ECLI:NL:RBAMS:2018:1053

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 16/6293

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2018 in de zaak tussen

[eiser] , te Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. S.T. Blom),

het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. S. Ugur).

Procesverloop

Bij besluit van 12 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van short stay appartementen naar een appartementenhotel op de locatie [adres] te Amsterdam.

Bij besluit van 24 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 12 januari 2018. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam] , werkzaam als jurist bij eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. H.J. de Groot.

Overwegingen

Inleiding

1. Eiser is eigenaar van het pand [adres] te Amsterdam. Op die locatie geldt het bestemmingsplan “Oud-West” (het bestemmingsplan). Op de grond rust de bestemming ‘Centrumdoeleinden’ met de specifieke aanduidingen ‘horeca-drinken’ voor de begane grond en ‘wonen’ voor de overige bouwlagen. Op de begane grond bevindt zich een [café] . Aan eiser zijn short stay vergunningen verleend voor alle bovenwoningen van het pand. Dat wil zeggen dat deze woningen tijdelijk – voor een periode van maximaal 10 jaar – aan de bestemming tot bewoning van zelfstandige woonruimte mogen worden onttrokken.

2. Op 19 november 2015 heeft eiser een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het omzetten van de short stay appartementen naar een appartementenhotel. Deze aanvraag ziet alleen op de boven het café gelegen verdiepingen. Op de zitting is namens eiser desgevraagd toegelicht dat het appartementenhotel zich zal toeleggen op het sportsegment.

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Verweerder heeft verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 8 juli 2016 en daarop de volgende aanvulling gegeven. De aanvraag omgevingsvergunning moet beoordeeld worden aan de hand van het beleid zoals neergelegd in de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 (de Hotelstrategie). De aanvraag dient volgens de Hotelstrategie beoordeeld te worden aan de hand van de Hotelladder. Ook het indienen van een hotelplan is hiervoor noodzakelijk. Eiser is meerdere keren in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag nader aan te vullen met een formulier Hotelladder en een hotelplan, zodat deze stukken voorgelegd kunnen worden aan het regionaal adviesteam (RAT). Eiser heeft het formulier Hotelladder ingevuld en toegestuurd, maar geen hotelplan. Het RAT heeft laten weten dat de aanvraag onvoldoende informatie bevat om een advies uit te brengen. Daarmee acht verweerder het onvoldoende aangetoond dat het hotel een toevoeging zal zijn voor zowel de buurt als de hotelbranche in Amsterdam.

Beoordeling door de rechtbank

5. Voor het toepasselijke wettelijke kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wijziging van de aanvraag

6. Op 30 september 2016 heeft eiser – hangende bezwaar – de aanvraag voor een omgevingsvergunning gewijzigd, in die zin dat de aanvraag ook betrekking heeft op de begane grond (en dus op het gehele pand). Volgens eiser moet deze wijziging van de aanvraag bij deze procedure worden betrokken. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een wijziging die niet kan worden aangemerkt als zijnde van ondergeschikte aard. Eiser dient hiervoor een nieuwe omgevingsvergunning aan te vragen, aldus verweerder.

7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), dient de vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, per concreet geval te worden beantwoord.^[1]Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.

8. De rechtbank is van oordeel dat het betrekken van de begane grond bij de aanvraag niet een wijziging van ondergeschikte aard is. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de wijziging – één extra verdieping – in verhouding tot het gehele bouwplan niet een wijziging is van een beperkte omvang. Van belang is ook dat het huidige gebruik van de begane grond (café) anders is dan het huidige gebruik van de andere verdiepingen (short stay). Verder is nog van belang dat de wijziging ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag gevolgen heeft voor de ruimtelijke uitstraling van het gebouw, omdat een wijziging in het gebruik van de begane grond over het algemeen meer zichtbaar en merkbaar zal zijn dan een wijziging van het gebruik van de bovenliggende etages.

9. Gelet op het voorgaande had eiser voor de wijziging van het bouwplan dan ook een nieuwe aanvraag moeten indienen. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. Dat betekent dat in deze procedure alleen de afwijzing van de aanvraag voor de bovenliggende etages voorligt.

