Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/4713
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. drs. J. el Hannouche),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigde: mr. A.M.S. van Venrooij).
Procesverloop
Met het besluit van 25 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de door hem aan eiser afgegeven verklaring van geen bezwaar (VGB) ingetrokken.
Met het besluit van 31 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en bepaald dat de intrekking van de VGB, onder verbetering van de motivering, wordt gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 4 augustus 2015 is eiser bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) aangemeld voor een veiligheidsonderzoek in verband met een door hem geambieerde vertrouwensfunctie in de burgerluchtvaart.
2. Verweerder heeft op 3 november 2015, na een in verband met voornoemde aanmelding verricht veiligheidsonderzoek, aan eiser een VGB afgegeven.
3. Met het primaire besluit is de aan eiser afgegeven VGB ingetrokken.
4. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser, met overneming van het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken van 26 april 2016, wegens een motiveringsgebrek gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en, onder verbetering van de motivering, bepaald dat de intrekking van de VGB wordt gehandhaafd. Aan die intrekking heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder heeft, nadat nieuwe feiten en omstandigheden bekend zijn geworden, een nieuw veiligheidsonderzoek verricht. Op grond van eisers persoonlijke gedragingen en omstandigheden concludeert verweerder dat eiser zich in een situatie bevindt waarin hij een bovengemiddelde kans loopt benaderd te worden door organisaties of personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid. Dat gegeven vormt een voldoende draagkrachtige grond tot intrekking, aldus verweerder. Gelet op de aard van het veiligheidsonderzoek kunnen over de persoonlijke gedragingen en omstandigheden geen inhoudelijke, concrete mededelingen worden gedaan. In dat kader verwijst verweerder naar de ‘Leidraad persoonlijke omstandigheden en gedragingen’ (de Leidraad), die een overzicht bevat van de criteria waaraan iemands persoonlijke gedragingen en omstandigheden in een veiligheidsonderzoek worden getoetst. In eisers geval spelen het criterium “loyaal” en de indicatoren “ongewenste beïnvloeding” en “staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten” een rol. Onder verwijzing naar de Leidraad komt verweerder tot de conclusie dat ten aanzien van eiser een risico vanwege mogelijke ongewenste beïnvloeding en daaruit voortvloeiende staatsgevaarlijke activiteiten niet kan worden uitgesloten.
5. Eiser voert in beroep aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Dat eiser een bovengemiddelde kans loopt benaderd te worden door organisaties of personen die een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid, is door verweerder immers niet onderbouwd met feiten en omstandigheden. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten nader toe te lichten waarom eiser deze bovengemiddelde kans loopt. Hierdoor voldoet verweerder, anders dan in bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ8428), niet aan het motiveringsvereiste en het bestreden besluit kan om die reden geen stand houden. Ook leidt het niet mededelen van de precieze feiten en omstandigheden waarop de intrekking van de VGB is gebaseerd tot schending van het beginsel van fair play. Omdat aan eiser niet het volledige dossier ter beschikking is gesteld, kan eiser niet de rechtmatigheid, juistheid en volledigheid van het tegen hem verrichte onderzoek toetsen en kan hij zich niet verweren tegen de veronderstellingen die aan de intrekking van zijn VGB ten grondslag zijn gelegd. Bovendien heeft verweerder geen blijk gegeven van een belangenafweging, althans is onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van de nationale veiligheid zwaarder weegt dan het persoonlijk belang van eiser. Ten slotte stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder in strijd met het verbod van discriminatie heeft gehandeld omdat hij kennelijk tot zijn besluit is gekomen op grond van eisers islamitische achtergrond, dan wel omdat eiser een naam heeft die een islamitische achtergrond doet vermoeden.
