Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 16/7395, 16/7567, 17/2734
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2017 in de zaken tussen
[eiser] ( [eiser] ), te Amsterdam, eiser
(gemachtigde mr. R. Brouwer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (het college), verweerder
(gemachtigde mr. S. Haak).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2016 (het bestreden besluit I) heeft het college aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd om binnen twaalf maanden het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het pand op het adres [adres 1] te [adres 2] voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
[eiser] heeft, met instemming van het college, tegen het bestreden besluit rechtstreeks beroep ingesteld als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij besluit van 5 oktober 2016 (het bestreden besluit II) heeft het college geweigerd om in afwijking van het bestemmingsplan aan [eiser] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vernieuwen en verplaatsen van de bestaande woning op de locatie [adres 1] te Amsterdam.
[eiser] heeft tegen het bestreden besluit II eveneens beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 december 2016, verzonden 5 januari 2017, heeft het college beslist dat het verzoek van [eiser] om verlenging of opschorting van de begunstigingstermijn in het bestreden besluit I niet wordt gehonoreerd (het bestreden besluit III).
De rechtbank betrekt het door [eiser] op 7 februari 2017 ingediende bezwaarschrift tegen het bestreden besluit III in de lopende beroepsprocedure tegen het bestreden besluit I.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2017. [eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn echtgenote. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door C. van der Velde, beleidsmedewerker Ruimtelijke Ordening. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De aanleiding tot deze procedures
1. [eiser] heeft zijn hoofdverblijf in de recreatiewoning op het adres [adres 1] te Amsterdam, kadastraal bekend Amsterdam, sectie W nummer 8689 (het perceel). Sinds 19 januari 2011 staat [eiser] op dit adres ingeschreven. Vast staat dat de permanente bewoning van deze recreatiewoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan “IJburg 1e fase ” (2013) (het bestemmingsplan). Op 23 september 2015 heeft [eiser] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om de recreatiewoning te vernieuwen en te verplaatsen. Op 14 februari 2017 heeft [eiser] een aanvraag omgevingsvergunning ingediend om het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning te legaliseren. Deze procedure is ten tijde van de sluiting van het onderzoek nog niet afgerond.
Last onder dwangsom en begunstigingstermijn (16/7567 en 17/2734)
2. Het college heeft voor het strijdige gebruik van de recreatiewoning geen vergunning verleend, zodat het in beginsel bevoegd was om tot handhaving van (de voorschriften bij) het bestemmingsplan over te gaan wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3. [eiser] beroept zich op het gebruiksovergangsrecht. Al vanaf 1922 wordt melding gemaakt van een woning op de betreffende locatie. Volgens [eiser] bestaat zijn woning al ongeveer 40 jaar (sinds 1973), dan wel sinds 1959 en wordt het pand sinds 1988 permanent bewoond. [eiser] stelt dat hij deze bewoning mag voortzetten op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
Juridisch kader
4.1.
Artikel 45.4 van het bestemmingsplan luidt:
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Artikel 45.7 van het bestemmingsplan luidt:
Bepaling 45.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
4.2.
Artikel 10, derde lid, van het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” (1996) luidt:
Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
4.3.
Op grond van artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Beoordeling door de rechtbank
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. Op grond van de artikelen 45.4 en 45.7 van de regels van het bestemmingsplan wordt het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning niet beschermd door het overgangsrecht als dat gebruik al in strijd was met het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” (1996), daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
7. Volgens vaste rechtspraak [1] rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Dit betekent, gelet op artikel 10, derde lid, van het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” (1996), dat [eiser] aannemelijk moet maken dat hij de recreatiewoning permanent bewoonde op het moment dat dit bestemmingsplan van kracht werd en dat die bewoning op dat moment al meer dan drie maanden duurde. Het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” (1996) is vastgesteld op 4 september 1996 en goedgekeurd door gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland op 15 april 1997. Het is dan ook aan [eiser] om stukken over te leggen waaruit objectief blijkt dat in die periode de recreatiewoning (permanent) bewoond werd.
