Uitspraak
09/1860 WWB + 10/2404 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene),
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem (hierna: College)
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 maart 2009, 08/198 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
het College
Datum uitspraak: 14 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. J. Klaas, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft eveneens hoger beroep ingesteld.
Zowel betrokkene als het College hebben verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2010. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Klaas. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M.E. Zandbergen, werkzaam bij de gemeente Haarlem.
De Raad heeft het onderzoek heropend voor het inwinnen van nadere inlichtingen bij het College. Op de verkregen inlichtingen is van de zijde van betrokkene nader gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 25 januari 2011. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Klaas. Het College heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten, omstandigheden en toepasselijke wet- en regelgeving verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Betrokkene ontving sinds 1 december 2006 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 15%. Op 6 december 2006 heeft het Centrum voor werk en inkomen een re-integratieadvies opgesteld. Daarin is beschreven dat betrokkene geen arbeidservaring heeft in Nederland en dat er een afstand is tot de arbeidsmarkt. Betrokkene heeft bij die gelegenheid gesteld graag een taalcursus te volgen en aan het werk te willen. Geconcludeerd is dat betrokkene intensief begeleid moet worden bij het solliciteren en dat zij taalscholing nodig heeft. Op 3 januari 2007 is betrokkene aangemeld voor het project Direkt Werk bij Paswerk, waar zij op 15 januari 2007 een intakegesprek heeft gehad. Na een bedenktijd tot 18 januari 2007 heeft zij gemeld dat zij niet in een traject bij Paswerk wil werken. Zij heeft daarbij aangegeven dat met name de werktijden vanaf 08.00 uur een beletsel vormen omdat zij meer een avond- en nachtmens is. Bij brief van 2 februari 2007 heeft het College betrokkene uitgenodigd voor een gesprek op 9 februari 2007. Tijdens dit gesprek is betrokkene gewezen op de consequenties verbonden aan de weigering om deel te nemen aan het Work First-traject bij Paswerk. Betrokkene heeft nogmaals bedenktijd gevraagd en ten slotte op 16 februari 2007 telefonisch meegedeeld niet in een traject bij Paswerk aan de slag te gaan.
1.2. Bij besluit van 27 februari 2007 heeft het College, met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en artikel 9, tweede lid, aanhef en onder e in verbinding met artikel 10, vijfde lid, aanhef en onder b van de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Haarlem (hierna: verordening), de bijstand van betrokkene met ingang van 1 maart 2007 met 100% verlaagd voor de duur van drie maanden. Daarbij is overwogen dat het Work First-traject bij Paswerk een voorziening biedt met een uitkeringvervangend inkomen, dat de weigering om daaraan mee te werken verwijtbaar is en dat er geen aanleiding is de verlaging wegens dringende redenen of individuele omstandigheden te matigen.
1.3. Bij besluit van 27 november 2007 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2007 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat de maatregel niet in strijd komt met internationale verdragen omdat daarin geen absoluut recht op een minimum arbeidsloos inkomen is verankerd en daarin evenmin een beletsel is gelegen om maatregelen te nemen als een burger zelf verwijtbaar eraan heeft bijgedragen dat zijn inkomen beneden het sociaal minimum daalt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van
29 november 2007 - met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten - gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2007 vernietigd, het besluit van 27 februari 2007 herroepen en bepaald dat de bijstand van betrokkene met ingang van 1 maart 2007 voor de duur van een maand met 100% wordt verlaagd. De rechtbank heeft daartoe in de rechtsoverwegingen 2.8 tot en met 2.10 het volgende overwogen (waarbij met eiseres op betrokkene en met het College op verweerder wordt gedoeld):
“ (…) Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat eiseres haar uit de WWB voortvloeiende verplichtingen onvoldoende is nagekomen en dit haar valt te verwijten. Niet wordt betwist dat eiseres het aanbod van Paswerk heeft afgewezen. Via het Work First-traject had eiseres zelf in de kosten van het bestaan kunnen voorzien. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat niet staande kan worden gehouden dat elke vorm van verwijtbaarheid bij eiseres ontbreekt. Verweerder was daarmee gehouden een maatregel op te leggen conform de Verordening.
