ECLI:NL:RBAMS:2017:5305 - Rechtbank Amsterdam - Vernietiging besluit exploitatievergunning terras op brug...

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 17/1684

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juli 2017 in de zaak tussen

[de Vereniging] , te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. D.C.E. de Haas),

de burgemeester van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Boermans).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[de besloten vennootschap] ., te Amsterdam, vergunninghouder

(gemachtigde: mr. J. Duijn).

Procesverloop

Bij besluit van 13 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder tot 1 juni 2019 een vergunning verleend voor de exploitatie van een alcoholschenkend [het bedrijf] met terras aan de [straat 1] te Amsterdam.

Bij besluit van 30 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juli 2017.

Namens eiseres is verschenen [de heer] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. S. Koten. Namens derde-partij zijn verschenen [de persoon 1] en [de persoon 2] , bijgestaan door hun gemachtigde.

Overwegingen

1.1.

Vergunninghouder exploiteert [het bedrijf] gelegen aan de [straat 1] te Amsterdam.

1.2.

Bij brief van 12 januari 2016 heeft verweerder vergunninghouder geïnformeerd over het gewijzigd terrassenbeleid in Amsterdam. De belangrijkste wijziging is dat terrassen op brugvleugels niet langer geheel verboden zijn. Het [het bedrijf] van vergunninghouder beschikt al over twee kleine terrassen aan de gevel (ongebouwde terrassen A en B) en is gelegen tegenover een brugvleugel. Een terras op de brugvleugel tegenover de zaak van vergunninghouder is in principe mogelijk.

1.3.

Op 4 mei 2016 heeft vergunninghouder een aanvraag voor een terras op de brugvleugel ingediend.

1.4.

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan vergunninghouder een exploitatievergunning verleend voor een alcoholschenkend [het bedrijf] met terras, waarbij de vergunning is uitgebreid met een terras op de brugvleugel tegenover het bedrijf.

2. Tegen dit besluit hebben vijf (rechts)personen bezwaar gemaakt, onder wie eiseres. Bij het bestreden besluit heeft verweerder alle bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Eiseres heeft het besluit in beroep gemotiveerd betwist.

3.1.

In artikel 3.11, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van Amsterdam (hierna: APV) is bepaald dat de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het [het bedrijf] , de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het [het bedrijf] .

3.2.

In artikel 3.17, eerste lid, van de APV is bepaald dat als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, de burgemeester ook beslist over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3 van deze verordening. In het tweede lid is bepaald dat, onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid, de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg kan weigeren als a) het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, b) het beoogde gebruik een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of c) het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.

3.3.

De burgemeester voert beleid voor terrassen, neergelegd in het Terrassenbeleid 2011. Op 14 oktober 2015 heeft er een wijziging van dit terrassenbeleid plaatsgevonden. De belangrijkste wijziging is dat terrassen op brugvleugels niet langer geheel verboden zijn.

3.4.

In het Terrassenbeleid 2011 (gewijzigd vastgesteld op 14 oktober 2015), paragraaf 3.1.2 “Situering van het terras”, onder het kopje “Brugvleugels” staat onder meer het volgende vermeld. Het uitgangspunt is dat voetgangers geen gebruik hoeven te maken van de rijweg. Terrassen op brugvleugels zijn daarom toegestaan, mits er voldoende doorloopruimte is. Daarbij is het ook van groot belang dat mensen op de meest logische plek kunnen oversteken. In veel gevallen is een belangrijke indicatie hiervoor de verlaging die in de stoeprand is aangebracht. Daardoor kunnen mensen met bijvoorbeeld een visuele handicap, een rolstoel, rollator of kinderwagen, makkelijk het trottoir op en af. (…) Alle brugvleugels tegenover horecazaken zijn apart beoordeeld. Hier uit is een lijst ontstaan van horecabedrijven die in aanmerking zouden kunnen komen voor een terras op de brugvleugel, of voor een uitbreiding van hun vergunde terras op de brugvleugel. (…) Ook volgt de voetgangersloop vaak de lijn van de denkbeeldig doorgetrokken brugleuning. (…) Per terras zijn de mogelijkheden in een tekening vastgelegd. De afmetingen van het terras in deze tekening zijn definitief en zullen bij een formele vergunningaanvraag voor een vergunning, ter plaatse opnieuw ingemeten worden. (…) Per locatie is gekeken wat de meest geschikte positionering van het terras is, waarbij getoetst wordt aan de volgende voorwaarden:

1. Voldoende doorloopruimte voor voetgangers,

2. Veilige oversteekplaats,

3. Er wordt uitgegaan van de bestaande inrichting van de openbare ruimte, waarbij deze inrichting reden kan zijn om het terras (deels) niet recht tegenover de gevel van het [het bedrijf] te vergunnen,

