Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/718 en AMS 17/637
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2018 in de zaken tussen
AMS 17/718
[eiser 1.1] en anderen [1] , allen wonende te [woonplaats] ,
de bewonerscommissie [eiser 1.3], te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. H.M. Sarolea)
hierna gezamenlijk aangeduid als: eisers 1.
AMS 17/637
[eiser 2.1] en [eiser 2.2] , te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout)
hierna gezamenlijk aangeduid als: eisers 2.
in beide zaken:
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel
Amsterdam Nieuw-West van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. G.B. van Driel).
hierna aangeduid als: de bestuurscommissie.
[vergunninghouder] , vergunninghouder,(gemachtigde: mr. A.E.M. van den Berg).
hierna aangeduid als: [vergunninghouder] .
Procesverloop
Met het besluit van 16 februari 2016 (het primaire besluit) heeft de bestuurscommissie aan het [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van de 1e, 2e en 3e verdieping van het gebouw op de [adres] in [plaats] van een kantoorfunctie naar een logiesfunctie.
Eisers 1 en eisers 2 hebben afzonderlijk bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Met het besluit van 20 december 2016 (het bestreden besluit) heeft de bestuurscommissie het primaire besluit herroepen en opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van kantoor- naar logiesfunctie van de 1e tot en met 3e verdieping van het hiervoor genoemde gebouw.
Eisers 1 en 2 hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. De bestuurscommissie heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 2 februari 2018. [eiser 1.1] en zijn gemachtigde zijn verschenen. De bewonerscommissie [eiser 1.3] heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voorzitter [eiser 1.1] , tevens bijgestaan door de gemachtigde. Namens de bewonerscommissie zijn verder verschenen: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . [eiser 2.1] is verschenen, evenals zijn gemachtigde.
De bestuurscommissie heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en
ir. [naam 4] (adviseur omgevingsvergunningen stadsdeel Nieuw-West). Namens het [vergunninghouder] zijn verschenen [naam 5] en [naam 6] , de gemachtigde
mr. Van der Berg, [naam 7] (architect) en [naam 8]
(werkzaam bij onderzoeksbureau Mees Ruimte & Milieu (hierna: Mees)).
mr. Van der Berg, [naam 7] (architect) en [naam 8]
(werkzaam bij onderzoeksbureau Mees Ruimte & Milieu (hierna: Mees)).
Overwegingen
Inleiding
1. Aan de [adres] is het zorg- en wooncentrum de ‘ [eiser 1.3] ’ gelegen. Dit U-vormige complex bestaat uit een hoogbouw- en een laagbouwgedeelte en is eigendom van de woningstichting Rochdale. De huisartsenpraktijk van eisers 2 is gevestigd op de begane grond van de hoogbouw. In de hoogbouw vanaf de vierde verdieping bevinden zich verder 49 appartementen, allen seniorenwoningen. De 1e tot en met de 3e verdieping van de hoogbouw deden voorheen dienst als kantoorruimte van de Stichting Cordaan, maar staan sinds 2012 leeg. In de laagbouw zijn 122 appartementen gelegen, deels voor senioren en deels voor patiënten met een GGZ- of VGZ-indicatie. Ook is er een zorgcentrum van stichting Cordaan in de laagbouw gevestigd. Eisers 1 (voorzover het betreft de natuurlijke personen) zijn allen huurder van een seniorenwoning in het complex de [eiser 1.3] .
2. Het [vergunninghouder] wil op de 1e tot en met 3e verdieping van de hoogbouw van het complex een hotel vestigen en stelt daartoe een huurovereenkomst te hebben gesloten met Rochdale. Het gebruik als hotel is in strijd met de bestemming “Maatschappelijk” volgens het geldende bestemmingsplan ‘Zuidoosthoek’. Het [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de verdiepingen in strijd met het bestemmingsplan te mogen gebruiken als hotel. De bestuurscommissie heeft met het primaire besluit de gevraagde vergunning verleend.
3. Naar aanleiding van de bezwaarschriften van eisers 1 en 2 en het negatieve advies van de bezwaarschriftencommissie heeft de bestuurscommissie opnieuw naar de zaken gekeken. In het bestreden besluit is het primaire besluit herroepen en is opnieuw een omgevingsvergunning verleend (voor in totaal 306 bedden: 29 zespersoonskamers, 4 driepersoonskamers en 15 tweepersoonskamers). Bij de keuze om in strijd met het bestemmingsplan toch een omgevingsvergunning te verlenen, is (onder meer) van belang geacht dat de etages dan niet langer leegstaan en dat voldoende waarborgen zijn ingebouwd om de overlast voor de bewoners tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Het hotel krijgt bijvoorbeeld een eigen entree en er wordt geen gebruik gemaakt van de buitenruimte. Bovendien wordt door het [vergunninghouder] een beheersplan en huisreglement opgesteld en kan tegen overtredingen handhavend worden opgetreden.
