Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/1839
AMS 18/1840
AMS 18/1841
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 maart 2018 in de zaak tussen
het echtpaar [verzoeker] en [verzoekster] ,
en hun meerderjarige kinderen [kind 1] en [kind 2] ,allen te [woonplaats] ,
allen verzoekers,
(gemachtigde: mr. S.J.M. Jaasma),
en
het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie Nieuw-West van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: P.H.J. Ermers en drs. P. Lappia).
Procesverloop
Bij drietal besluiten van 9 maart 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoekers elk een last onder bestuursdwang opgelegd en een preventieve last onder dwangsom.
Verzoekers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die inhoudt dat de primaire besluiten worden geschorst in afwachting van de behandeling van de bezwaarprocedure.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2018. Verzoeker [verzoeker] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, die ook de andere verzoekers vertegenwoordigde. Ook is verschenen [naam 1] , directeur Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. De voorzieningenrechter gaat na of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de bezwaarprocedure – niet kan worden afgewacht. Zij let daarbij op de belangen van partijen. In dit geval betekent dit dat de voorzieningenrechter een afweging maakt tussen aan de ene kant het belang van verzoekers dat zij tijdens de bezwaarprocedure met hun caravans kunnen blijven staan. Aan de andere kant kijkt de voorzieningenrechter naar het belang van verweerder dat de caravans weg moeten van hun huidige plek. Er is in de regel geen reden een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter het bestreden besluit rechtmatig acht. Het oordeel van de voorzieningenrechter is niet bindend voor de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure.
Aanleiding voor het besluit
2.1.
Verzoekers wonen in caravans. De ouders hebben samen een caravan en de meerderjarige kinderen hebben elk een eigen caravan. Zij stonden met nog meer familieleden (en dus nog meer caravans) aan de [adres 1] te [woonplaats] . Zij hadden hiervoor een huurovereenkomst met de gemeente. Op 27 februari 2017 is de standplaats op het terrein aan de [adres 1] ontruimd. Deze ontruiming is geïnitieerd door de gemeente Amsterdam vanwege achterstallige huurbetalingen. Na deze ontruiming heeft wijlen burgemeester E. van der Laan aangegeven dat voor meerderjarige familieleden zonder minderjarige kinderen geen interventie meer zal plaatsvinden vanuit de gemeente Amsterdam voor een woon- of verblijfslocatie. Deze familieleden zullen op eigen gelegenheid in een legale woon- of verblijfslocatie moeten voorzien. Dit staat in het proces-verbaal van bevindingen van
21 februari 2018 van de politie eenheid Amsterdam.
2.2.
Verzoekers hebben in april 2017 de caravans neergezet op een perceel aan de [adres 2] te [woonplaats] . Dit betrof niet alleen verzoekers, maar ook een andere meerderjarige zoon, [kind 3] , met zijn gezin (waaronder minderjarige kinderen).
2.3.
Op 18 juli 2017 hebben inspecteurs van de politie eenheid Amsterdam geconstateerd dat verzoekers met drie caravans op een perceel aan de [adres 2] staan. Op 28 augustus 2017, 14 november 2017 en 16 februari 2017 hebben de inspecteurs van de politie eenheid Amsterdam geconstateerd dat er veel vuil rondom de caravans ligt. Dit staat weergegeven in het proces-verbaal van bevindingen van 21 februari 2018 van politie eenheid Amsterdam. In dit proces-verbaal staat ook dat voor [kind 3] en zijn gezin per 1 maart 2018 een alternatieve standplaats is gevonden.
2.4.
Vervolgens heeft verweerder verzoekers op 26 februari 2018 laten weten dat hij het voornemen had om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel aan de [adres 2] . Verzoekers hebben daartegen zienswijzen ingediend. Op 9 maart 2018 heeft verweerder de primaire besluiten genomen, met daarin een begunstigingstermijn tot 19 maart 2018.
Standpunt algemeen bestuur
3.1.
Verzoekers moeten het gebruik van het perceel [adres 2] te [woonplaats] vóór 19 maart 2018 beëindigen. Ook staat verweerder het niet toe dat verzoekers elders in [woonplaats] wonen/overnachten in een caravan op een terrein waar dat in strijd is met de regels. Verweerder heeft besloten om met een bestuursdwangbesluit en een preventief dwangsombesluit hier handhavend tegen op te treden. Indien niet wordt voldaan aan de last om het perceel te verlaten, zal worden overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang. Dit betekent dat de caravans zullen worden verwijderd. Verder verbeuren verzoekers een dwangsom van € 2.500,- per constatering per persoon (met maximum van € 15.000,- per persoon) indien zij elders in [woonplaats] wonen/overnachten in strijd met de regels.