Afwijking van het bestemmingsplan

10. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de bovenliggende etages als hotel in strijd is met het bestemmingsplan. Evenmin is in geschil dat verweerder op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de bevoegdheid heeft om van het bestemmingsplan af te wijken. In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.

11. Eiser voert allereerst aan dat verweerder ten onrechte geen medewerking heeft willen verlenen aan het plan. Volgens eiser is het ruimtelijk gezien namelijk mogelijk om aan de [straat] twee extra hotels te realiseren. Hij verwijst hiervoor naar de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, negende lid, onder a, van de planregels bij het bestemmingplan.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat de aanvraag niet past in een goede ruimtelijke ordening. Het is niet wenselijk om op de [adres] een hotel toe te laten. In de nabije omgeving van de [straat] zijn De Hallen verrezen met hotel en uitgebreide horecavoorzieningen. Daarom is het bestuur terughoudend geworden om op de locatie een hotel toe te staan. Ondanks de wijzigingsbevoegdheidsbepaling in het bestemmingsplan moet nog steeds worden beoordeeld of een hotel op die locatie ruimtelijk verantwoord is, aldus verweerder.

13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de beslissing om al dan niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder zodat de rechter het besluit van verweerder terughoudend moet toetsen.^[2]Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

14. De rechtbank stelt voorop dat deze procedure niet gaat om een wijziging van het bestemmingsplan in de zin van artikel 3, negende lid, van dat plan, maar om het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo. Het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid kan echter wel van betekenis zijn voor de vraag of verweerder al dan niet gehouden was mee te werken aan eisers aanvraag.

15. De rechtbank overweegt dat met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming
(‘horeca-slapen’) binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft ( [straat] ), in beginsel als een gegeven mag worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het een bevoegdheid is, en niet een plicht, om gebruik te maken van een wijzigingsbevoegdheid. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat onverlet dat in de besluitvorming moet worden nagegaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.^[3]Het voorgaande betekent dat verweerder, ondanks de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, in dit concrete geval moet beoordelen of een hotel op deze locatie ruimtelijk passend en wenselijk is.

16. Uit de gedingstukken blijkt dat partijen van mening verschillen over de vraag welk beleid van toepassing is. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de Hotelstrategie ten tijde van de aanvraag nog niet van kracht was en niet op de wettelijk voorschreven wijze was bekendgemaakt. Volgens eiser was het Hotelbeleid 2007-2015 (het Hotelbeleid) van toepassing.

17. De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken dat de Hotelstrategie eerder dan 24 augustus 2016 op de voorgeschreven wijze is gepubliceerd. Op het moment van besluitvorming was dit dus nog geen gepubliceerd beleid. Dat neemt echter niet weg dat de Hotelstrategie op 27 november 2013 door de gemeenteraad is vastgesteld en dat in de voordracht van de Hotelstrategie is opgenomen dat vanaf 2014 wordt gestart met de nieuwe werkwijze zoals beschreven in de Hotelstrategie. In de Hotelstrategie is geen overgangsregeling opgenomen, zodat de hoofdregel geldt dat sprake is van onmiddellijke werking. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de Hotelstrategie voor eiser kenbaar was en door verweerder ook feitelijk vanaf 2014 werd toegepast. Daarmee was de Hotelstrategie ten tijde van de besluitvorming – als (nog) niet gepubliceerd beleid – gelijk te stellen met een vaste gedragslijn, die aan de besluitvorming ten grondslag kon worden gelegd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de aanvraag terecht heeft getoetst aan de Hotelstrategie.