4. Er wordt geen terras voor een woonboot vergund.

(…) Indien een aanvraag wordt ingediend voor (een uitbreiding van) een terras op een brugvleugel zal standaard de maatwerkprocedure worden opgestart, waarbij de aanvraag zowel aan de conceptmaatwerkterrastekening zal worden getoetst alsmede aan de vier criteria die de maatwerkprocedure voorschrijft. Mocht geen conceptmaatwerktekening voorhanden zijn dan wel de inrichting van de openbare ruimte zijn gewijzigd, dan wordt in plaats daarvan getoetst aan de hierboven vermelde uitgangspunten. (…) Voor aanvragen voor terrasuitbreiding van de adressen waar uit de inventarisatie blijkt dat een terras mogelijk is, wordt nader advies gevraagd aan belangengroeperingen voor mensen met een functiebeperking. Dit zal ook gebeuren bij terrassen waarvan in de toekomst blijkt dat een terras op een brugvleugel mogelijk is. Over deze beleidswijziging heeft overleg plaatsgevonden met de Oogvereniging Nederland, Regio Amsterdam. Ondernemers van horecabedrijven die tegenover een brugvleugel zijn gevestigd worden op de hoogte gesteld van de beoordeling of wel of geen terras op de brugvleugel mogelijk is.

4.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat het Terrassenbeleid 2011 in strijd is met artikel 16 van Pro de Wegenwet. Op grond van dit artikel moet de gemeente ervoor zorgen dat de binnen haar gebied liggende wegen in goede staat verkeren. Volgens eiseres ziet dit ook op het openbaar houden van de wegen. Door het toestaan van de exploitatie van terrassen op brugvleugels wordt de vrije doorgang van de publieke weg niet langer gewaarborgd. De brugvleugel is als deel van de weg niet langer zonder meer voor een ieder toegankelijk. Het Terrassenbeleid 2011 is gelet hierop onverbindend.

4.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van eiseres niet slaagt en overweegt hiertoe als volgt. Het doel van de Wegenwet is het treffen van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2990). Op grond van artikel 16 van Pro de Wegenwet heeft de gemeente te zorgen, dat de binnen haar gebied liggende wegen, met uitzondering van de wegen, welke door het Rijk of een provincie worden onderhouden, van die bedoeld in artikel 17 en Pro van die, waarop door een ander tol wordt geheven, in goede staat verkeren. In het Terrassenbeleid 2011 is opgenomen dat dit terrassenbeleid tot doel heeft om bij te dragen aan de verlevendiging en gastvrijheid van het stadsdeel, het gebruik van de openbare ruimte ten behoeve van een terras door middel van simpele en handhaafbare regels te reguleren, de toegankelijkheid van de openbare ruimte te waarborgen, de verkeersveiligheid te waarborgen, de openbare orde en het woon- en leefklimaat ten waarborgen en om de administratieve lasten te reguleren. Het gaat hier dan ook om verschillende motieven. Daarnaast heeft de gemeente bij haar beleid de vrije doorgang voor voetgangers betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van strijdigheid tussen beide regelingen, zodat het Terrassenbeleid 2011 om deze reden niet onverbindend is.

4.3.

Eiseres heeft verder aangevoerd dat sprake is van strijd binnen het Terrassenbeleid 2011. De openbare ruimte moet in de eerste plaats functioneel zijn ingericht als verblijfsgebied, voetgangersgebied en verkeersgebied. De toegankelijkheid moet worden gewaarborgd en de privatisering moet worden tegengegaan. Volgens eiseres staat de mogelijkheid om terrassen te exploiteren op brugvleugels haaks op dit uitgangspunt. Het bestreden besluit heeft tot gevolg dat voetgangers genoodzaakt zijn om over de rijweg te lopen, waardoor het overige verkeer hier ruimte voor moet laten. De toegankelijkheid wordt niet langer gewaarborgd. De strijdigheid van het toestaan van terrassen op brugvleugels met het overige beleid uit het Terrassenbeleid 2011, duidt op een onzorgvuldige belangenafweging bij de totstandkoming van het Terrassenbeleid 2011. Ook staat het vergunnen van terrassen op gespannen voet met de status van de binnenstad als beschermd stadsgezicht. Het ruimtelijk beeld van de brug en de gracht worden aangetast door het terras van vergunninghouder. Volgens eiseres is het Terrassenbeleid 2011 gelet op het voorgaande ook onverbindend.

4.4.

