 2004).
1.2
In het primaire besluit, gehandhaafd in bezwaar, heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van overschrijding van de (vervangende) grenswaarden. Verweerder betwist de stelling van eiseres dat de na het Lvb 2004 vastgestelde grenswaarden en de op grond van de Tijdelijke regeling groot baanonderhoud Buitenveldertbaan/Aalsmeerbaan en aanleg rijbaan Tango van 23 april 2014 (Staatscourant 2014, 11814) (Tijdelijke Regeling) vastgestelde vervangende grenswaarden, onverbindend zijn wegens strijd met artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart (Wlv).
2. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij stelt dat vanwege de gewijzigde handhavingssystematiek het beschermingsniveau niet meer gelijkwaardig is aan dat van het Lvb 2004. Eiseres meent dat volgens een zuiver geactualiseerd beschermingsniveau maximaal 11.000 woningen, gekoppeld aan het woningbestand 2005, met 58 Lden of meer vliegtuiggeluid kunnen worden belast. Dit aantal wordt substantieel overschreden onder het Luchthavenverkeersbesluit 2008 (Lvb 2008), het Luchthavenverkeersbesluit 2010 (Lvb 2010) en de Tijdelijke Regeling, zodat deze onverbindend zijn, aldus eiseres.
Het oordeel van de rechtbank
3.1
De rechtbank verwijst voor het toepasselijke wettelijke kader naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2
Niet in geschil is dat in de periode van 5 mei 2014 tot 1 november 2014 vervangende grenswaarden waren vastgesteld voor de handhavingspunten 24, 29 en 30 van respectievelijk 57,85 dB(A), 57,56 dB(A) en 60,79 dB(A). Evenmin is in geschil dat die grenswaarden in die periode niet zijn overschreden.
3.3
In onderstaande tabel, vermeld in het bestreden besluit, staat het milieueffect van het Lvb 2004 beschreven in termen van de maximaal toegelaten geluidbelasting gedurende het etmaal, uitgedrukt in het aantal woningen dat aan een bepaalde geluidbelasting wordt blootgesteld. Dit criterium voor gelijkwaardigheid dient als uitgangspunt bij het vaststellen van de grenswaarden in ieder opvolgend luchthavenverkeersbesluit. Volgens verweerder wordt hiermee beoogd dat die grenswaarden eenzelfde of betere bescherming bieden dan het beschermingsniveau in het Lvb 2004 (de gelijkwaardigheidseis). In zijn brief van 25 mei 2007 (VenW/DGTL-2007/8256) heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de Tweede Kamer geïnformeerd over de actualisering van (onder andere) dit criterium voor gelijkwaardigheid.
3.4
In de tweede kolom van bovenstaande tabel staat dat onder het Lvb 2004 sprake was van maximaal 10.000 woningen met een hoge geluidbelasting binnen de 35 Ke-contour rondom de luchthaven Schiphol op basis van het woningbestand 1990. In de derde en vierde kolom staat dat op grond van de verbeterde routemodellering onder het Lvb 2004 respectievelijk sprake was van maximaal 10.800 woningen binnen de 35 Ke‑contour op basis van het woningbestand 1990 en 14.500 woningen binnen de 35 Ke‑contour op basis van het woningbestand 2005. De vijfde kolom brengt tot uitdrukking dat op basis van de verbeterde routemodellering, het woningbestand 2005 en omgerekend van Ke naar de Europese maat Lden, onder het Lvb 2004 sprake is van maximaal 12.300 woningen binnen de 58 dB(A) Lden contour (geactualiseerd criterium voor gelijkwaardigheid).
3.5
Op grond van wat ter zitting is besproken stelt de rechtbank vast dat volgens eiseres het aantal van 10.000 woningen binnen de 35 Ke-contour kon worden herberekend op basis van het woningbestand van 2005 en de omzetting van de maat voor vliegtuiggeluid van Ke naar de Lden. Hieruit volgt dat het onder het Lvb 2004 vastgestelde aantal van 10.000 woningen voor eiseres geen absolute norm is. De gemachtigde van eiseres heeft dit ook ter zitting bevestigd.
