Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/1837
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juli 2017 in de zaak tussen
de stichting Houtzaagmolen “De Otter” (de stichting), te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.H. van Meurs),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van stadsdeel West (het algemeen bestuur),verweerder,
(gemachtigde: mr. J.P. de Vries).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij 1] , te [plaats]
en
de vereniging Belangenvereniging Hugo de Groot, te Amsterdam,
[naam derde partij 2] ,te [plaats] ,
(gemachtigde: [naam derde partij 1] ).
Procesverloop
In het besluit van 12 april 2005 (het primaire besluit) heeft het algemeen bestuur de aanvraag van de stichting om een monumentenvergunning op grond van de Monumentenwet 1988 (de Monumentenwet) voor het verplaatsen van het rijksmonument houtzaagmolen De Otter (de Otter) afgewezen.
In het besluit van 6 maart 2012 (het bestreden besluit) heeft het algemeen bestuur het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard.
De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 13 november 2012. De stichting en haar gemachtigde zijn niet verschenen. Het algemeen bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] . De rechtbank heeft tijdens de zitting het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen nader overleg te voeren.
Op 9 mei 2014 heeft de stichting de rechtbank verzocht de behandeling van het beroep te hervatten, omdat het overleg tussen partijen niet tot het beoogde resultaat had geleid.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting hervat op 13 augustus 2014. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, P. Rijkers en [naam 2] . Het algemeen bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [naam derde partij 1] als derde-partij en als gemachtigde van de andere derde‑partijen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting opnieuw geschorst, omdat partijen zich ter zitting bereid verklaarden het overleg voort te zetten.
De stichting heeft de rechtbank op 27 november 2016 weer bericht geen andere mogelijkheid meer te zien dan de rechtbank alsnog te verzoeken om uitspraak te doen. De rechtbank heeft daarop besloten om de behandeling van het beroep te hervatten. Op 23 juni 2017 heeft het dagelijks bestuur een kort overzicht verstrekt van de in 2016 en 2017 ingezette initiatieven.
De behandeling van de zaak is voortgezet op de zitting van 5 juli 2017. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2] . Het algemeen bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, J. Hartog en [naam 3] . Tevens is verschenen [naam derde partij 1] als derde-partij en als gemachtigde van de andere derde‑partijen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis en aanleiding tot deze procedure
1.1.
De Otter is een paltrokmolen die omstreeks 1638 is gebouwd. In 1978 is de Otter als beschermd rijksmonument aangewezen. In 1991 is het gehele houtzaagmolencomplex, bestaande uit de Otter en de bijbehorende loodsen, als beschermd rijksmonument aangewezen. In de daarbij behorende redengevende omschrijving is vermeld: “Houtzaagmolencomplex van algemeen belang wegens de combinatie van 17e‑eeuwse paltrokmolen - hoewel van wieken ontdaan thans de oudste nog bestaande molen van dit type in ons land - en later toegevoegde bedrijfsgebouwen die de ontwikkeling van het bedrijf weerspiegelen, alsook wegens de kenmerkende situering langs de Kostverlorenvaart, met inbegrip van het balkengat en de zijsloot - als laatste restant van het vroeger zeer uitgestrekte houtzaagmolengebied aan de westzijde van Amsterdam.” Tussen 1994 en 1996 is de Otter ingrijpend gerestaureerd. Sindsdien is de Otter weer maal- en zaagvaardig, maar verder onderhoud is inmiddels noodzakelijk.
1.2.
Op 26 november 2004 heeft de stichting een aanvraag ingediend om een monumentenvergunning voor het verplaatsen van de Otter naar het industrieel erfgoedpark “De Hoop” in Uitgeest omdat, als gevolg van al gerealiseerde en nog te realiseren nieuwbouw in de nabijheid van de Otter, het windklimaat rond de Otter zozeer is verslechterd dat de Otter niet langer als werkend monument kan functioneren.
1.3.
Op 15 november 2005 is het bezwaar van de stichting tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 augustus 2006 [1] heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van de stichting ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 30 mei 2007 [2] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het besluit van 15 november 2005 vernietigd en verweerder opdracht gegeven om, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van de stichting te nemen.
1.4.
