ECLI:NL:RBAMS:2017:4093

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 16/2589

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. R.G.J. van Ommeren),

de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder

(gemachtigde: mr. J. Zwanenburg).

Procesverloop

Bij besluit van 16 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de afgifte van een door eiseres gevraagde VOG (verklaring omtrent het gedrag) geweigerd.

Bij besluit van 14 maart 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde.

Overwegingen

Ten aanzien van het verzoek om vrijstelling van het griffierecht

1.1

Eiseres heeft op 7 mei 2016, aangevuld op 28 mei 2016, verzocht om vrijstelling van de verplichting tot betaling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. Ter ondersteuning van haar verzoek heeft eiseres uitkeringsspecificaties over de maanden maart tot en met mei 2016, een vonnis van 22 maart 2015 over schuldsanering en een beschikking van 1 februari 2016 over onderbewindstelling overgelegd.

1.2

Bij brief van 28 juni 2016 heeft de rechtbank eiseres meegedeeld dat haar verzoek vooralsnog wordt afgewezen. Gelet op de door eiseres overgelegde stukken ziet de rechtbank reden om van dat voorlopig oordeel af te wijken en wordt geoordeeld dat eiseres met het achterwege laten van een betaling van griffierecht niet in verzuim is als bedoeld in artikel 8:41, zesde lid, van de Awb (Algemene wet bestuursrecht).

Ten aanzien van het beroep

Relevante feiten en omstandigheden

2.1

Eiseres heeft op 9 oktober 2015 verzocht om afgifte van een VOG voor de functie van tramconducteur.

2.2

Bij brief van 21 oktober 2015 heeft verweerder eiseres meegedeeld voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen. Eiseres heeft hiertegen op 4 november 2015 een zienswijze ingediend. Naar aanleiding van deze zienswijze heeft op 26 november 2015 een hoorzitting plaatsgevonden.

2.3

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat binnen de zogenaamde terugkijktermijn van vier jaren, die vanwege een preventieve hechtenis met 2 maanden en 13 dagen is verlengd, in het JDS (Justitieel Documentatie Systeem) de volgende justitiële gegevens ten aanzien van eiseres zijn geregistreerd:

1. eiseres is op 14 juli 2014 vrijgesproken van opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet (artikel 10, vijfde lid, juncto artikel 2, aanhef en onder a, van de Opiumwet). Hiertegen heeft de Officier van Justitie op 25 juli 2014 hoger beroep ingesteld. Op 16 september 2015 is deze zaak voor onbepaalde tijd aangehouden. Deze zaak staat nog open;

2. met eiseres is op 23 januari 2014 een transactie van een werkstraf van 24 uren overeengekomen wegens diefstal (artikel 310 van het WvSr (Wetboek van Strafrecht));

3. met eiseres is op 21 januari 2013 een transactie van € 180,- overeengekomen wegens diefstal (artikel 310 van het WvSr);

4. bij strafbeschikking van 16 mei 2012 is aan eiseres een geldboete van € 300,- opgelegd wegens diefstal (artikel 310 van het WvSr).

2.3.1

Vanwege deze justitiële gegevens heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze gegevens een belemmering vormen voor het behoorlijk uitoefenen van de functie waarvoor de VOG is aangevraagd. Volgens verweerder is daarom voldaan aan het objectieve criterium. Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat in een concreet geval het belang van de aanvrager, gelet op het risico voor de samenleving, prevaleert boven de bij toepassing van het objectieve criterium vastgestelde belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie. In het kader van het subjectieve criterium heeft verweerder meegewogen dat de strafzaak wegens het plegen van een drugsdelict nog niet inhoudelijk is behandeld. Dat de vermogensdelicten licht zijn afgedaan heeft verweerder in het voordeel van eiseres meegewogen. Omdat ten aanzien van de vermogensdelicten sprake is van recidive en vanwege het beperkte tijdsverloop, acht verweerder de kans aanwezig dat eiseres opnieuw met justitie in aanraking zal komen wegens strafbare feiten. Daarnaast is het tijdsverloop op dit moment nog te kort om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om toewijzing van de VOG te rechtvaardigen. Hoewel verweerder het belang van eiseres bij afgifte van de VOG erkent en bij de belangenafweging rekening heeft gehouden met haar persoonlijke omstandigheden, heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het belang van de beperking van de risico’s voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van eiseres bij afgifte van de VOG. Naar de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan hoeft dan volgens verweerder niet meer te worden gekeken.