8. [eiser] heeft een op 22 december 2010 ondertekende koopovereenkomst overgelegd tussen het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vechtstreek, verkoper, en [eiser] , koper. Hierin is aan [eiser] , voor de prijs van € 17.000,-, de eigendom overgedragen van het perceel en een nabij gelegen perceel kadastraal bekend Amsterdam, [adres 3] , ter grootte van respectievelijk 280 m² en 670 m². In de overeenkomst staat dat [eiser] woonachtig was op het adres Nicolaas Anslijnstraat 166 te Amsterdam ten tijde van de ondertekening. De koopovereenkomst dateert van ruim na het van kracht worden van het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” (1996). De rechtbank is dan ook van oordeel dat [eiser] met de koopovereenkomst niet heeft aangetoond dat de recreatiewoning ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan “IJburg 1e fase” (1996) permanent werd bewoond. Verder heeft [eiser] een verklaring van 12 april 2017 overgelegd van zijn vader, W. [eiser] . Daarin staat dat de familie W. [eiser] sinds 1950 zo nu en dan op het adres [adres 1] [adres 4] verblijft en dat de recreatiewoning sinds die tijd door verschillende personen permanent is bewoond, vanaf 1988 door [eiser] en zijn gezin. Aan deze verklaring kan niet het belang worden gehecht dat [eiser] daaraan toekent, reeds omdat daaruit niet objectiveerbaar blijkt dat op de peildatum voor het gebruiksovergangsrecht al sprake was van permanente bewoning. Voor zover [eiser] stelt dat hij in bewijsnood verkeert, komt deze omstandigheid voor zijn rekening en risico.
9. Gelet op het voorgaande is het college bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Het college is uitdrukkelijk niet bereid aan permanente bewoning van het perceel mee te werken of daartoe voorbereidende stappen te zetten. Volgens vaste rechtspraak [2] is in dat geval van concreet zicht op legalisatie geen sprake.
10. Dat [eiser] op 14 februari 2017 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd om het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning te legaliseren, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat het college die aanvraag niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit I heeft kunnen betrekken en ook overigens niet bleek dat [eiser] legalisatie beoogde. Hij had immers een omgevingsvergunning aangevraagd voor een gewijzigde situatie ter vervanging van de bestaande. Ook overigens heeft het college afdoende uiteengezet dat legalisatie van de bestaande situatie onwenselijk is. Ook de omstandigheid dat [eiser] een gezin heeft met jonge kinderen heeft niet tot gevolg dat het college niet in redelijkheid gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid handhavend op te treden.
11. Aan de omstandigheid dat het college – om wat voor reden dan ook – lange tijd niet tot handhaving is overgegaan, kan [eiser] geen rechten ontlenen. Van een ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegde ambtenaar dat de bestemming van het perceel zou worden gewijzigd in ‘wonen’ is geen sprake, zoals ook door [eiser] is erkend. Dat de heer Hoekstra, werkzaam als WABO-coördinator bij de gemeente, zich daarover tegenover [eiser] en tegenover de adviseurs van [eiser] zou hebben uitgelaten, wat daar overigens ook van zij, maakt dat dan ook niet anders.
12.1
[eiser] heeft verder aangevoerd dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, omdat de woning aan [adres 1] [adres 5] bij de vaststelling van het bestemmingsplan positief als ‘wonen’ is bestemd, terwijl er geen rechtvaardiging bestaat of bestond om nummer [adres 1] niet ook als zodanig positief te bestemmen. De stelling van [eiser] dat dit onderscheid strijd zou opleveren met artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft hij ter zitting laten vallen.