De rechtbank overweegt voorts onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 28 oktober 2008, LJN BG2637, dat het opleggen van een maatregel inhoudende een korting van 100% op de bijstandsnorm gedurende drie maanden in beginsel niet evenredig is indien het een eerste maatregel betreft. Verweerder heeft in het onderhavige geval uitsluitend de afwijzende houding van eiseres bij het aanbod van Paswerk aan het opleggen van de maatregel ten grondslag gelegd. Dit vormt een onvoldoende grondslag zodat het beroep gegrond is en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:4 en Pro artikel 7:12 Awb Pro zal worden vernietigd. De overige grieven behoeven geen bespreking.
Gelet op de gedraging van eiseres en de omstandigheden van haar geval, kan een maatregel waarbij haar bijstandsuitkering met 100% gedurende een maand wordt verlaagd, de toetsing door de rechtbank wel doorstaan. (…)”
3. In hoger beroep hebben betrokkene en het College zich beiden tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd.
3.1. Betrokkene heeft, kort gezegd, betoogd dat haar geen verwijt treft omdat van haar niet gevergd kan worden in een werkomgeving tussen zieke mensen te gaan werken, dat zij evenals de andere medewerkers van Paswerk ten minste het minimumloon wil verdienen en dat zij sinds juli 2008 met een regulier arbeidscontract op een andere vestiging van Paswerk aan het werk is. Zij betoogt voorts dat de opgelegde maatregel buitenproportioneel is en in strijd komt met de essentie van de WWB en bepalingen van internationaal recht.
3.2. Het College heeft, samengevat, aangevoerd dat de rechtbank de verordening niet buiten werking kan stellen ten faveure van het eigen “sanctiebeleid” van de rechtbank en dat het zeer kwalijk is wanneer een belanghebbende niet meewerkt aan een Work First-traject en daardoor onnodig een beroep op bijstand moet blijven doen. De rechtbank heeft voorts nagelaten te beoordelen, aldus het College, of de opgelegde maatregel in dit individuele geval evenredig is aan de gedraging van belanghebbende, terwijl het hier een toepassing van een standaardmaatregel betreft en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden om daarvan af te wijken.
4. De gemeenteraad van Haarlem heeft de verordening, voor zover hier van belang, inmiddels op 30 september 2009 met ingang van 1 juli 2009 gewijzigd met dien verstande dat ingevolge artikel 9, tweede lid, aanhef en onder d, van de verordening
- zoals deze sedertdien luidt - bij het niet of onvoldoende meewerken aan een voorziening die een uitkeringvervangend inkomen biedt, voor zover dit heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot een voortijdige beëindiging van de voorziening, een verlaging wordt toegepast van 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand.
5. De Raad komt naar aanleiding van de over en weer aangevoerde gronden, de daarop gegeven toelichtingen en reacties alsmede het verhandelde ter zitting tot de volgende beoordeling.
5.1. De Raad stelt eerst vast dat betrokkene de feitelijke gang van zaken als weergegeven onder 1.1 niet heeft betwist. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank, en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd, dat betrokkene de verplichting om voldoende mee te werken aan een voorziening die een uitkeringvervangend inkomen biedt niet is nagekomen en dat haar dit valt te verwijten. Het College is in deze situatie dan ook gehouden de bijstand van betrokkene met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB te verlagen. In zoverre treft het hoger beroep van betrokkene geen doel.