6. Verweerder heeft op de zitting herhaald dat, gelet op de aard van de uit het veiligheidsonderzoek afkomstige gegevens, inhoudelijk geen mededelingen kunnen worden gedaan over de persoonlijke gedragingen en omstandigheden die tot de intrekking van de VGB hebben geleid. De gedachte achter de verwijzing naar de Leidraad en de benoeming en bespreking van de criteria die een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming, is dat eiser zich daardoor beter een beeld kan vormen van de mogelijke redenen van de intrekking. Dat eiser door de beperkte motivering van het bestreden besluit en het ontbreken van inzage in de onderliggende stukken wordt bemoeilijkt in de weerlegging van de feiten is vervelend voor hem, maar is ook inherent aan deze procedure. De rechter heeft wel inzage in de geheime stukken die tot de intrekking van de VGB hebben geleid en daarmee zijn de belangen van eiser voldoende gewaarborgd. Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat de gevolgen voor eiser niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van de bescherming van de veiligheid van de burgerluchtvaart. Verweerder verwijst naar vaste rechtspraak van de Afdeling waaruit blijkt dat het niet kunnen vervullen van een vertrouwensfunctie door iemand die niet beschikt over een VGB inherent is aan het systeem van de Wet veiligheidsonderzoeken (Wvo) en om die reden moeten de daarmee samenhangende belangen van betrokkene worden geacht te zijn verdisconteerd in deze wet.
Wettelijk kader
7.1.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wvo wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder d, omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
7.2.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wvo is verweerder bevoegd om, indien hem blijkt van feiten of omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, zonder instemming van de betrokkene een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult.
7.3.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Wvo is verweerder bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
7.4.
Artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wivd) bepaalt dat het hoofd van de AIVD zorg draagt voor geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens en bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn.
7.5.
In de Leidraad wordt uiteengezet dat onder andere herkenbaar en feitelijk gedrag als uitgangspunt geldt in het veiligheidsonderzoek. Daarmee wordt bedoeld dat, om kwetsbaarheden te onderkennen, de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van betrokkene in het veiligheidsonderzoek worden betrokken. Wanneer in het veiligheidsonderzoek informatie naar voren komt over gedragingen of omstandigheden die de betrokkene kwetsbaar kunnen maken, moeten er voldoende gegevens zijn om aannemelijk te maken dat deze gedragingen hebben plaatsgevonden of plaatsvinden. Daarmee wordt voorkomen dat een oordeel gevormd zou worden over de kwetsbaarheid van een betrokkene op basis van een gerucht of verdachtmaking die onvoldoende bevestigd kan worden. De criteria waarop wordt getoetst zijn eerlijk, onafhankelijk, loyaal, veiligheidsbewust en integer. Indicatoren daarbij zijn onder andere ongewenste beïnvloeding en staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten.
7.5.1.
Onder loyaal wordt in de Leidraad verstaan:
In een veiligheidsonderzoek wordt onderzocht of betrokkene voldoende loyaal is aan de werkgever, de Nederlandse samenleving en de democratische rechtsorde. Loyaliteitsproblemen kunnen bij vertrouwensfuncties leiden tot integriteitschendingen die de nationale veiligheid kunnen schaden. Loyaliteitsproblemen ten opzichte van de Nederlandse samenleving en de democratische rechtsorde kunnen ook een gevaar opleveren voor de nationale veiligheid of andere gewichtige staatsbelangen.
7.5.2.
Onder ongewenste beïnvloeding wordt verstaan:
Het risico van ongewenste beïnvloeding kan blijken uit de aard van de relatie met bepaalde personen, organisaties of buitenlandse overheden.
7.5.3.
Onder staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten wordt verstaan:
Gegevens die betrekking hebben op het deelnemen of het verlenen van steun aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden vormen een belangrijke indicator. Dit geldt ook voor gegevens over het lidmaatschap of het verlenen van steun aan organisaties die doeleinden nastreven die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde. De staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten kunnen zich tevens uiten in de middelen die zij hanteren voor het verwezenlijken van hun doelen. De aandachtsgebieden die in dit kader van belang zijn, zijn onder andere terrorisme, gewelddadig activisme, extremisme, spionage, proliferatie van
massavernietigingswapens en georganiseerde misdaad.
Beoordeling van het beroep
8. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder met een verzoek om toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) enkele op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Met de beslissing van 1 februari 2017 heeft deze rechtbank beslist dat de beperking van de kennisneming van die stukken is gerechtvaardigd. Eiser heeft de rechtbank met een brief van 14 februari 2017 toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om mede op grondslag van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken uitspraak te doen.
