Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/3378
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2017 in de zaak tussen
[de man] , eiser
en [de vrouw] ,eiseres, beiden te Amstelveen
(gemachtigde: mr. F.P.M. van Gerven),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,verweerder
(gemachtigde: mr. C.A.K. Denneboom).
Procesverloop
Bij besluit van 31 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de bijstanduitkering van eisers op grond van de Participatiewet (Pw) met ingang van 1 december 2015 gedurende drie maanden met 100% verlaagd.
Bij besluit van 7 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2016. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om te reageren op een emailbericht van 2 juni 2016. Bij brief van 3 november 2016 heeft verweerder gereageerd op de vragen van de rechtbank. Eisers hebben bij brief van 23 november 2016 gereageerd op de reactie van verweerder.
Bij brief van 6 januari 2017 heeft de rechtbank nadere vragen gesteld aan verweerder. Bij brief van 20 januari 2017 heeft verweerder gereageerd op deze vragen. Eisers hebben bij brief van 9 februari 2017 gereageerd op de reactie van verweerder.
Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om gelet op artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zonder nadere zitting uitspraak te doen. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
1. Het regelgevend kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2. Eisers ontvangen sinds 31 oktober 2013 een bijstandsuitkering. Bij het toekenningsbesluit van 12 november 2013 is een plan van aanpak gevoegd. Per brief van 4 augustus 2015 heeft verweerder een nieuw plan van aanpak aan eisers bekendgemaakt. Op 30 december 2015 is een rapport afstemming opgesteld (rapport) waarin is voorgesteld om de uitkering van eisers met 100% af te stemmen gedurende drie maanden met ingang van 1 december 2015.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 18, tweede lid, van de Pw in verbinding met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Afstemmingsverordening gemeente Amstelveen (de verordening) aan eisers een maatregel opgelegd, omdat eiser op 10 en 12 december 2015 een aanbod voor algemeen geaccepteerde arbeid zou hebben geweigerd. Verweerder heeft daarom de bijstandsuitkering van eisers met ingang van 1 december 2015 gedurende drie maanden met 100% verlaagd.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Aan eisers zijn de volledige arbeidsverplichtingen opgelegd. De afspraken die met eiser zijn gemaakt zijn neergelegd in en plan van aanpak. Eiser neemt deel aan een re-integratietraject van [bedrijf 1] met als doel betaald werk te vinden en te realiseren dat hij niet meer afhankelijk is van bijstand. Tijdens een gesprek met eiser op 10 december 2015 is eiser gewezen op een vacature voor productiemedewerker. Op 22 december 2015 is eiser gewezen op een vacature voor een algemeen onderhoudsmedewerker. Eiser heeft beide werkaanbiedingen afgeslagen. Door het werk niet te accepteren houdt eiser zichzelf en zijn gezin in bijstandsbehoevende omstandigheden.
5. In de uitspraak van 17 maart 2016 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam het verzoek van eisers om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
6. Eisers voeren in beroep aan dat zij ten tijde van het primaire besluit bezig waren met inburgeringsverplichtingen. Zij volgden onderwijs en waren sinds half december 2015 druk met diverse examens Nederlands. In verband met zijn examens had eiser naast het gewone onderwijs ook bijles. Bij brief van 25 november 2015 zijn eisers er door verweerder op gewezen dat zij op grond van de Pw verplicht waren aan de taaleis te voldoen. Het niet daaraan voldoen zou volgens deze brief gevolgen kunnen hebben voor het recht op bijstand. Eisers betwisten dat eiser op 9 of 10 december 2015 en 22 december 2015 heeft geweigerd om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Volgens eisers is er op 9 of 10 december 2015 niet met eiser gesproken over een (concrete) werkaanbieding. Toen is slechts besproken dat eiser in plaats van één maal per week (op woensdag) voortaan twee maal per week (zowel op woensdag als op vrijdag) naar [bedrijf 1] moest gaan. Eisers stellen verder dat eiser bij het gesprek op 22 december 2015 te kennen heeft gegeven dat hij graag wilde werken en na afronding van zijn cursus en de examens ook volledig inzetbaar zou zijn. Eiser wil graag werken en heeft zelfs het plan om als zelfstandig ondernemer te starten. De maatregel is bovendien onjuist omdat eisers zich nooit eerder aan een overtreding van de Pw schuldig hebben gemaakt en zij door de maatregel in grote financiële problemen zijn geraakt. Verweerder heeft bovendien nauwelijks beoordeeld of er in dit geval dringende redenen/bijzondere omstandigheden waren om van de maatregel af te zien.