5.2. Met betrekking tot het hoger beroep van het College overweegt de Raad het volgende.
5.2.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak in feite volstaan met verwijzing naar een eerder door haar gedane uitspraak op 28 oktober 2008, LJN BG2637. In die uitspraak (waarbij met verweerder wordt gedoeld op het College) is in rechtsoverweging 2.8 het volgende overwogen:
“(…) De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van een maatregel inhoudende een korting van 100% op de bijstandsnorm gedurende drie maanden in beginsel niet evenredig is waar het betreft een belanghebbende op wie voor de eerste maal artikel 18, tweede lid, WWB van toepassing is (de zogenaamde ‘first offender’). In dit verband kent de rechtbank er betekenis aan toe dat in de afstemmingsverordeningen van de andere gemeenten die tot het rechtsgebied van de rechtbank behoren voor vergelijkbare gedragingen in het algemeen een maatregel wordt opgelegd inhoudende een korting van 100% over een maand. Verweerder loopt op dit punt dus flink uit de pas. Uit het door verweerder naar voren gebrachte standpunt alsmede de door verweerder, ten dele op verzoek van de rechtbank, overgelegde stukken, kan niet worden opgemaakt dat verweerder zich ervan bewust is dat hij bij een overtreding van de vijfde categorie een aanmerkelijk zwaardere maatregel oplegt dan in omringende gemeenten. Evenmin heeft verweerder naar voren gebracht dat zich in de gemeente Haarlem in vergelijking met omliggende gemeenten afwijkende feiten en omstandigheden voordoen op grond waarvan bij gedragingen van de vijfde categorie het opleggen van een zwaardere maatregel gerechtvaardigd is. In beginsel acht de rechtbank bij een gedraging van de vijfde categorie het opleggen van een maatregel van 100% over een periode van drie maanden bij een ‘first offender’ niet proportioneel. Indien verweerder een ‘first offender’ een zodanige maatregel wenst op te leggen, dient er sprake te zijn van bijzondere omstandigheden en mag van verweerder worden verwacht dat de keuze voor de maatregel uitgebreid wordt gemotiveerd. Aangenomen moet worden dat van een draagkrachtige motivering van een maatregel van 100% over drie maanden bij een ‘first offender’ in het algemeen geen sprake zal kunnen zijn. (…)”
5.2.2. De Raad stelt voorop dat ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB de gemeenteraad regels stelt met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB. Uit de tekst van artikel 8 en Pro de toelichting op de WWB kan worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid toe te kennen voor het vaststellen van regels met betrekking tot onder meer het verlagen van de bijstand wegens het niet nakomen van aan de bijstand verbonden verplichtingen. Bij de uitoefening van die verordenende bevoegdheid is de gemeenteraad gehouden te blijven binnen de grenzen die door de WWB, de Grondwet, grondrechten of internationale verdragen zijn gesteld.
5.2.3. Naar het oordeel van de Raad heeft de rechtbank, door te verwijzen naar haar in 5.2.1 genoemde uitspraak waarin zij bij de toetsing van de opgelegde maatregel de inhoud van de Afstemmingsverordeningen van andere binnen het rechtsgebied van de rechtbank gelegen gemeenten nadrukkelijk als leidraad heeft genomen en vervolgens tot
- kort gezegd - strijd met het evenredigheidsbeginsel te concluderen, voorbijgezien aan de verordenende bevoegdheid die de gemeenteraad op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB toekomt. De wetgever heeft immers blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB uitdrukkelijk onder ogen gezien dat decentrale regelgeving, afgestemd op de lokale omstandigheden, zou kunnen leiden tot verschillen tussen gemeenten, en heeft deze rechtsverscheidenheid aanvaard (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr.3, blz.30-31, nr.7, blz.67-68 en 71-72; nr.13, blz.6-7, 9-11 en 37). Dit betekent dat de aangevallen uitspraak reeds hierom geen stand kan houden en voor vernietiging in aanmerking komt. Het hoger beroep van het College treft derhalve doel.
5.2.4. Dit brengt mee dat het hoger beroep van betrokkene voor het overige, mede gelet op hetgeen hierna onder 5.4 en verder wordt overwogen, geen afzonderlijke bespreking behoeft.
5.3. De Raad zal vervolgens het beroep tegen het besluit van 27 november 2007 ten gronde beoordelen. Daarbij zal de Raad betrekken het standpunt dat betrokkene in dit geding over de zwaarte van de opgelegde maatregel heeft ingenomen.