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond van eiseres evenmin slaagt en overweegt als volgt. Verweerder heeft in het bestreden besluit, het verweerschrift en op de zitting de wijziging van het Terrassenbeleid 2011 ten aanzien van het toestaan van terrassen op brugvleugels nader toegelicht. Bij de wijziging van het Terrassenbeleid 2011 is een afweging gemaakt over de veiligheid voor voetgangers. Niet elke brugvleugel bleek om die reden geschikt voor een terras. De inventarisatie hiervan heeft geleid tot een rode en een groene lijst. Bij de locaties die zijn vermeld op de groene lijst is een veilige oversteek voor voetgangers mogelijk als er op de brugvleugel een terras wordt geëxploiteerd. De horecagelegenheid van vergunninghouder staat op deze groene lijst. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de aanvraag van vergunninghouder wel aan de criteria van de maatwerkprocedure is getoetst, maar dat geen sprake is van een maatwerkprocedure als bedoeld in artikel 5.13 van het Terrassenbeleid 2011. De criteria zoals vermeld in dit artikel zijn: 1) toezicht op het terras vanuit de horecazaak, 2) verkeersveiligheid, 3) het woon- en leefklimaat en 4) het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte.

4.5.

De rechtbank stelt vast dat eiseres de toetsing aan het eerste criterium niet heeft betwist. Ten aanzien van het tweede criterium overweegt de rechtbank dat het terras van vergunninghouder ligt op de kruising van de [straat 2] en de [straat 3] , op het aflopende deel langs de gracht. Het terras grenst aan/loopt dood tegen een boom en fietsparkeerplaatsen. Dit blijkt ook uit de in deze procedure overgelegde en ter zitting getoonde foto’s. Om de doorloop van voetgangers te waarborgen hanteert verweerder in het Terrassenbeleid 2011 een doorloopruimte van 1,50 meter. Naast het terras van vergunninghouder is aan de zijde van het bruggedeelte 1,50 meter vrijgelaten. Dit gedeelte is “afgebakend” met metalen terraspinnen. Daarnaast heeft vergunninghouder aangegeven, en dat is ook te zien op foto’s, dat ter verduidelijking van de terrasgrens vergunninghouder een lijn trekt/tekent tussen de terraspinnen. De plek waar de 1,50 meter doorloopruimte is vrijgelaten, is de meest logische oversteekplaats voor voetgangers. De bandbreedte van het trottoir is daar bij de ronding laag. Er kan vanaf daar in een rechte lijn worden overgestoken. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het terras, zoals dit is vergund, een veilige oversteek kan worden gerealiseerd. De omstandigheid dat men ook op andere plaatsen dan bij deze ronding oversteekt, bijvoorbeeld bij de verkeersdrempel, maakt het voorgaande niet anders. Aan de andere zijde van het terras dat grenst aan de boom en de fietsparkeerplaatsen geldt deze maatvoering voor de doorloopruimte niet. Dit is een doodlopend stuk, waar geen doorlooproute langs het water is voor voetgangers. Ten aanzien van het derde criterium overweegt de rechtbank dat bij de wijziging van het beleid ook is gekeken naar de overlast die een terras mogelijk met zich meebrengt. Bij terrassen op brugvleugels gaat het vaak om kleine terrassen. In het onderhavige geval betreft het blijkens de overgelegde foto’s een terras van ongeveer zes tafeltjes, waarbij verweerder en vergunninghouder onweersproken ter zitting hebben aangegeven dat er ruimte is voor maximaal twaalf stoelen. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat gelet op de geringe omvang van de terrasuitbreiding op deze locatie geen extra overlast is te verwachten. Ten aanzien van het vierde criterium overweegt de rechtbank dat is gekeken naar de bestaande inrichting van de openbare ruimte. De gebiedsbeheerder heeft ter plekken gekeken en was akkoord. Op het aflopende deel van de brug langs de gracht tot aan de boom is er een vrije ruimte. Zoals de rechtbank hierboven al heeft aangegeven betreft het stuk vanaf de boom geen doorlooproute. Door de boom en de fietsparkeerplaatsen kan er vanaf de brug niet over de stoep worden doorgelopen. Ook is het niet veilig om vlak langs het water te lopen om een fiets te bereiken, voor zover dit al mogelijk zou zijn. De fietsparkeerplaatsen strekken zich uit over een langer gedeelte en mensen die bij hun fiets willen komen kunnen deze alleen veilig via de rijweg bereiken, ook als er geen terras zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van een onzorgvuldige belangenafweging bij de totstandkoming van het Terrassenbeleid 2011. Ook heeft verweerder na toetsing aan deze vier criteria niet hoeven afzien van het verlenen van een exploitatievergunning voor het terras op de brugvleugel. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aanzicht van de brug en de gracht door het terras niet belemmerd wordt. Bij het terras op de brugvleugel wordt maar een klein deel van de kade gebruikt. Het terras wordt na sluitingstijd opgeruimd, het betreft dus een tijdelijk object en de brug zelf blijft vrij.