Op 20 april 2010 is het bezwaar van de stichting tegen het primaire besluit opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 13 mei 2011 [3] heeft de rechtbank het beroep daartegen van de stichting gegrond verklaard, het besluit van 20 april 2010 vernietigd en bepaald dat de stichting geacht wordt over de aangevraagde vergunning voor de verplaatsing van de Otter te beschikken. Bij uitspraak van 2 november 2011 [4] heeft de Afdeling de uitspraak van 13 mei 2011 vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien. De Afdeling heeft daartoe het volgende overwogen:
“Door te overwegen dat niet aannemelijk is dat het dagelijks bestuur er in zal slagen de geconstateerde motiveringsgebreken te herstellen, is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat het goed gemotiveerd kan en mag oordelen dat het belang bij behoud van de molen op de huidige locatie zwaarder weegt dan dat van de stichting bij verplaatsing van de molen. Dat in aanmerking genomen, alsmede gelet op het voornemen van de Rijksdienst om het ten aanzien van het behoud van molens gevoerde beleid te wijzigen, heeft de rechtbank in het aangetroffen motiveringsgebrek ten onrechte aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien.”
2. Het bestreden besluit berust op de volgende overwegingen. Voordat op de aanvraag werd beslist is verplicht advies ingewonnen bij de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ). Op 4 maart 2005 heeft de RDMZ op grond van het op dat moment geldende beleid positief geadviseerd over het verlenen van een monumentenvergunning en het verplaatsen van de Otter. Uitgangspunt van dit beleid was toen dat molens als bedrijfsvaardig werktuig moesten worden behouden. Volgens de RDMZ was dit op de huidige locatie niet mogelijk. Op 5 oktober 2011 heeft de opvolger van de RDMZ, de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), nieuw molenbeleid gepubliceerd. In dit nieuwe beleid wordt een groot gewicht toegekend aan de cultuurhistorische waarden van molens, hun plaats in het landschap en hun functie in de maatschappij. Uitgangspunt is dat molens niet worden verplaatst. Het behoud van molens als bedrijfsvaardig werktuig is niet langer uitgangspunt van het beleid. De RCE heeft op 30 november 2011 geadviseerd tegen verplaatsing van de Otter. Het algemeen bestuur kan zich hierin vinden. Gelet op het nieuwe beleid stelt het algemeen bestuur zich op het standpunt dat het advies van de RDMZ uit 2005 gedateerd is en dat aanleiding bestaat om daarvan af te wijken. Daarbij stelt het algemeen bestuur dat door de wijziging van het beleid, de vraag naar de draai- en maalvaardigheid van de Otter op de huidige locatie van ondergeschikt belang is. Dit wordt ondersteund door het advies van de RCE. Het algemeen bestuur concludeert dat het belang van het behoud van de Otter op de huidige locatie door de hoge monumentale en cultuurhistorische waarde zwaarder weegt dan het belang van de stichting de Otter te verplaatsen om deze als bedrijfsvaardig monument te behouden.
Wettelijk kader
3.1.
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten, waaronder de Monumentenwet, gewijzigd. Uit het overgangsrecht zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een monumentenvergunning vóór de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak is dan ook de Monumentenwet van toepassing, zoals deze luidde voordat zij bij de invoering van de Wabo werd gewijzigd.
3.2.
Op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet, zoals dit luidde ten tijde van belang, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
Op grond van artikel 16, eerste en tweede lid, van de Monumentenwet, zoals deze luidden ten tijde van belang, adviseert (de RDMZ namens) de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over de aanvraag om vergunning.
Beoordeling
4. Voorop staat dat het algemeen bestuur een ruime mate van beoordelingsvrijheid heeft bij het al dan niet verlenen van een monumentenvergunning op grond van artikel 11 van Pro de Monumentenwet. Ter beoordeling staat daarom of het algemeen bestuur het verzoek van de stichting in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Heeft het beleid van de RDMZ eerbiedigende werking?
5. De stichting voert aan dat eerbiedigende werking moet worden toegekend aan het tot voor kort geldende beleid van de RDMZ dat molens zoveel mogelijk in maalvaardige staat moeten worden hersteld en bewaard, wat op de huidige locatie niet langer mogelijk is.
6. De rechtbank stelt voorop dat het algemeen bestuur bij het nemen van het bestreden besluit diende te toetsen aan het beleid dat toen gold. De RDMZ heeft op 4 maart 2005 geadviseerd om de Otter te verplaatsen, omdat op grond van het toen geldende beleid molens moesten worden behouden als bedrijfsvaardig werktuig en dit volgens de RDMZ op de huidige locatie niet mogelijk was. Het algemeen bestuur heeft dit advies in die tijd niet overgenomen, vooral vanwege het cultuurhistorisch belang van de situering van de Otter en de bijbehorende loodsen aan de Kostverlorenvaart in Amsterdam West. De RCE heeft op 5 oktober 2011 nieuw molenbeleid gepresenteerd met de titel
‘Een toekomst voor molens. Uitgangspunten voor de omgang met monumentale molens’(het molenbeleid). Volgens dit beleid wordt de monumentale waarde, bestaande uit bijvoorbeeld de locatie, het gebouw en het eventuele gaande werk, de bouwhistorie en de geschiedenis van de plek, uitgangspunt. Het laten werken van de molen, liefst als ware hij economisch nog vol in bedrijf, is niet het enige oogmerk van het beleid. De rijksoverheid is voorstander van het laten draaien en malen van molens zolang de bescherming van monumentale waarden hierbij in acht wordt genomen. De binding tussen een molen en zijn plek en omgeving vormt een belangrijke monumentale waarde, een waarde die geschaad wordt als een molen wordt verplaatst. Het uitgangsprincipe van de RCE is dat molens niet worden verplaatst.