5.3.1. Het besluit van 27 november 2007 vindt zijn formele grondslag in artikel 18, tweede lid, van de WWB in verbinding met de artikelen 9, tweede lid, aanhef en onder e, en 10, vijfde lid, aanhef en onder b, van de verordening, zoals deze bepalingen destijds luidden. Artikel 9, tweede lid, aanhef en onder e, van de verordening (tekst ten tijde in geding) bepaalt dat bij gedragingen uit de vijfde categorie de bijstand voor de duur van drie maanden met 100% wordt verlaagd. Ingevolge artikel 10, vijfde lid, van de verordening (tekst ten tijde in geding) behoren tot de vijfde categorie de volgende gedragingen: a. het niet aanvaarden of door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid; b. het niet of onvoldoende meewerken aan een voorziening die een uitkeringvervangend inkomen biedt, voor zover dit heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot voortijdige beëindiging van de voorziening. Artikel 2, tweede lid, van de verordening bepaalt dat een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert en dat gedragingen zoals bedoeld in artikel 10, vijfde lid, van deze verordening volledig aan de cliënt worden verweten tenzij de cliënt aantoont dat de gedraging hem niet of in mindere mate is te verwijten.
5.3.2. De Raad zal in het licht van de aangevoerde beroepsgronden eerst bezien of deze bepalingen, in onderlinge samenhang bezien, blijven binnen de grenzen die aan de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad zijn gesteld. Daartoe overweegt de Raad het volgende.
5.3.3. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB kent deze wet de volgende uitgangspunten. In de eerste plaats dient de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal te staan om al datgene te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas als mensen niet in staat blijken te zijn in het eigen bestaan te voorzien hebben zij een aanspraak op de overheid hen daarbij te ondersteunen. In de tweede plaats dient de gemeente zo goed mogelijk te zijn toegerust om de burger te helpen op weg naar werk en hem indien nodig daarbij een inkomenswaarborg te bieden. In de derde plaats dient de regelgeving zo te zijn ingericht dat gemeenten een zo groot mogelijke beleidsruimte en beleidsverantwoordelijkheid hebben om het doel van de wet te realiseren (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr.3, blz.2).
5.3.4. Het uitgangspunt dat een ieder in beginsel verantwoordelijk is voor zijn bestaan kan alleen worden geëffectueerd als aan het ontvangen van bijstand ook verplichtingen zijn verbonden. Aan dit principe ontleent de in de WWB voorgeschreven verordening ten aanzien van de regels over de verlaging van bijstand haar fundament. De wetgeving sluit daarom niet uit dat in deze verordening wordt opgenomen dat de uitkering, waar het gaat om zeer ernstige gedragingen, tijdelijk op nihil wordt gesteld. Het specifieke vangnetkarakter van de WWB dwingt daarbij wel tot extra zorgvuldigheid en terughoudendheid (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr.13, blz.156).
5.3.5. Kernelement van bijstandsverlening was en blijft het uitgangspunt van de Algemene Bijstandswet dat een ieder die niet op eigen kracht in het bestaan kan voorzien recht heeft op bijstand van overheidswege en dat daarmee voor een ieder een menswaardig bestaan is gegarandeerd. Iedereen die het op eigen kracht niet redt heeft recht op vrijwaring van armoede (Kamerstukken I, 2003-2004, 28 870 en 28 960, B, blz. 1-2) .
5.3.6. Met artikel 18, tweede lid, van de WWB - op grond waarvan het bestuursorgaan bij niet nakoming van verplichtingen gehouden is de bijstand te verlagen - heeft de wetgever beoogd aan de gemeenten een instrument te bieden om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken. Deze bepaling is volgens de wetgever niet zozeer bedoeld om opzettelijk leed toe te brengen - wat een van de belangrijkste kenmerken is van de zogenoemde “punitieve sanctie”- , maar veeleer om de bijstandsgerechtigde te stimuleren om zijn of haar gedrag in de toekomst te verbeteren. Samenvattend is de verlaging van de bijstand gericht op het bewerkstelligen van de legale situatie en dientengevolge te kwalificeren als een reparatoire sanctie (Kamerstukken II, 2002-2003,28 870, nr.13, blz.163). De Raad heeft inmiddels meermalen overwogen dat een maatregel als hier aan de orde geen punitief karakter heeft. Zie onder meer de uitspraken van 6 december 2005, LJN AU7664 en van 1 juni 2010, LJN BM7597.