4. Eisers 1 en 2 (hierna: eisers) zijn het hiermee oneens. Zij willen geen hotel op deze plek. Hun belangrijkste grond is dat het hier gaat om een kwetsbare groep bewoners (VGZ- en GGZ-patiënten en senioren met een gemiddelde leeftijd van 87 jaar) en gebruikers (patiënten van de huisartsenpraktijk) en dat de komst van juist dit hotel (een budget hotel, gericht op jong publiek (21-40 jaar) gaat zorgen voor aanzienlijke (geluids)overlast. Eisers wijzen erop dat ook andere horeca (hostels) van de eigenaren overlast veroorzaken.
5. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling in deze zaken, zal zij eerst een aantal formele beroepsgronden van eisers bespreken.
Formele beroepsgronden
Is het bestreden besluit bevoegd genomen?
6. Volgens eisers 1 is de omgevingsvergunning onbevoegd verleend. Zij verwijzen hierbij naar artikel 6, eerste lid, van het Bevoegdhedenbesluit ambtelijke organisatie Amsterdam (het Bevoegdhedenbesluit). Hierin staat dat functionarissen een aan hen verleend mandaat niet uitoefenen als sprake is van politiek of bestuurlijk gevoelige onderwerpen. Het gaat in deze zaak volgens eisers 1 om een politiek gevoelig onderwerp. Het dagelijks bestuur was daarom niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen. In hun beroepschrift voeren eisers 1 nog aan dat de wijze waarop de bestuurscommissie is gekozen - door middel van verkiezingen - in strijd is met artikel 83 van Pro de Gemeentewet.
7. De rechtbank vindt dat het bestreden besluit wel bevoegd is genomen. Op grond van de Verordening op de bestuurscommissies en de daarbij behorende takenlijst en het bevoegdhedenregister kan het college bevoegdheden overdragen aan de bestuurscommissies. De bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik - zoals in deze zaak aan de orde - heeft het college gedelegeerd aan het algemeen bestuur van de bestuurscommissies. Het gaat in deze zaak dus om een bevoegdheid die is overgegaan van het college op de bestuurscommissie en
nietom mandaatverlening door het college. Dit betekent dat het Bevoegdhedenbesluit in deze zaak niet van toepassing is. De vraag of al dan niet sprake is van een politiek gevoelig onderwerp in de zin van artikel 6 van Pro dit Bevoegdhedenbesluit, kan dus onbeantwoord blijven.
nietom mandaatverlening door het college. Dit betekent dat het Bevoegdhedenbesluit in deze zaak niet van toepassing is. De vraag of al dan niet sprake is van een politiek gevoelig onderwerp in de zin van artikel 6 van Pro dit Bevoegdhedenbesluit, kan dus onbeantwoord blijven.
Het algemeen bestuur van stadsdeel Nieuw-West heeft de bevoegdheid tot beslissen vervolgens gemandateerd aan het dagelijks bestuur [2] . De rechtbank merkt hierbij nog op dat ingevolge artikel 10:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mandaatgever altijd bevoegd blijft de gemandateerde bevoegdheid zelf uit te oefenen. Het algemeen bestuur blijft dus bevoegd een omgevingsvergunning als deze te verlenen (of in te trekken).
8. De rechtbank volgt eisers 1 ook niet in hun stelling dat de bestuurscommissie in strijd met de Gemeentewet is gekozen en dus - zo begrijpt de rechtbank de stelling van eisers 1 - onbevoegd zou zijn om het bestreden besluit te nemen. In artikel 83 van Pro de Gemeentewet is namelijk niet voorgeschreven op welke wijze een bestuurscommissie moet worden samengesteld. Gemeenten hebben hierbij de vrijheid om te kiezen tussen het zelf benoemen en het organiseren van verkiezingen (zie in dit kader ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 december 2017. [3]
Evident privaatrechtelijke belemmering?
9. Volgens eisers is het zeer onwaarschijnlijk dat er daadwerkelijk een huurovereenkomst tot stand zal komen en/of blijven tussen de eigenaar Rochdale en het [vergunninghouder] . Er is daarom sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering die aan vergunningverlening in de weg staat.