7. Eisers hebben de rechtbank op 26 oktober 2016 een USB-stick gestuurd met een opname van het gesprek op 22 december 2015 tussen eiser enerzijds en [de persoon 1] en [de persoon 2] namens verweerder en [de persoon 3] namens [bedrijf 1] anderzijds. Zoals ter zitting is besproken heeft de rechtbank geen kennis genomen van deze registratie omdat niet is gebleken dat de deelnemers aan het gesprek eiser toestemming hebben verleend om dat gesprek op te nemen. Dat eiser de overige deelnemers aan het gesprek na afloop daarvan heeft gemeld dat hij het gesprek heeft opgenomen, maakt dat niet anders. De rechtbank zal deze USB-stick om die reden aan eisers retourneren. Overigens merkt de rechtbank op dat eisers de inhoud van het gesprek op 22 december 2015 zoals weergegeven in het rapport van 30 december 2015 op hoofdpunten niet heeft betwist.
Heeft verweerder terecht een maatregel aan eisers opgelegd?
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder eisers terecht een maatregel heeft opgelegd en wel om de volgende redenen.
8.2.
Eisers hebben betwist dat aan eiser op 10 december 2015 een werkaanbod is gedaan. De rechtbank stelt vast dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door [de persoon 2] . Uit het rapport wordt niet duidelijk of het gesprek op 10 december 2015 ook door [de persoon 2] met eiser is gevoerd. Volgens het rapport waren de gespreksdeelnemers in ieder geval [de persoon 3] van [bedrijf 1] en [de persoon 4] , werkzaam bij verweerder. Het rapport is naast [de persoon 2] door twee andere personen ondertekend, maar niet duidelijk is of dat deze gespreksdeelnemers waren. In het rapport is ook geen gespreksverslag opgenomen. De rechtbank stelt verder vast dat zich in het dossier een emailbericht bevindt van 2 juni 2016 van [de persoon 2] aan [de persoon 5] waarin bij de datum 2 november 2015 is vermeld: “Werkaanbod gedaan voor [de persoon 6] . (…).” Niet duidelijk is waarom dit is vermeld bij die datum terwijl volgens het rapport op 10 december 2015 een werkaanbod zou zijn gedaan aan eiser. Onder deze omstandigheden en nu eiser expliciet betwist dat hem een werkaanbieding is gedaan heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat aan eiser op 10 december 2015 een werkaanbod is gedaan.
8.3.
Eisers hebben ook betwist dat eiser op 22 december 2015 een werkaanbod heeft geweigerd. Volgens eisers heeft eiser bedoeld aan te geven dat hij druk was met zijn examens, dat hij nog geen (officiële) kinderopvang had geregeld en dat hij graag wat extra tijd wilde. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij geen rekening hoefde te houden met de (vrijwillige) inburgeringscursus die eiser volgde. De inburgeringsverplichting komt voort uit de Wet inburgering en niet uit de Pw volgens verweerder. Volgens verweerder is aan eiser al op 5 november 2015 gevraagd om kinderopvang te regelen maar heeft hij dit nagelaten. Dit komt voor zijn risico. Bovendien is eiseres volgens verweerder in staat om de kinderopvang op zich te nemen.
8.4.
De rechtbank is het niet met verweerder eens dat hij geen rekening hoefde te houden met de inburgeringscursus bij [bedrijf 2] die eiser volgde, van drie dagdelen per week. Uit het plan van aanpak dat eiser op 4 augustus 2015 is toegestuurd blijkt dat het de bedoeling was dat eiser naast de inburgeringscursus aanvullende taalscholing zou krijgen en bemiddeld zou worden naar werk, omdat eiser qua taalontwikkeling achterbleef. Daar komt bij dat aan eisers op 25 november 2016 een brief is gestuurd dat zij aan een taaleis moesten voldoen. Een inburgeringsdiploma op A2-niveau wordt als bewijs van het voldoen aan de taaleis in de brief genoemd. Verweerder heeft zich in zijn brief van 20 januari 2017 naar aanleiding van vragen van de rechtbank op het standpunt gesteld dat aannemelijk is dat eiser al voor het afronden van de NT2 cursus aan die taaleis zou kunnen voldoen, maar dit blijkt niet uit deze brief. Onder deze omstandigheden had verweerder wel degelijk rekening moeten houden met de cursus die eiser volgde en met de examens die hij in december en in januari moest afleggen. Deze cursus en deze examens stonden er echter niet aan in de weg dat eiser het werkaanbod aanvaardde. Verweerder heeft in dat verband ter zitting onbetwist gesteld dat de baan die eiser aangeboden werd hem de mogelijkheden bood om zijn werktijden zodanig te regelen dat hij daarnaast onderwijs kon blijven volgen. Verweerder heeft in dat verband eveneens onbetwist gesteld dat eiser ook bij een andere onderwijsinstelling deze inburgeringscursus zou kunnen volgen. Aan eiser is verder al 5 november 2015 gemeld dat hij zelf kinderopvang moest regelen. Eiser stelt dat hij dat heeft geprobeerd maar dat het niet is gelukt. Wat daar ook van zij, eisers hebben niet bestreden dat eiseres, die eveneens drie dagdelen per week onderwijs volgde, de opvang van hun kind op zich zou kunnen nemen gedurende de perioden dat eiser zou werken.