5.3.7. Uit een en ander leidt de Raad af dat een maatregel als hier aan de orde in beginsel bedoeld is als middel tot gedragsbeïnvloeding en dus als prikkel voor de betrokkene om zijn gedrag bij te stellen in de door het bestuursorgaan - dat belast is met de uitvoering van de WWB - gewenste richting. Naar het oordeel van de Raad vloeit uit de aard van dit middel voort dat het bestuursorgaan dit met een zekere fasering in omvang en duur van de maatregel dient toe te passen, ten einde bij het al dan niet optreden van de gewenste gedragsverandering, nader sturend te kunnen optreden. Dit laat onverlet dat onder meer afhankelijk van de ernst van de gedraging ook meteen een zware maatregel op zijn plaats kan zijn. Daarbij zal echter steeds in aanmerking moeten worden genomen dat één van de kernfuncties van de WWB is om aan de bijstandbehoevende een inkomenswaarborg te bieden. De Raad merkt nog op dat artikel 18, derde lid, van de WWB in dit verband onvoldoende rechtszekerheid biedt, omdat het binnen een zekere marge aan het bestuursorgaan is om de termijn vast te stellen waarbinnen de maatregel wordt heroverwogen en van tevoren onzeker is hoe die heroverweging zal uitvallen (zie ook de uitspraak van de Raad van 11 maart 2008, LJN BC7032).
5.3.8. In het licht van hetgeen onder 5.3.3 tot en met 5.3.7 is overwogen, is de Raad van oordeel dat de gemeenteraad van Haarlem, gelet op enerzijds de belangen die worden gediend met het opleggen van een maatregel aan degene die weigert gebruik te maken van een door het College aangeboden voorziening en anderzijds de mate waarin een belanghebbende door diezelfde maatregel in zijn belang worden getroffen, in redelijkheid niet is kunnen komen tot het voorschrift als bedoeld in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder e (tekst ten tijde in geding), voor zover dit ziet op een gedraging als bedoeld in artikel 10, vijfde lid, aanhef en onder b, van de verordening. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat weliswaar sprake is van een ernstige gedraging die de inschakeling op de arbeidsmarkt belemmert, maar dat de balans tussen rechten en verplichtingen op grond van de WWB en tussen de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene voor de bestaansvoorziening en de gehoudenheid van het bestuurorgaan om arbeidsinschakeling belemmerend gedrag te corrigeren, door daaraan zo’n zware standaardmaatregel te verbinden, ernstig is verstoord. In situaties als deze, waar geen sprake is van recidive noch van bijkomende bijzondere omstandigheden, volstaat als regel immers een minder vergaande maatregel om een adequate prikkel bij betrokkene teweeg te brengen. Met name de aan deze verlaging van 100% van de bijstandsnorm verbonden duur doet hier te zeer afbreuk aan het karakter van de WWB als inkomenswaarborg. De Raad merkt in dit verband nog op dat de in artikel 2, tweede lid, van de verordening neergelegde afstemmingseis hier op zichzelf niet aan afdoet omdat deze in standaardsituaties niet tot bijstelling (naar boven of beneden) van de voorgeschreven maatregel kan leiden, en dat het College in die situaties op grond van artikel 18, tweede lid van de WWB gehouden is de voorgeschreven maatregel toe te passen. Dit betekent dat artikel 9, tweede lid, aanhef en onder e, van de verordening (tekst ten tijde in geding) voor zover dit ziet op gedragingen als bedoeld in artikel 10, vijfde lid, aanhef en onder b, van de verordening (tekst ten tijde in geding) buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 18, tweede lid, van de WWB. Aangezien de op de bijstand van betrokkene toegepaste verlaging is gebaseerd op een buiten toepassing te laten bepaling kan het besluit van 27 november 2007, waarbij die verlaging is gehandhaafd, in rechte geen standhouden. De Raad zal het beroep tegen het besluit van 27 november 2007 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de wet.
5.4. De Raad zal aansluitend, in het kader van finale geschillenbeslechting, bezien welk vervolg aan deze uitkomst dient te worden gegeven. Instandlating van de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 27 november 2007 is uiteraard niet aan de orde. Ten aanzien van de vraag of de Raad zelf in de zaak kan voorzien overweegt hij als volgt.