4.6.

Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met zijn beleid, bij de vaststelling van het bestreden besluit, heeft nagelaten advies te vragen aan de Oogvereniging Nederland en de Stichting Cliëntenbelang Amsterdam. Verweerder heeft gelet hierop het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen en heeft artikel 4:84 van Pro de Algemeen wet bestuursrecht (Awb) geschonden.

4.7.

De rechtbank overweegt dat uit het Terrassenbeleid 2011 volgt dat voor aanvragen voor terrasuitbreiding van de adressen waar uit de inventarisatie blijkt dat een terras mogelijk is, nader advies wordt gevraagd aan belangengroeperingen voor mensen met een functiebeperking. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat in onderhavige aanvraag om een exploitatievergunning voor een alcoholschenkend [het bedrijf] met een terras op een brugvleugel advies is gevraagd aan belangengroeperingen. Verweerder heeft wel gesteld dat dit het geval is, maar heeft hierover geen stukken kunnen overleggen. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder erkend dat uit de tekst van de regelgeving volgt dat voor elke aanvraag van terrasuitbreiding advies zal worden gevraagd aan de belangengroeperingen. Verder heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat uit het Terrassenbeleid 2011 niet volgt dat er sprake dient te zijn van een schriftelijke advisering van de belangenverenigingen. De rechtbank is van oordeel dat als er sprake is van advisering die in het beleid is opgenomen er voor de andere partijen in een procedure sprake moet zijn van inzicht in het proces. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet is vereist dat er een schriftelijk advies ligt, maar wel dient inzichtelijk te zijn wat het advies van de belangengroeperingen was in de concrete zaak. Dat is hier niet het geval. In zoverre bevat het besluit, naar het oordeel van de rechtbank, een motiveringsgebrek. Gelet hierop zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen omdat het een deugdelijke motivering ervan mist. De rechtbank ziet echter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.

4.8.

In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat op 24 maart 2016 overleg heeft plaatsgevonden met de Oogvereniging Nederland en de Stichting Cliëntenbelang Amsterdam. In dit overleg zijn een aantal aanvragen besproken naar aanleiding van de tekeningen die bij de inventarisatie in het kader van de wijziging van het beleid zijn gemaakt. In dit overleg is de aanvraag van vergunninghouder niet specifiek besproken. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat deze sessie in totaal vijf mogelijke aanvragen betrof. In een volgende sessie zijn elf overige mogelijke aanvragen voor een terras op een brugvleugel doorgenomen. Een aantal voorlopige terrastekeningen is naar aanleiding hiervan gecorrigeerd, opdat de doorloopruimte gegarandeerd bleef. Verweerder heeft ter zitting, toegelicht dat uit navraag is gebleken dat de aanvraag van vergunninghouder in deze tweede sessie is besproken. Verweerder heeft uit de gesprekken met de belangenvereniging afgeleid dat het voor deze verenigingen van essentieel belang is dat bij een terras op een brugvleugel de doorloopruimte voor de voetganger gegarandeerd blijft. Eiseres heeft een e-mail overgelegd van de belangenverenigingen en gesteld dat de advisering en de verwerking hiervan in het besluit niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden. Zoals hiervoor is overwogen is de rechtbank dat met eiseres eens, maar uit de e-mail van de belangenverenigingen van 3 november 2016 blijkt ook dat er overleg heeft plaatsgevonden met twee ervaringsdeskundigen over de concept-vergunningen voor een dertigtal terrassen, waarbij bij een aantal afgegeven vergunningen de toegankelijkheid voor gehandicapten en de doorgangsruimte voor voetgangers in het algemeen in het geding zijn. Niet blijkt uit deze e-mail dat ten aanzien van de aanvraag van vergunninghouder negatief is geadviseerd en eiseres heeft ook niet onderbouwd dat de belangenverenigingen niet kunnen instemmen met dit terras. Evenmin is gebleken dat de belangenverenigingen bezwaar hebben gemaakt tegen de verlenging van de exploitatievergunning aan vergunninghouder. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder bij verlening van de onderhavige exploitatievergunning de doorloopruimte niet in acht heeft genomen en bij beoordeling van de aanvraag geen rekening heeft gehouden met het belang van mensen met een visuele handicap.

5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Boeree, rechter, in aanwezigheid van J.G.J. Geerlings, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2017.

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.