2.4

Bij de beoordeling van de aanvraag zijn de criteria toepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013^[1]en is het algemene screeningsprofiel met de risicogebieden geld, diensten en proces van toepassing verklaard.

2.5

Tussen partijen is in geschil of verweerder de afgifte van de VOG voor de functie van tramconducteur heeft kunnen weigeren. Het in deze zaak relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

Het objectieve criterium

3.1

Eiseres betwist dat aan het objectieve criterium wordt voldaan. Als uitgangspunt geldt dat zij door de meervoudige kamer van de rechtbank Noord-Holland is vrijgesproken van opzettelijk handen in strijd met de Opiumwet. Dat het Openbaar Ministerie de zaak in hoger beroep heeft aangehouden kan haar niet worden aangerekend. Ten aanzien van de overeengekomen transacties en de strafbeschikking voert eiseres aan dat zij tot die beslissingen is gekomen omdat zij lijdt aan PTSS (posttraumatische stressstoornis). Een politierechter had op basis van haar mentale gesteldheid een bij haar passend vonnis gegeven.

3.2

Bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres kan verweerder kennisnemen van de in het JDS aangetroffen justitiële gegevens. Bij de toepassing van het objectieve criterium moet verweerder onderzoeken of een binnen de terugkijktermijn vallend justitieel gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat.^[2]

3.3

De rechtbank overweegt dat verweerder zich voor wat betreft de openstaande zaak wegens overtreding van de Opiumwet op het standpunt heeft gesteld dat dit naar zijn aard niet te verenigen is met de functie van tramconducteur. Verweerder heeft hierbij opgemerkt dat sprake is van een publiek maatschappelijke functie, waarbij één op één relaties voorkomen en sprake is van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd toegelicht dat het risico bestaat dat toeristen in Amsterdam eiseres op de tram kunnen vragen waar zij verdovende middelen kunnen kopen. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt en is van oordeel dat de link met de functie van tramconducteur te ver gezocht is. Van een één op één relatie is niet of nauwelijks sprake. Daarnaast wordt in het van toepassing verklaarde algemene screeningsprofiel met de risicogebieden geld, diensten en proces niets vermeld over het risico op overtreding van de Opiumwet. Dit is anders bij bijvoorbeeld het risicogebied personen, waarin dat risico wel wordt genoemd. Het risico dat eiseres toeristen zou kunnen leiden naar plaatsen waar zij verdovende middelen kunnen kopen, is – voor zover dit al een risico is – een risico dat de werkgever niet van toepassing heeft geacht op de functie van tramconducteur. De openstaande zaak wegens overtreding van de Opiumwet is dan ook onvoldoende om de toets aan het objectieve criterium te doorstaan.

3.4

Daartegenover heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank wel op het standpunt kunnen stellen dat de door eiseres gepleegde diefstallen (vermogensdelicten), indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, aan een behoorlijke uitoefening van de functie van tramconducteur in de weg staan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, zoals verweerder ook ter zitting heeft gesteld, omgaan met contant geld en girale waarden door de werkgever is aangevinkt als risicogebied bij de aanvraag. De omstandigheden waaronder de vermogensdelicten zijn gepleegd, zijn in het kader van het objectieve criterium niet van belang.^[3]Aan het objectieve criterium wordt dan ook voldaan.

Het subjectieve criterium

4.1

In het kader van het subjectieve criterium voert eiseres aan dat de door haar aangevoerde feiten en omstandigheden onvoldoende zijn meegewogen en niet is gekeken naar de impact van de weigering van de VOG. Eiseres werkte in 2005 bij de Dienst Justitiële Inrichtingen en lijdt als gevolg van de brand in het detentiecentrum op Schiphol aldaar aan PTSS. Verder kan verweerder zonder inzage in de dossiers niet concluderen dat de vermogensdelicten eiseres te licht zijn aangerekend, zodat die overweging onjuist is. Eiseres is dan ook van mening dat haar belang zwaarder weegt dan het belang van bescherming van de samenleving.