5.4.1. De Raad is van oordeel dat met het buiten toepassing verklaren van de hiervoor besproken bepaling van de verordening, de bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van een afstemmingsmaatregel niet geheel is komen te vervallen. Die grondslag kan immers worden gevonden in artikel 18, tweede lid, van de WWB in samenhang met artikel 2, tweede lid, van de verordening (zoals deze ten tijde in geding luidde en ook thans nog luidt).
5.4.2. De Raad ziet voorts aanleiding, gelet op de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad op dit punt, om voor wat betreft de hoogte en duur van de op te leggen maatregel aansluiting te zoeken bij de thans geldende, per 1 juli 2009 in werking getreden bepaling voor maatregelwaardige gedragingen als hier aan de orde. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat het maatregelwaardige karakter van de betreffende gedraging in de verordening onverkort is gehandhaafd en dat toepassing van de nieuwe verordeningsbepaling ten aanzien van betrokkene geen strijd met de rechtszekerheid oplevert, aangezien deze bepaling een lichtere maatregel voorschrijft dan de oude, buiten toepassing verklaarde verordeningsbepaling. Het College zou bij het nemen van een nieuw te nemen besluit op bezwaar derhalve een maatregel, inhoudende een verlaging van 100% van de bijstandsnorm voor de duur van één maand, dienen op te leggen. De Raad acht een dergelijke verlaging in overeenstemming met de ernst van de gedraging, de mate waarin de gedraging betrokkene kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeerde.
5.4.3. Betrokkene heeft betoogd dat ook de verlaging van 100% van de bijstandsnorm voor de duur van één maand haar onder het door de WWB en door internationale verdragen gegarandeerde bestaansminimum brengt. In dat verband heeft zij meer specifiek een beroep gedaan op artikel 11 van Pro de WWB, artikel 13 van Pro het Europees Sociaal Handvest (ESH), de artikelen 11 en 12 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
5.4.4. Wat betreft het nationale recht verwijst de Raad allereerst naar hetgeen onder 5.3.2 tot en met 5.3.6 is overwogen. Daaruit volgt dat bij verwijtbare gedragingen onder bepaalde omstandigheden een aanzienlijke verlaging acceptabel kan zijn mits daarbij het oogmerk van de verlaging en de inkomenswaarborg van de WWB niet uit het oog worden verloren. Naar het oordeel van de Raad is daarvan in dit geval geen sprake nu het een zeer ernstige gedraging betreft en de tijdsduur van de verlaging is beperkt tot één maand. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat betrokkene wisselende - en bovendien geen steekhoudende - verklaringen heeft gegeven waarom zij niet in een traject bij Paswerk is gestart, dat zij daar een uitkeringvervangend inkomen kon gaan verdienen en dat zij vooraf nadrukkelijk en meerdere malen is gewezen op de gevolgen van de weigering om mee te werken aan het voor haar ingezette traject. De Raad volgt betrokkene dan ook niet in haar betoog dat een verlaging van 100% voor de duur van één maand in strijd is met artikel 11, eerste lid, van de WWB.
5.4.5. Het beroep op de door betrokkene genoemde bepalingen van het ESH en het IVESCR slaagt evenmin. De Raad heeft reeds in eerdere uitspraken overwogen (zie onder meer de uitspraken van 18 juni 2004, LJN AP4680, 22 december 2008, LJN BG8776 en 26 januari 2010, LJN BL1686), dat deze bepalingen van het ESH en het IVESCR niet een ieder kunnen verbinden in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepalingen in aanmerking genomen alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. Naar het oordeel van de Raad is in genoemde verdragsartikelen sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaraan geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen.
5.4.6. Ook het beroep van betrokkene op artikel 8 van Pro het EVRM treft geen doel. De Raad stelt onder verwijzing naar zijn uitspraken van 22 december 2008, LJN BG8776 en BG8789 voorop dat het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aanmerkt. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is in de eerste plaats erop gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt.
5.4.6.1. De Raad is van oordeel dat kan worden aangenomen dat betrokkene door de verlaging van de bijstand voor de duur van één maand beperkt is in de ontwikkeling van haar persoon in relatie tot anderen, maar niet is gebleken dat zij onevenredig nadelige gevolgen van die verlaging heeft ondervonden in verhouding tot de publieke belangen betrokken bij de afstemming van de bijstand. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de verlaging zich over een korte periode uitstrekt en dat, zoals ter zitting van de Raad is meegedeeld, betrokkene door het lenen van geld van vrienden en kennissen in de essentiële kosten van het bestaan heeft voorzien. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM slaagt dan ook niet.