3.6
De rechtbank stelt vast dat het geschil zich daarmee beperkt tot de vraag of het aantal van 10.000 woningen ook mocht worden geactualiseerd op grond van de verbeterde routemodellering. In zijn uitspraak van 1 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9091) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) deze vraag bevestigend beantwoord. De Afdeling heeft in die uitspraak verwezen naar de bewoordingen van artikel XII van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (de Wijzigingswet) en naar genoemde brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer van 25 mei 2007. In deze brief is onder meer vermeld:
“Met de huidige verbeterde routemodellering komt het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour op maximaal 10.800 in plaats van 10.000, dus 800 woningen meer. (…). In Artikel XII lid c) van de Wet luchtvaart staat: "De 35 Ke-contour omvat maximaal 10.000 woningen, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld". De criteria voor gelijkwaardigheid zijn daarmee gekoppeld aan de wijze van berekening. Als de wijze van berekening verandert (in dit geval door de nieuwe routemodellering), heeft dit een verhoging van 800 voor het maximum aantal woningen in de 35Ke-contour tot gevolg. (…). De andere door het MNP geopperde optie, het terugschalen van het verkeervolume overdag zodat het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour uitkomt op 10.000, is in strijd met de randvoorwaarde zoals geformuleerd in het Kabinetsstandpunt Schiphol dat de actualisering niet mag leiden tot meer of minder groeiruimte voor de luchtvaart.”.
In zoverre kan volgens de Afdeling eveneens aansluiting worden gezocht bij de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Kamerstukken II 2000/01, 27603, nr. 3, blz. 30). Daarin is onder meer vermeld:
“De in de PKB Schiphol en Omgeving opgenomen beleidsuitspraken over de milieubelasting bevatten een gedetailleerde technische beschrijving van de te stellen grenzen. De detaillering is gesteld in normen die voor een deel aan vervanging toe zijn (bijvoorbeeld Ke en LAeq), uitgaande van berekeningsmethoden die deels verouderd zijn (bijvoorbeeld de berekening van het individueel risico) en uitgedrukt in aantallen die soms geen reële betekenis meer hebben (bijvoorbeeld woningaantallen, geteld vanuit een in de tijd gefixeerd bestand). Anders gezegd, de gedetailleerde normering voor het vijfbanenstelsel in de PKB blijkt lang vóórdat zij tot toepassing kan komen al niet meer bruikbaar te zijn. Later in deze paragraaf (zie het onderdeel overwogen alternatieven) zal in dit verband de conclusie getrokken worden dat het (vooralsnog) niet zinvol mogelijk is een gedetailleerde technische beschrijving van de te stellen normen in de wet zelf op te nemen. Deze technische detaillering wordt vastgelegd in het luchthavenverkeerbesluit.
Dat neemt niet weg dat voor het eerste luchthavenverkeerbesluit - dat binnen een voorzienbaar tijdsbestek genomen moet worden - wel wettelijke randvoorwaarden kunnen worden gesteld die bij een gelijkwaardige overgang in acht moeten worden genomen (zie de artikelen X tot en met XII).”.
3.7
Eiseres stelt dat genoemde uitspraak van de Afdeling niet relevant is voor de beoordeling van het beroep. Zij voert hiertoe aan dat, anders dan in die uitspraak aan de orde is gesteld, het weliswaar is toegestaan de 35 Ke-contour als bedoeld in artikel XII, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wijzigingswet, te berekenen op basis van de verbeterde routemodellering, maar dat het in artikel XII, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wijzigingswet genoemde aantal van 10.000 woningen hierdoor niet mag toenemen. Eiseres baseert deze stelling op ‘diagram 5: Voldaan aan richtlijnen MER’ op pagina 12 van het document ‘Procesbeschrijvingen MER-berekeningen’ van 23 maart 2004.
3.8
De rechtbank is van oordeel dat uit genoemde diagram logisch volgt dat als gevolg van het berekenen van de 35 Ke-contour (nu de 58 dB(A) Lden-contour) het aantal woningen binnen die contour verandert. Uit het diagram volgt namelijk dat eerst de 35 Ke-contour wordt bepaald en daarna pas het aantal woningen binnen de 35 Ke-contour wordt geteld. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor de uitleg die eiseres aan dit diagram geeft.