12.2
Het college heeft gemotiveerd betoogd dat de woningen op nummer [adres 6] en andere, waaronder nummer [adres 6] , al onder het vorige bestemmingsplan de bestemming permanente bewoning hadden. Die bestemming hebben zij behouden bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Het positief tot ‘wonen’ bestemmen van de recreatiewoning nummer [adres 5] bij het bestemmingsplan is een fout geweest die niet meer te corrigeren was. Aan deze fout kan [eiser] geen rechten ontlenen, omdat een eerder gemaakte fout niet hoeft te worden herhaald, aldus het college.
12.3
De rechtbank is van oordeel dat het beroep van [eiser] op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Onbetwist is door het college aangegeven dat de woningen op de nummers [adres 6] en [adres 6] al eerder een woonbestemming hadden. Daarmee zijn het geen met [eiser] gelijke gevallen. Dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan abusievelijk aan nummer [adres 5] een woonbestemming is toegekend maakt niet dat die eerder gemaakte incidentele fout moet worden herhaald ten behoeve van [eiser] . Het is ook vaste rechtspraak dat dit niet van een bestuursorgaan mag worden gevergd [3] . Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
13. [eiser] betoogt verder dat het college de begunstigingstermijn had moeten verlengen, omdat deze te kort is om aan de lastgeving te kunnen voldoen. Hiertoe voert hij aan dat binnen die termijn geen vervangende woonruimte kan worden gevonden.
14.1.
Volgens vaste rechtspraak [4] strekt de begunstigingstermijn ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. In het bestreden besluit I heeft het college de begunstigingstermijn gesteld op twaalf maanden. Deze termijn is gaan lopen vanaf de datum waarop de last bekend is gemaakt, in dit geval 1 augustus 2016. Anders dan [eiser] acht de rechtbank de in het bestreden besluit I gestelde termijn van twaalf maanden na de verzending op 1 augustus 2016 voor het staken van de bewoning in beginsel niet onredelijk. Daarbij acht de rechtbank nog van belang dat [eiser] al door een op 7 mei 2015 verstuurde vooraankondiging op de hoogte had kunnen zijn van de noodzaak om tijdig maatregelen te treffen. [eiser] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de geboden begunstigingstermijn niet toereikend was om aan de opgelegde last te kunnen voldoen, al dan niet door ook buiten (de regio) Amsterdam naar vervangende woonruimte te zoeken.
14.2
Het college heeft in het bestreden besluit III geweigerd de begunstigingstermijn te verlengen of op te schorten, omdat [eiser] niet heeft onderbouwd waarom het vinden van een andere woning tot op heden nog niet is geslaagd, dan wel niet lukt binnen de opgelegde begunstigingstermijn. [eiser] stelt dat hij niet (tijdig) vervangende woonruimte kan vinden en wenst in de gelegenheid te worden gesteld het pand te blijven bewonen totdat hij vervangende woonruimte heeft gevonden. Verder sluit [eiser] niet uit dat de rechtbank of de Afdeling alsnog oordeelt dat hij in het pand kan blijven wonen. De rechtbank volgt dit betoog van [eiser] niet. Als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Hiervoor is al overwogen dat de rechtbank de termijn van twaalf maanden in beginsel niet onredelijk acht. In wat [eiser] aanvoert, ziet de rechtbank geen aanleiding anders te oordelen.
Conclusie
15. Het beroep tegen de last onder dwangsom en tegen het niet verlengen van de begunstigingstermijn is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Geweigerde omgevingsvergunning (16/7395)
16. De aanvraag van [eiser] voorziet in het draaien van de recreatiewoning, waardoor deze deels buiten het bouwvlak wordt geplaatst. Partijen zijn het erover eens dat [eiser] beoogt de permanente bewoning van de recreatiewoning voort te zetten. Hiervoor heeft de rechtbank al overwogen dat permanente bewoning van de recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen wegens (1) strijd met het Bouwbesluit 2012, (2) strijd met de redelijke eisen van welstand en (3) strijd met het bestemmingsplan. Uit artikel 2.10 van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning reeds moet worden geweigerd als de bouwactiviteit in strijd is met één van deze weigeringsgronden (het zogenaamde limitatief-imperatieve stelsel).