3.2.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat er sprake is van twee overtredingen. Ten eerste is het gebruik in strijd met de planregels van het bestemmingsplan. Het terrein valt binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Sloterdijk III’. Het terrein is bestemd als ‘Verkeer 1’ (artikel 9 van het bestemmingsplan) met aangrenzend de bestemmingen ‘Bedrijf 2’ en ‘Verkeer 2’. Het terrein is zodoende niet bestemd als woon-verblijfsgebied. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden gronden te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
3.3.
Ten tweede is het op grond van artikel 2.20 van de Algemene plaatselijke verordening 2008 (APV) verboden de weg als slaapplaats te gebruiken of op of aan de weg of het openbaar water een voertuig, vaartuig, woonwagen, tent of ander onderkomen als slaapplaats te gebruiken, daarin te overnachten of daartoe gelegenheid te bieden.
Beoordeling van de voorzieningenrechter
4.1.
Partijen zijn het erover eens dat verzoekers hun caravans hebben gestald op een plek waar dat volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan. Dit is dus een overtreding. Daarnaast is er sprake van een overtreding van de APV. Ook dat is niet betwist. Verweerder is bevoegd daartegen op te treden. Volgens vaste rechtspraak moet het bestuursorgaan dat tot handhaving bevoegd is daar in de regel gebruik van maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd om dit niet te doen. Dat kan het geval zijn als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving in die concrete situatie moet worden afgezien.
4.2.
Er is geen zicht op legalisatie, omdat verweerder heeft aangegeven daar niet toe bereid te zijn. De voorzieningenrechter zal daarom beoordelen of desondanks aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen vanwege procedurele redenen, bijzondere omstandigheden of in het kader van de evenredigheid. De voorzieningenrechter zal deze beoordeling maken aan de hand van de gronden die verzoekers aan hun verzoek ten grondslag hebben gelegd.
5.1.
Ten eerste hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder niet tegelijk een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang kan opleggen voor één overtreding.
5.2.
Dit standpunt kan niet leiden tot toewijzing van de voorziening. Zoals expliciet in de primaire besluiten staat weergegeven, beoogt de last onder bestuursdwang het illegale gebruik van het terrein aan de [adres 2] te beëindigen. Die last ziet op het heden en het terrein aan de [adres 2] . De last onder dwangsom is een preventieve last en door verweerder opgelegd om overtreding van de APV ook ná 19 maart 2018 elders in [woonplaats] te voorkomen. Die last ziet op een mogelijke overtreding in de toekomst en een andere plaats dan het terrein aan de [adres 2] . Overigens staat in de noot op pagina 4 van de primaire besluiten opgenomen dat de preventieve lasten onder dwangsom niet gelden voor het terrein aan de [adres 2] . Hiermee is voldoende kenbaar dat er geen sprake is van twee handhavingsbesluiten die zien op één overtreding.
6.1.
Ten tweede hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder niet bevoegd is om preventieve lasten onder dwangsom op te leggen die zien op de gehele stad Amsterdam. De bestuurscommissie kan namelijk alleen beslissen over Nieuw-West. De besluiten hebben een grote reikwijdte, want hiermee worden verzoekers uit Amsterdam verbannen. Verder kan alleen een preventieve last onder dwangsom opgelegd worden als er een concreet en acuut gevaar dreigt dat de overtreding zich zal voordoen. Daarvan is in dit geval geen sprake, aldus verzoekers.
6.2.
Anders dan verzoekers stellen, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog wel enige aanleiding om te veronderstellen dat er een concreet en acuut gevaar dreigt dat zij artikel 2.20 van de APV zullen overtreden. De voorzieningenrechter baseert dit vermoeden op de voorgeschiedenis van de familie en het gegeven dat zij nog niet beschikken over een legale verblijfplaats. Desondanks is de voorzieningenrechter van oordeel dat de motivering van deze dreigende overtreding in de primaire besluiten summier is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geldt voor het opleggen van een preventieve last het vereiste dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. Omdat het een belastend besluit betreft, ligt het op de weg van verweerder om dit aannemelijk te maken. Verweerder heeft dit nog onvoldoende gedaan, maar kan deze motivering aanvullen in het besluit op bezwaar.
6.3.