3.9
Op grond van het voorgaande is de rechtbank, overeenkomstig genoemde uitspraak van de Afdeling, van oordeel dat het actualiseren van de berekeningsmethode met de verbeterde routemodellering niet in strijd is met de gelijkwaardigheidseis. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat Bijlage 2 van het Lvb 2010 en de Tijdelijke Regeling een beschermingsniveau bieden ten aanzien van de geluidbelasting dat niet per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat gold onder het Lvb 2004. De rechtbank verwerpt dan ook het betoog van eiseres dat het Lvb 2010 en de Tijdelijke Regeling niet voldoen aan de gelijkwaardigheidscriteria als bedoeld in artikel 8.17, zevende lid, van de Wlv en om die reden onverbindend zijn.
3.1
Op grond van het voorgaande heeft verweerder terecht de onder punt 3.2 gehanteerde vervangende grenswaarden in de Tijdelijke regeling als uitgangspunt gebruikt. Deze tijdelijke grenswaarden zijn niet zijn overschreden, zodat verweerder niet bevoegd was te handhaven. Verweerder heeft dan ook terecht van handhaving in het gebruiksjaar 2014 afgezien.
3.11
Voor zover eiseres stelt dat (ook) het Lvb 2008 onverbindend is, behoeft die beroepsgrond op grond van het voorgaande geen bespreking meer.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.M. Hamer, voorzitter, en mr. M.M. Verberne en mr. C.A.E. Wijnker, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage met het wettelijke kader
Uit artikel XII, eerste lid, van de Wijzigingswet volgt, voor zover van belang, dat bij de vaststelling in het Lvb 2004 van de grenswaarden voor de geluidbelasting gedurende het gehele etmaal, gebruik wordt gemaakt van de Lden als geluidbelastingindicator. Daarbij worden de volgende regels gehanteerd in verband met de overgang van Ke naar Lden:
a. op een wijze die overeenstemt met de voorschriften zoals die gelden tot de inwerkingtreding van artikel II worden een 20 Ke-contour en een 35 Ke-contour berekend;
b. (. . .)
c. de 35 Ke-contour omvat maximaal 10.000 woningen, vastgesteld overeenkomstig de wijze waarop dit aantal in de PKB Schiphol en Omgeving is vastgesteld.
(. . .).
Op grond van artikel 8.17, vierde lid, van de Wlv bevorderen de regels in het luchthavenverkeersbesluit het realiseren van een beschermingsniveau, waarbij de in het besluit beschreven grenswaarden voor de door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte belasting ten aanzien van geluid niet worden overschreden.
Op grond van het zevende lid, moet ieder opvolgend luchthavenverkeersbesluit een beschermingsniveau bieden dat gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau van het eerste luchthavenverkeersbesluit. Dit minimale beschermingsniveau is wat betreft geluidbelasting onder meer uitgedrukt in het maximaal aantal geluidbelaste woningen.
In artikel 8.22, eerste lid, van de Wlv is bepaald dat zodra de inspecteur-generaal constateert dat een in artikel 8.17, vierde lid, bedoelde grenswaarde is overschreden, hij maatregelen voorschrijft die naar zijn oordeel bijdragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarde. Bij overschrijding van deze grenswaarde ontstaat dus voor de inspecteur-generaal een beginselplicht tot handhaving.
Uit artikel 8.23, eerste lid, van de Wlv volgt dat bij regeling van de minister van Infrastructuur en Milieu vrijstelling kan worden verleend van een regel in het luchthavenverkeersbesluit of een in het luchthavenverkeersbesluit vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt kan worden vervangen door een andere grenswaarde. Genoemde regeling is in dit geval de Tijdelijke regeling, in werking getreden met ingang van 5 mei 2014 en vervallen op 1 november 2014.
Het luchthavenverkeersbesluit, zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit, is het Lvb 2010. In artikel 4.2.1, derde lid, van het Lvb 2010 is bepaald dat de geluidbelasting in een punt dat is aangewezen in bijlage 2 bij dit besluit niet meer bedraagt dan de bij dat punt aangegeven waarde.
Volgens bijlage 2 bij het Lvb 2010 bedroegen in het gebruiksjaar 2014 de grenswaarden in de handhavingspunten 24, 29 en 30 respectievelijk 57,56 dB(A), 57,04 dB(A) en 57,46 dB(A).
Op grond van de Tijdelijke regeling zijn voor de periode van 5 mei 2014 tot 1 november 2014 vervangende grenswaarden vastgesteld. Op grond daarvan bedroegen in die periode de grenswaarden in de handhavingspunten 24, 29 en 30 respectievelijk 57,85 dB(A), 57,56 dB(A) en 60,79 dB(A).