18. In de Hotelstrategie is het afwegingskader voor nieuwe hotelinitiatieven uitgewerkt. Hierbij is beschreven dat men met het beleid wil bereiken dat het juiste hotel op de juiste plek komt. Dit betreft onder meer het voorkomen van een discrepantie tussen vraag en aanbod, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin. De Hotelladder is opgenomen als instrument voor gemeenten en marktpartijen om (snel en praktisch) nieuwe initiatieven aan te toetsen. Daarbij is beschreven dat de behoefte bestaat om naast kwantiteit ook te gaan sturen op kwaliteit en locatie; unieke concepten in plaats van meer van hetzelfde, locaties waar het hotel ook waarde toevoegt aan de omgeving. De kern is: heeft het nieuwe initiatief een toegevoegde waarde voor de directe omgeving en de overall hotelmarkt in de regio?

19. Om te kunnen toetsen aan de Hotelstrategie en binnen dat kader een afweging te kunnen maken, heeft verweerder informatie nodig van de aanvrager, zoals het ingevulde formulier Hotelladder en een hotelplan. Het ligt daarbij op de weg van de aanvrager om zijn aanvraag met de benodigde gegevens te onderbouwen. Eiser heeft echter geen hotelplan overgelegd, ondanks dat hij daartoe uitdrukkelijk door verweerder in de gelegenheid is gesteld. Omdat verweerder niet beschikte over de vereiste gegevens, is verweerder niet toegekomen aan een inhoudelijke toetsing aan het beleid. Verweerder heeft in deze omstandigheden in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat eiser onvoldoende heeft aangetoond dat het hotel een toevoeging zal zijn voor zowel de buurt als de hotelbranche in Amsterdam. Gelet op het voorgaande heeft verweerder op goede gronden geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen.

20. Eiser voert verder aan dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of de omgevingsvergunning kon worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo.

21. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling, overweegt de rechtbank dat verweerder niet bevoegd is toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo als het bouwplan al binnen de reikwijdte van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo valt.^[4]Met de onder 2° neergelegde bevoegdheid is een eigen regeling met een eigen procedure getroffen voor de in artikel 4 van bijlage II bij het Bor vermelde gevallen. Voor de toepassing van deze bevoegdheid kan verweerder beleidsregels vaststellen, zoals verweerder ook heeft gedaan. In dit geval is de aanvraag afgewezen omdat eiser onvoldoende informatie heeft gegeven om te kunnen toetsen aan het beleid. Indien dan alsnog moet worden getoetst aan artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo zouden deze beleidsregels illusoir worden. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.

Conclusie

22. Concluderend is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.

23. Het beroep is ongegrond.

24. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, voorzitter, en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. B. de Vos, leden, in aanwezigheid van mr. J.C. Hoogendoorn, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2018.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, voor zover van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, voor zover van belang, kan voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: (…)
2º. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3º. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

De aangewezen gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo zijn neergelegd in artikel 4 van bijlage II bij het Bor.

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Op grond van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.

Bestemmingsplan “Oud-West”

Op grond van het de plankaart rust op de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft de bestemming “Centrumdoeleinden” met als nadere aanduiding “hd”.

Op grond van artikel 3, eerste lid, onder b, van de planregels zijn de gronden op de plankaart aangewezen voor “Centrumdoeleinden” bestemd voor:

b. wonen, op de overige bouwlagen en in het souterrain.

Op grond van artikel 3, tweede lid, onder j, van de planregels zijn de gronden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding op de kaart, tevens aangewezen bestemd voor:

j. horeca-drinken (hd) op de begane grond en in het souterrain.

Op grond van artikel 3, negende lid, aanhef en onder a, van de planregels is het Dagelijks Bestuur bevoegd, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de bestemming of aanduiding te wijzigen voor een functieverandering naar een nieuwvestiging horeca-slapen onder de voorwaarde dat maximaal het volgende aantal nieuwe vestigingen per straat ten opzichte van de situatie ten tijde van de terinzagelegging van het onderwerp van het bestemmingsplan is toegestaan, met inbegrip van de nieuwe vestigingen die op grond van artikel 4 lid 9 sub a worden gerealiseerd: (…)

- [straat] ; (…)

en met dien verstande dat de functieverandering het gehele pand betreft en de maximale gevelbreedte voor horeca-slapen niet meer bedraagt dan 25% van de totale gevelbreedte van de straatwand.