Heeft verweerder deze maatregel op mogen leggen?
9.1.
Volgens de Centrale Raad van Beroep (de Raad), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP6843 is de gemeenteraad bij de uitoefening van haar verordenende bevoegdheid gehouden te blijven binnen de grenzen die door de WWB, de Grondwet, grondrechten of internationale verdragen zijn gesteld, aldus de Raad. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat dit bij een verordening op grond van de Pw anders is.
9.2.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de WWB (en dat is niet veranderd met de totstandkoming van de Pw) blijkt dat niet uitgesloten is dat in de verordening wordt opgenomen dat de bijstand, waar het gaat om zeer ernstige gedragingen, tijdelijk wordt geweigerd. Het specifieke vangnetkarakter van de bijstand dwingt daarbij wel tot extra zorgvuldigheid en terughoudendheid. Zowel de verordening als het besluit tot verlaging van de bijstand kan door de rechter worden getoetst aan geschreven én ongeschreven rechtsbeginselen. Voor de voorwaarden waaronder het recht op bijstand (tijdelijk) kan worden beëindigd, zijn behalve de Grondwet ook andere rechtsbeginselen relevant, namelijk het beginsel dat het gedrag dat aanleiding geeft tot de verlaging van de bijstand de belanghebbende te verwijten is, en het beginsel dat er evenredigheid moet bestaan tussen de ernst van de gedraging en de sanctie van de gemeente.
9.3.
Zoals de Raad in de hiervoor vermelde uitspraak van 14 maart 2011 heeft overwogen is een maatregel als hier aan de orde in beginsel bedoeld als middel tot gedragsbeïnvloeding en dus als prikkel voor de betrokkene om zijn gedrag bij te stellen in de door het bestuursorgaan - dat belast is met de uitvoering van de Pw - gewenste richting. Volgens de Raad vloeit uit de aard van dit middel voort dat het bestuursorgaan dit met een zekere fasering in omvang en duur van de maatregel dient toe te passen, ten einde bij het al dan niet optreden van de gewenste gedragsverandering, nader sturend te kunnen optreden. Dit laat onverlet dat onder meer afhankelijk van de ernst van de gedraging ook meteen een zware maatregel op zijn plaats kan zijn. Daarbij zal echter steeds in aanmerking moeten worden genomen dat één van de kernfuncties van de Pw is om aan de bijstandbehoevende een inkomenswaarborg te bieden.
9.4.