4.2

De rechtbank overweegt dat verweerder de afdoening van de strafbare feiten, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten (de subjectieve wegingscriteria) bij de beoordeling heeft betrokken. Omdat uit rechtsoverweging 3.3 volgt dat de openstaande zaak wegens overtreding van de Opiumwet niet onverenigbaar is met de functie waarvoor de VOG is aangevraagd, ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of verweerders beoordeling van het subjectieve criterium kan standhouden. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

4.3

Volgens de Beleidsregels worden de omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan enkel in de beoordeling betrokken als niet tot een goede oordeelsvorming kan worden gekomen of twijfel bestaat over de vraag of de VOG kan worden afgegeven. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval van zo’n situatie sprake. Weliswaar is ten aanzien van de vermogensdelicten sprake van recidive en is het tijdsverloop tussen de transactie in 2014 en het bestreden besluit kort, maar de vermogensdelicten zijn eiseres licht aangerekend. Verweerder heeft dit ook erkend. De rechtbank is van oordeel dat hierdoor twijfel bestaat over de vraag of de VOG kan worden afgegeven, zodat verweerder de omstandigheden waaronder de vermogensdelicten zijn gepleegd bij de beoordeling had moeten betrekken. Dit betekent dat verweerders beoordeling van het subjectieve criterium geen stand kan houden.

Conclusie

5.1

Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder de omstandigheden waaronder de vermogensdelicten zijn gepleegd zal moeten onderzoeken. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat het voor herstel van het gebrek benodigde onderzoek naar het zich laat aanzien enige tijd zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken en merkt hierbij op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

5.2

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

5.3

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Als aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van den Bergh, rechter, in aanwezigheid van mr. L.M. van Breenen-van der Zee, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juni 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen.

BIJLAGE

1. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Wjsg (Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens) weigert Onze Minister de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.

2. Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Wjsg kan Onze Minister bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijke persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.

3. Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens – voor zover van belang – worden alle beslissingen die door het openbaar ministerie of de rechter zijn genomen als justitiële gegevens aangemerkt.

4. Op grond van paragraaf 3 van de Beleidsregels ontvangt het COVOG (Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag) alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS.

5. Op grond van paragraaf 3.1.1 van de Beleidsregels wordt de terugkijktermijn beperkt in duur. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt verweerder ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen bij de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.

6. Op grond van paragraaf 3.2 van de Beleidsregels wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.

7. Volgens paragraaf 3.2.3 wordt bij de vaststelling van het risico voor de samenleving een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.

8. In het algemene screeningsprofiel onder het kopje ‘Geld’ is opgenomen dat het risicogebied geld beoogt de maatschappelijke risico’s in kaart te brengen die zich voor kunnen doen als men in een functie of bezigheid de beschikking heeft over geld. Onder dit risicogebied valt het omgaan met contante en/of girale gelden en/of (digitale) waardepapieren en het hebben van budgetbevoegdheden. Bij dit risicogebied wordt gescreend op onder andere het risico van diefstal en verduistering. Verder bestaat het risico van vervalsen en het risico van witwassen.

Onder het kopje ‘Diensten’ is opgenomen dat het risicogebied diensten beoogt de maatschappelijke risico’s in kaart te brengen die zich voor kunnen doen indien kennis en bevoegdheden, voortvloeiend uit deze dienstverlening, worden misbruikt. Dienstverlening zoals advies, beveiliging, schoonmaak, catering en onderhoud valt onder dit risicogebied. Afhankelijk van de aard en de locatie van de dienstverlening kan het risico van verduistering, diefstal, milieudelicten of het misbruik van vertrouwelijke informatie aanwezig zijn. Indien sprake is van klantcontact, bestaat tevens het risico van gewelds- en zedenmisdrijven. Het verlenen van diensten in de persoonlijke leefomgeving valt ook onder dit risicogebied.

Onder het kopje ‘Proces’ is – voor zover van belang – opgenomen dat het risicogebied proces beoogt de maatschappelijke risico’s in kaart te brengen die zich voor kunnen doen indien macht over processen wordt misbruikt. Het vervoer van personen valt onder dit risicogebied. Bij het vervoer van personen bestaat de mogelijkheid van het in gevaar brengen van personen door bijvoorbeeld het overschrijden van de maximum snelheid, rijden onder invloed, agressief rijgedrag of overige verkeers(gerelateerde) delicten. Bij het vervoer van personen is tevens het risico aanwezig van diefstal en gewelds- en zedendelicten.

9. Op grond van paragraaf 3.3 van de Beleidsregels kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.

10. Op grond van paragraaf 3.3.1 van de Beleidsregels ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. Indien verweerder na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.