Hiermee is dus sprake van een herziening van het eerdere beleid, door tijdverloop en gewijzigd inzicht. Het molenbeleid is gepubliceerd op de website van de RCE [5] en daarmee toegankelijk en kenbaar voor derden. Daarmee is sprake van beleid als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het molenbeleid heeft onmiddellijke werking. Het algemeen bestuur heeft zich in het bestreden besluit dan ook terecht op het molenbeleid gebaseerd. Deze beroepsgrond faalt.
‘Een toekomst voor molens. Uitgangspunten voor de omgang met monumentale molens’(het molenbeleid). Volgens dit beleid wordt de monumentale waarde, bestaande uit bijvoorbeeld de locatie, het gebouw en het eventuele gaande werk, de bouwhistorie en de geschiedenis van de plek, uitgangspunt. Het laten werken van de molen, liefst als ware hij economisch nog vol in bedrijf, is niet het enige oogmerk van het beleid. De rijksoverheid is voorstander van het laten draaien en malen van molens zolang de bescherming van monumentale waarden hierbij in acht wordt genomen. De binding tussen een molen en zijn plek en omgeving vormt een belangrijke monumentale waarde, een waarde die geschaad wordt als een molen wordt verplaatst. Het uitgangsprincipe van de RCE is dat molens niet worden verplaatst.
Hiermee is dus sprake van een herziening van het eerdere beleid, door tijdverloop en gewijzigd inzicht. Het molenbeleid is gepubliceerd op de website van de RCE [5] en daarmee toegankelijk en kenbaar voor derden. Daarmee is sprake van beleid als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het molenbeleid heeft onmiddellijke werking. Het algemeen bestuur heeft zich in het bestreden besluit dan ook terecht op het molenbeleid gebaseerd. Deze beroepsgrond faalt.
Is er sprake van gerechtvaardigd vertrouwen bij de stichting?
7. Verder beroept de stichting zich op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank begrijpt dat de stichting aanvoert dat zij op grond van het toenmalige beleid, waarbij het behoud van de Otter als bedrijfsvaardig werktuig voorop stond, aanzienlijke investeringen heeft gedaan in het belang van het behoud van de Otter als maal- en zaagvaardig monument en dat het algemeen bestuur hiermee in het bestreden besluit onvoldoende rekening heeft gehouden.
8. De rechtbank volgt dit betoog van de stichting niet. Niet is gebleken dat het algemeen bestuur op enig moment bij de stichting het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het herstel van de maal- en zaagvaardigheid van de Otter een absolute voorwaarde zou zijn voor het behoud van de Otter op de historische locatie. Dat de stichting, op grond van het toenmalige beleid, investeringen heeft gedaan om de maal- en zaagvaardigheid van de Otter te behouden, kan het algemeen bestuur dan ook niet worden aangerekend. Een maal- en zaagvaardige molen – daar waar dat mogelijk is – heeft bovendien in monumentaal opzicht in het algemeen een toegevoegde waarde ten opzichte van een stilstaande molen, ook volgens het nieuwe molenbeleid. Het algemeen bestuur hoefde hiermee in het bestreden besluit dan ook geen rekening te houden.
Heeft verweerder de belangen op de juiste wijze afgewogen?
9. De RCE heeft bij brief van 30 november 2011 op basis van het molenbeleid geadviseerd tegen het verplaatsen van de Otter, omdat de binding tussen een molen en zijn plek en omgeving een belangrijke monumentale waarde vormt. De Otter heeft een hoge monumentale en cultuurhistorische waarde, in combinatie met zijn standplaats. De maalvaardigheid van de molen heeft daarom een ondergeschikte rol, aldus de RCE. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het algemeen bestuur het advies van de RDMZ van 4 maart 2005 als gedateerd heeft kunnen beschouwen. De rechtbank concludeert dat het algemeen bestuur deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het, in afwijking van het advies van de RDMZ, het belang bij behoud van de molen op de huidige locatie zwaarder heeft laten wegen dan het belang van de stichting bij verplaatsing van de molen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het algemeen bestuur de gevraagde vergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. de Vos, voorzitter, en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. H.B. van Gijn, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.