Evenals de Raad in deze uitspraak is de rechtbank van oordeel dat de gemeenteraad van Amstelveen, gelet op enerzijds de belangen die worden gediend met het opleggen van een maatregel aan degene die weigert algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en anderzijds de mate waarin een belanghebbende door diezelfde maatregel in zijn belang worden getroffen, in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het voorschrift als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat weliswaar sprake is van een ernstige gedraging die de inschakeling op de arbeidsmarkt belemmert, maar dat de balans tussen rechten en verplichtingen op grond van de Pw en tussen de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene voor de bestaansvoorziening en de gehoudenheid van het bestuursorgaan om arbeidsinschakeling belemmerend gedrag te corrigeren, door daaraan zo’n zware standaardmaatregel te verbinden, ernstig is verstoord. De rechtbank vindt steun voor die opvatting in artikel 18, zesde lid, van de Pw. Daarin is immers bepaald in geval van recidive binnen twaalf maanden nadat een maatregel op grond van het vijfde lid is opgelegd, de periode waarmee de bijstand wordt verlaagd langer is dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden. Dit impliceert dat een maatregel van verlaging met 100% gedurende drie maanden op grond van het vijfde lid niet mogelijk is. De rechtbank merkt op dat het tweede lid van artikel 10 van Pro de verordening in strijd is met die bepaling. Van recidive in de zin van artikel 1, onder l, van de verordening is in dit geval geen sprake. De rechtbank neemt daarbij eveneens in aanmerking dat volgens het primaire besluit aan de maatregel ten grondslag is gelegd dat eiser twee keer een werkaanbod heeft afgeslagen maar dat uit het rapport blijkt dat al de eerste geweigerde werkaanbieding voor verweerder aanleiding was om de maatregel op te leggen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen heeft verweerder bovendien niet aannemelijk gemaakt dat eiser twee keer een werkaanbod heeft afgeslagen. Daarnaast neemt de rechtbank in aanmerking dat het niet halen van de examens die eiser ten tijde van het werkaanbod binnen een redelijk korte termijn moest afleggen zou betekenen dat de lening die eisers hadden gekregen voor het volgen van de inburgeringscursus niet zou worden omgezet in een gift en zij bovendien een boete zouden moeten betalen. Dat betekent dat eiser onder grote druk stond om die examens te halen. Gelet daarop is naar het oordeel van de rechtbank sprake van verminderde verwijtbaarheid van de aan eiser verweten gedraging. De verordening bevat echter geen bepaling dat de maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin deze de belanghebbende kan worden verweten en de omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert.
9.5.
Nu er gelet op het voorgaande geen sprake was van recidive en ook niet van andere bijzondere omstandigheden doet een maatregel als deze, waarbij de bijstandsuitkeringen van eisers gedurende drie maanden met 100% wordt verlaagd en waarbij geen rekening is gehouden met de individuele situatie van eisers naar het oordeel van de rechtbank te veel afbreuk aan het karakter van de Pw als inkomenswaarborg. Dit betekent dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 18, tweede lid, vijfde en zesde lid, van de Pw. Aangezien de op de bijstand van eisers toegepaste verlaging is gebaseerd op een buiten toepassing te laten bepaling kan de besluitvorming, ingevolge artikel 18, tweede lid van de Pw in rechte geen standhouden. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen wegens strijd met de wet.
10. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Naar het oordeel van de rechtbank kan de bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van een maatregel worden gevonden in artikel 18, tweede lid, van de Pw in verbinding met artikel 11, eerste lid, van de verordening. De rechtbank ziet in de hiervoor in overweging 9.4 genoemde individuele omstandigheden van eisers aanleiding om te bepalen dat de bijstandsuitkering van eisers met ingang van 1 december 2015 gedurende een maand met 100% wordt verlaagd en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank acht een dergelijke verlaging in overeenstemming met de ernst van de gedraging, de mate waarin zij eiser kan worden verweten en de omstandigheden waarin eisers verkeerden.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat de bijstandsuitkering van eisers met ingang van 1 december 2015 gedurende één maand met 100% wordt verlaagd en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.980,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Bakker, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Op grond van artikel 8, eerste lid, onder a, van de Participatiewet (Pw) stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand.
Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Pw, voor zover van belang, is de belanghebbende verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen, deze te aanvaarden en te behouden.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Pw stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Op grond van het tweede lid, verlaagt het college de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet, met uitzondering van artikel 17, eerste lid, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan.
Op grond van het derde lid, heroverweegt het college een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.
Op grond van vierde lid, onder a, verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichting tot het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.
Op grond van het vijfde lid, voor zover van belang, verlaagt het college de bijstand met 100% indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt voor een bij de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
Op grond van het zesde lid, verlaagt het college, in afwijking van het vijfde lid, de bijstand met 100 % indien de belanghebbende een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt binnen twaalf maanden nadat het vijfde lid toepassing heeft gevonden, voor een bij de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, vastgestelde periode die in ieder geval langer is dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden.
Op grond van het negende lid ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op grond van het tiende lid stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening gemeente Amstelveen (verordening) ziet het college af van een verlaging als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de verordening kan het college afzien van verlaging als het daarvoor dringende redenen aanwezig acht.
Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de verordening wordt de bijstandsnorm gedurende drie maanden met 100% verlaagd als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, onder a, van de Pw niet of onvoldoende nakomt.
Op grond van artikel 10, tweede lid, voor zover van belang, wordt in het geval van recidive de periode in het eerste lid, onderdeel b en c vastgesteld op drie maanden.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de verordening, voor zover van belang, wordt indien een belanghebbende een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan heeft betoond de algemene bijstand afgestemd op de mate waarin de belanghebbende als gevolg van eigen toedoen of nalatigheid niet beschikt over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.