De voorzieningenrechter volgt verzoekers wel in hun standpunt dat verweerder - in de hoedanigheid van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Nieuw-West - niet bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen die ziet op de gehele stad Amsterdam. Daar staat het territorialiteitsbeginsel aan in de weg. Verweerder heeft getracht dit te herstellen door een ‘aanvullende ondertekening’ door de algemene besturen van de overige bestuurscommissies van de gemeente Amsterdam. Dit kan echter niet leiden tot herstel van dit gebrek. Ten eerste is de aanvullende ondertekening in deze vorm niet aan te merken als een bekrachtiging van het besluit door de andere bestuurscommissies. Ten tweede is geen van deze algemeen besturen bevoegd te beslissen over de gehele stad. Ook dit gebrek kan echter in bezwaar hersteld worden door ondertekening door het op dat moment bevoegde bestuursorgaan. Dat dit zal gebeuren ligt in de lijn der verwachtingen, omdat de bestuurscommissies per 21 maart 2018 zijn opgeheven en hun bevoegdheden zijn teruggevloeid naar de centrale stad.
7.1.
Verzoekers hebben ook aangevoerd dat zij al jaren in Amsterdam wonen zonder dat dit in overeenstemming was met de bestemmingsplannen. De gemeente heeft dit jaren gestimuleerd en gefaciliteerd, zoals op de laatste locatie aan de [adres 1] . Verzoekers hebben bovendien zeven maanden op het terrein aan de [adres 2] gestaan en mochten erop vertrouwen dat ze daar konden blijven. Daarom kan de gemeente niet ineens bestuursdwang toepassen, aldus verzoekers.
7.2.
Ter zitting hebben verzoekers toegelicht dat zij hiermee onder meer een beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling echter nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is geen sprake. Het gegeven dat de gemeente lange tijd niet heeft gehandhaafd jegens verzoekers betekent niet dat zij daaraan het vertrouwen konden ontlenen dat dit in de toekomst niet zou gebeuren.
8.1.
Verder hebben verzoekers een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en erop gewezen dat de gemeente [kind 3] en zijn gezin wel een alternatieve standplaats heeft toegewezen. Ook voelen verzoekers zich achtergesteld ten opzichte van de stadsnomaden, omdat die jaarlijks een nieuwe verblijfplek aangeboden krijgen vanuit de gemeente.
8.2.
Zoals verweerder - in reactie op de zienswijze - heeft overwogen in de primaire besluiten, is het gezin van [kind 3] en [naam 2] een alternatieve verblijflocatie geboden omdat zij minderjarige kinderen hebben. Omdat verzoekers geen minderjarige kinderen zijn of hebben, is er geen sprake van gelijke gevallen. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
8.3.
Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van de stadsnomaden heeft verweerder in de primaire besluiten opgemerkt dat indien de stadsnomaden de afspraken niet nakomen, er voor hen ook geen plek meer zal zijn. De voorzieningenrechter vindt deze motivering erg summier, maar ook dit gebrek kan worden hersteld door een aanvullende motivering in het besluit op bezwaar.
9.1.
Verzoekers hebben ook betoogd dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan afgezien moet worden van de toepassing van bestuursdwang. De gezondheid van
[kind 2] is zorgelijk. Hij heeft multiple scelerose en moet regelmatig naar het VUmc, waar hij wordt behandeld door neuroloog dr. [naam neuroloog] . In zijn verklaring van 12 maart 2018 heeft [naam neuroloog] gesteld dat het van belang is dat [kind 2] onder behandeling van het VUmc blijft. Hierom kunnen verzoekers de stad niet verlaten.
9.2.
Hoewel de voorzieningenrechter erkent dat de gezondheidssituatie van [kind 2] zorgelijk is en zij het belang bij behandeling in het VUmc onderkent, is deze omstandigheid niet zodanig dat verweerder moest afzien van handhavend optreden. Dat verweerder tracht te voorkomen dat verzoekers op illegale standplaatsen verblijven, betekent niet dat hiermee de behandeling onmogelijk wordt maakt. Het staat verzoekers immers vrij om zich op legale wijze in Amsterdam of één van de gemeenten rond Amsterdam te vestigen.
10.1
Ten slotte stellen verzoekers dat de gemeente geen bestuursdwang kan toepassen zolang de familie niet op een andere plek terecht kan. Zij verwijzen naar een brief van de minister van Binnenlandse zaken van 14 februari 2018 waaruit volgt dat gemeenten die geen rekening houden met de behoefte van woonwagenbewoners/zigeuners deze groepen discrimineren. Ook verwijzen zij naar diverse uitspraken van het College voor de rechten van de mens, waaruit volgt dat diverse Nederlandse gemeenten woonwagenbewoners/zigeuners discrimineren door geen standplaatsen aan te bieden. Bij het verzoekschrift hebben zij afschriften van deze uitspraken gevoegd.