9. In geschil is of verweerder op goede gronden de VGB van eiser heeft ingetrokken omdat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
10. Artikel 8, tweede lid, van de Wvo geeft naar zijn aard aan de minister een grote beoordelingsruimte bij de uitleg van de elementen van de daarin verwoorde weigeringsgrond. De uitkomst van die beoordeling door de minister wordt door de rechter terughoudend getoetst. (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 24 april 2013, ECLI: NL:RVS:2013:BZ8428 en 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:840).
Motivering van het bestreden besluit
11. De rechtbank is met de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken van oordeel dat in het primaire besluit een voldoende inzichtelijke motivering ontbreekt, maar de rechtbank is eveneens van oordeel dat dit gebrek met het bestreden besluit voldoende is hersteld. In het bestreden besluit is immers een nadere duiding gegeven van de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van eiser die voor verweerder aanleiding waren om tot de intrekking van de VGB over te gaan. Daarbij heeft verweerder verwezen naar specifieke criteria uit de Leidraad die een (doorslaggevende) rol hebben gespeeld in de afweging, namelijk het criterium loyaliteit en de indicatoren ongewenste beïnvloeding en staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten. Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken en gelet op de toelichting in de Leidraad bij de criteria loyaal, ongewenste beïnvloeding en staatsgevaarlijke en antidemocratische activiteiten is de rechtbank van oordeel dat de minister in dit geval voldoende heeft gemotiveerd waarom er onvoldoende waarborgen zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal vervullen (zie ter vergelijking ook de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3419).
De motiveringsplicht van verweerder strekt – mede gelet op het bepaalde in artikel 15 van de Wivd – in gevallen als de onderhavige niet zover dat concrete persoonlijke gedragingen en omstandigheden in de besluitvorming moeten worden opgenomen. De beroepsgrond van eiser dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, omdat in het bestreden besluit de intrekkingsgrond niet dan wel niet voldoende met concrete feitelijkheden is onderbouwd, slaagt dus niet.
Beginsel van fair play
12. Het beroep op schending van het beginsel van fair play slaagt evenmin. Weliswaar heeft eiser geen inzage gehad in alle stukken die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit, maar dit hangt direct samen met de aard van de procedure, welke procedure bij wet is voorgeschreven en moet worden geacht met voldoende waarborgen te zijn omkleed. De beroepsprocedure schrijft voor dat de rechter, die de rechtmatigheid van de intrekking van de VGB toetst, met toestemming van eiser inzage in de geheime stukken heeft. De rechtbank heeft in lijn hiermee ook in deze zaak het volledige dossier bij haar beoordeling betrokken. Hiermee zijn de belangen van eiser voldoende gewaarborgd en derhalve is van schending van het beginsel van fair play geen sprake (zie ter vergelijking ook de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF2132).
Belangenafweging
13. Ook de grond van eiser dat verweerder bij zijn besluitvorming geen belangenafweging heeft verricht, slaagt niet. Het advies van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken maakt onderdeel uit van het bestreden besluit. Uit dit advies blijkt dat verweerder in zijn besluitvorming de persoonlijke gevolgen voor eiser van de intrekking – het niet kunnen vervullen van de door hem geambieerde vertrouwensfunctie – ondergeschikt heeft geacht aan het belang van de bescherming van de nationale veiligheid. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, gelet op het bijzondere karakter van een vertrouwensfunctie, het uitgangspunt van verweerder bij toepassing van artikel 10, eerste lid, van de Wvo, dat het belang van de nationale veiligheid bij afweging van de betrokken belangen zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van degene die de vertrouwensfunctie vervult, niet kennelijk onredelijk is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3118).
Discriminatieverbod
14. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van schending van het verbod van discriminatie. Niet eisers geloofsachtergrond is in deze kwestie bepalend geweest, maar zijn persoonlijke gedragingen en omstandigheden.
15. Op basis van wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Dit betekent dat de intrekking van de VGB in stand blijft.
16. Het beroep is ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.S. Boomhouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
24 mei 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.