5.4.7. Ten aanzien van het beroep dat betrokkene ten slotte nog heeft gedaan op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (EP) overweegt de Raad het volgende.
5.4.7.1. Artikel 1 van Pro het EP houdt, naar vaste rechtspraak van het EHRM, in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. In dit artikel ligt besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Deze bepaling brengt verder mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke redelijke verhouding is geen sprake als de betrokkene wordt getroffen door een individuele en buitensporige last (“individual and excessive burden”). Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe.
5.4.7.2. De Raad heeft al eerder overwogen dat bij de beëindiging of intrekking van algemene bijstand het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van Pro het EP in het geding is, zodat die beëindiging of intrekking aan die bepaling kan worden getoetst (zie de uitspraak van 26 januari 2010, LJN BL2155). Volgens de Raad gaat dit evenzeer op voor een verlaging van de bijstand als hier aan de orde. De Raad oordeelt voorts dat de WWB, in het bijzonder artikel 18, tweede lid, van die wet gelezen in samenhang met de bepalingen van de onderhavige verordening, een toereikende grondslag biedt voor de aantasting van dat eigendomsrecht (“principle of lawfullnes”), dat met die inbreuk een legitieme doelstelling van algemeen belang wordt gediend (“principle of legitimate aim”) en dat sprake is van een redelijke proportionaliteit tussen het doel en de middelen om dat doel te bereiken, en aldus een evenwicht te bewerkstelligen tussen de bescherming van individuele rechten en het algemeen belang (“principle of fair balance”). De Raad volstaat hier kortheidshalve met verwijzing naar hetgeen in deze uitspraak onder 5.3.3 tot en met 5.3.8 is overwogen. In hetgeen betrokkene heeft aangevoerd ziet de Raad geen bijzondere omstandigheden die meebrengen dat de tijdelijke verlaging van de bijstand tot nihil in dit geval, vanwege de relatief korte duur en als reactie op een ernstig verwijtbare gedraging van betrokkene, een buitensporige last oplevert.
5.4.7.3. Het voorgaande betekent dat de Raad het betoog van betrokkene, inhoudende dat de verlaging van haar bijstandsuitkering met 100% van de bijstandsnorm voor de duur van één maand een door artikel 1 van Pro het EP verboden ontneming van eigendom oplevert, niet onderschrijft.
5.4.8. Uit hetgeen onder 5.4.1 tot en met 5.4.7.3 is overwogen vloeit voort dat voor de Raad voldoende grond aanwezig is om, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 27 februari 2007 in zoverre te herroepen en te bepalen dat de bijstand van betrokkene met ingang van 1 maart 2007 met 100% wordt verlaagd voor de duur van één maand. Van dringende redenen om van een dergelijke maatregel af te zien is de Raad niet gebleken. In hetgeen is aangevoerd ziet de Raad ook overigens geen grond voor een matiging van de toe te passen verlaging van de bijstand.
6. De Raad ziet aanleiding het College te veroordelen in een gedeelte van de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. De reden hiervoor is dat, hoewel het hoger beroep van het College slaagt, dat hoger beroep niet leidt tot ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 27 november 2007, noch voert tot een eindresultaat dat in de door het College gewenste richting afwijkt van de uitkomst van het geding in eerste aanleg. Het verweer in hoger beroep van betrokkene is in zoverre doeltreffend geweest. Bedoelde kosten worden begroot op € 805,-- (1 punt voor het indienen van het verweerschrift en 1,5 punt voor het bijwonen van de zittingen).
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarin is beslist inzake griffierecht en proceskosten;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 27 november 2007 gegrond;
Vernietigt het besluit van 27 november 2007;
Herroept het besluit van 27 februari 2007 in zoverre dat de bijstand van betrokkene met ingang van 1 maart 2007 voor de duur van één maand wordt verlaagd met 100%;
Veroordeelt het College in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 805,--.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en C. van Viegen en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2011.
(get.) R.H.M. Roelofs.
(get.) C. de Blaeij.
HD