10.2.
De voorzieningenrechter verbindt aan de stukken die verzoekers hebben overgelegd niet de gevolgen die zij wensen te zien. Uit de brief van de minister volgt dat zij samen met de VNG beleid gaat ontwikkelen voor het creëren van plaatsen voor woonwagenbewoners. Hieruit kan niet worden afgeleid dat verweerder niet handhavend mocht optreden. Uit de uitspraken van het College voor de rechten van de mens volgt niet dat de gemeente Amsterdam zich schuldig maakt aan discriminatie op grond van ras. Bovendien stelt verweerder dat hij juist bezig is om méér standplaatsen voor woonwagenbewoners te creëren, maar dat verzoekers zich wel moeten inschrijven om voor zo’n standplaats in aanmerking te komen.
10.3.
Dat verweerder geen nieuwe standplaats voor verzoekers heeft gecreëerd staat tot slot ook niet aan handhaving in de weg. Voor zover al sprake was van een verantwoordelijkheid van de gemeente Amsterdam voor verzoekers, heeft de gemeente Amsterdam die verantwoordelijkheid genomen en een tijdlang een standplaats aan de [adres 1] gefaciliteerd. Hierbij is aan verzoekers een huurovereenkomst voor tien jaar geboden. Deze overeenkomst is echter ontbonden omdat zij een betalingsachterstand hadden. Bij verstekvonnis heeft de kantonrechter de vordering tot ontbinding van de huurovereenkomst en ontruiming toegewezen. Verzoekers hebben daar niet tegen geprotesteerd. Daarom gaat de voorzieningenrechter uit de van de rechtmatigheid van de ontbinding van de huurovereenkomst en de ontruiming van het terrein aan de [adres 1] . Dit betekent dat de gemeente Amsterdam zijn verantwoordelijkheid jegens verzoekers heeft genomen. Na de ontbinding van de huurovereenkomst heeft de gemeente ook nog haar verantwoordelijkheid genomen voor zover er minderjarige kinderen in het spel waren. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog niet in dat de gemeente daarnaast ook nog een verantwoordelijkheid heeft om verzoekers een nieuwe standplaats te bieden.
11. Al het voorgaande laat onverlet dat verweerder verzoekers een erg korte termijn heeft geboden om op eigen kracht een legale standplaats te zoeken. De samenhang tussen de lasten onder bestuursdwang en de preventieve lasten onder dwangsom, in combinatie met de korte begunstigingstermijn, leidt er effectief toe dat verzoekers Amsterdam moeten verlaten. Het is immers niet in geschil dat er op dit moment geen legale standplaats voor verzoekers beschikbaar is. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening daarom zwaarder dan het belang van verweerder bij onmiddellijke handhaving. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee dat verweerder sinds april 2017 niet heeft opgetreden tegen het gebruik van het perceel aan de [adres 2] en pas in actie is gekomen toen hij een oplossing had gevonden voor het gezin van [kind 3] . Uit die gang van zaken volgt niet dat er grote spoed is bij het ontruimen van het perceel aan de [adres 2] . Verzoekers dienen daarom tot het besluit op bezwaar de tijd te krijgen een legale standplaats al dan niet in Amsterdam te zoeken, te beginnen met inschrijving bij de gemeente Amsterdam op de wachtlijst voor een woonwagenstandplaats.
Conclusie
12.1.
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken toe en treft de voorlopige voorziening dat de primaire besluiten voor zover die zien op de lasten onder bestuursdwang worden geschorst tot de beslissingen op bezwaar. Concreet betekent dit dat verzoekers met hun drie caravans op het perceel aan de [adres 2] mogen blijven staan totdat verweerder op hun bezwaren heeft beslist. Gedurende die periode dienen verzoekers zelf op zoek te gaan naar een legale standplaats, al dan niet in Amsterdam. Indien verzoekers hun bezwaren intrekken, eindigt deze begunstigingstermijn per datum intrekking bezwaar.
12.2.
Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen in elke afzonderlijke procedure betaalde griffierecht vergoedt.
12.3.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Daarbij merkt de voorzieningenrechter de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De voorzieningenrechter stelt de kosten vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
- schorst de primaire besluiten voor zover die zien op de last onder bestuursdwang tot het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 510,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B.E. Giesen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 maart 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.