Welstand
17. In het bestreden besluit II staat dat de Commissie voor Welstand en Monumenten Amsterdam (CWM) het bouwplan heeft beoordeeld. Daarbij wordt vooral aandacht geschonken aan het behoud van de terughoudende architectuur en landschappelijke inpassing. De CWM acht het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd met de redelijke eisen van welstand, omdat de bestaande woning het doorzicht naar het water belemmert en een nieuw volume op dezelfde plek evenmin aan de criteria voldoet. Ook de vormgeving en materialisering van het plan acht de CWM te laagwaardig.
18. De rechtbank stelt voorop dat bij de welstandstoetsing als regel aan het advies van de welstandscommissie groot gewicht moet worden toegekend. Hoewel het college niet aan het welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hem berust, mag hij aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij een tegenadvies wordt overgelegd van een ander deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders, indien het welstandsadvies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college het niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
19. Gelet hierop en uitgaande van het gegeven dat aan het college bij de toepassing van het welstandsvereiste een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt, is de rechtbank van oordeel dat het college zich bij zijn oordeel over de welstand in redelijkheid op het door de CWM uitgebrachte negatieve welstandsadvies heeft kunnen baseren. Niet gebleken is dat het advies niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, dan wel anderszins naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, waardoor geoordeeld zou moeten worden dat het college het advies niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. De CWM heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom het bouwplan niet voldoet aan de in de welstandsnota ‘De Schoonheid van Amsterdam 2013’ en aan de in het bestreden besluit II genoemde toetsingscriteria. Wat betreft het doorzicht naar het water is de rechtbank het weliswaar in beginsel eens met [eiser] dat wat planologisch is toegestaan, niet op grond van eisen van welstand mag worden beperkt, maar het enkele betoog van [eiser] , zonder tegenadvies, dat de materialisatie van de woning wel degelijk hoogwaardig is, biedt de rechtbank geen aanknopingspunt voor een ander oordeel. Deze beroepsgrond van [eiser] slaagt niet. Dit betekent dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning reeds stand kan houden vanwege de strijd met de redelijke eisen van welstand.
Het Bouwbesluit 2012
20. Het bestreden besluit II berust verder op de overweging dat aannemelijk is dat het project voldoet aan de relevante voorschriften van het Bouwbesluit 2012, door het (op de tekening) ontbreken van een berekening van (de ondersteuning van) stijlen ter plaatse van de oplegging van de dakconstructie en door het op de tekening ontbreken van stelconplaten van 1,5x1,5 meter. [eiser] heeft dit onderdeel van het bestreden besluit II in beroep niet betwist, maar heeft volstaan met te betogen dat zijn architect deze informatie kan leveren, zodra [eiser] weet dat hij toestemming krijgt om te bouwen, en dat het college hem in de gelegenheid had moeten stellen de gevraagde informatie alsnog aan te leveren. De rechtbank volgt dit betoog niet. [eiser] had voor de verschillende activiteiten die onderdeel zijn van het project een omgevingsvergunning in fasen kunnen aanvragen. [eiser] heeft op de zitting erkend dat hij hiervoor niet heeft gekozen. Dit komt voor zijn rekening en risico. Dit betekent dat ook deze aan het bestreden besluit II ten grondslag gelegde weigeringsgrond in beroep stand houdt.
Conclusie
21. Uit het voorgaande volgt dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning op goede gronden in strijd heeft geacht met de redelijke eisen van welstand en het Bouwbesluit 2012. De rechtbank concludeert op grond daarvan en het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, dat het college gehouden was de omgevingsvergunning te weigeren.
22. Wat [eiser] overigens aanvoert, waaronder zijn betoog dat het college een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig had bij de beoordeling van de vraag of er al dan niet zou worden meegewerkt aan afwijking van het bestemmingsplan, behoeft daarom geen bespreking meer.
23. Het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.