10. De rechtbank gaat hier niet in mee. Van een zodanige privaatrechtelijke belemmering is alleen sprake als deze belemmering een evident karakter heeft. Daarvan is in dit geval geen sprake. Rochdale en het [vergunninghouder] zijn verdeeld over de vraag of tussen hen een huurovereenkomst bestaat. Over deze kwestie loopt een civiele procedure. Partijen hebben van de voorzieningenrechter de opdracht gekregen om verder te onderhandelen. Een bodemprocedure is aanhangig. Bij deze stand van zaken is de uitkomst nog ongewis en de belemmering dus niet evident.
Is het besluit van 13 oktober 2016 een 6:19-besluit?
11. Eisers vinden dat de omgevingsvergunning van 13 oktober 2016, die aan vergunninghouders is verleend voor (onder meer) het wijzigen van de entree van het hotel, op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb moet worden betrokken bij deze procedure.
12. De rechtbank verwerpt dit betoog. Artikel 6:19 van Pro de Awb is alleen van toepassing als het nieuwe besluit voldoende samenhang heeft met het eerder genomen besluit. In dit geval ontbreekt die samenhang. Het nieuwe besluit is namelijk genomen op basis van een nieuwe aanvraag (van 12 april 2016). Er is niet alleen feitelijk sprake van een nieuwe aanvraag, maar het was ook materieel gezien noodzakelijk om hiervoor een nieuwe aanvraag te doen.
De nieuwe omgevingsvergunning heeft namelijk betrekking op een andere activiteit van de Wabo (bouwen in plaats van strijdig gebruik) en is gelet daarop ook verleend met toepassing van een andere bepaling van de Wabo (artikel 2.10 in plaats van 2.12 van de Wabo). De nieuwe omgevingsvergunning is daarom geen besluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb. De vergunde nieuwe entree kan overigens wel een rol spelen bij de vraag of de activiteit waarvoor in deze procedure een vergunning is verleend, al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Inhoudelijke beoordeling van de verleende omgevingsvergunning
Het beoordelingskader van de rechtbank
13. Het complex de [eiser 1.3] ligt in een gebied waar het bestemmingsplan ‘Zuidoosthoek’ geldt. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Maatschappelijk” (artikel 5.1 van de planregels). Tussen partijen is niet in geding dat het gebruik als hotel met deze bestemming in strijd is.
14. Op grond van de artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2o van de Wabo heeft verweerder de bevoegdheid om in strijd met het bestemmingsplan toch een omgevingsvergunning te verlenen. Hierbij gelden de volgende twee voorwaarden:
1) de activiteit mag niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en 2) het moet gaan om een bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aangewezen geval. De rechtbank stelt vast dat de activiteit waar het in deze zaak om gaat - het strijdig gebruik - in artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (een amvb) is aangewezen.
1) de activiteit mag niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en 2) het moet gaan om een bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aangewezen geval. De rechtbank stelt vast dat de activiteit waar het in deze zaak om gaat - het strijdig gebruik - in artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (een amvb) is aangewezen.
15. De beslissing om mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft daarbij beleidsvrijheid. Ter invulling van deze vrijheid kan het bestuursorgaan beleidsregels ontwikkelen. Heeft het bestuursorgaan beleid vastgesteld, dan moet hij ook in overeenstemming met zijn beleid besluiten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. In deze zaak is de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 - en de daarbij behorende ‘hotelladder’ - het geldende beleid. Op grond van dit beleid krijgt het regionale adviesteam (RAT) een adviserende taak naar gemeenten en stadsdelen over nieuwe hotelinitiatieven en gebiedsontwikkelingen. Tussen partijen is in geschil of het bestreden besluit is genomen in overeenstemming met dit beleid.
Strijd met het beleid?
16. Eisers vinden dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met het beleid zoals neergelegd in de Regionale Hotelstrategie.
17. De bestuurscommissie betwist dit. Het bestreden besluit is inderdaad niet getoetst aan de hand van alle treden (waaronder trede 1) en criteria van de hotelladder, maar volgens de bestuurscommissie is deze toetsing terecht achterwege gelaten. Zoals de gemachtigde van de bestuurscommissie op de zitting nader heeft toegelicht, moet onderscheid worden gemaakt tussen economische/kwalitatieve criteria enerzijds en ruimtelijke criteria anderzijds en spelen in het kader van een omgevingsvergunning alleen de ruimtelijke criteria een rol. De gemachtigde wijst hierbij nog op de volgende passage uit de toelichting van de hotelladder:
“Juridisch lijkt het niet mogelijk formele medewerking te weigeren op basis van kwalitatieve criteria”.
“Juridisch lijkt het niet mogelijk formele medewerking te weigeren op basis van kwalitatieve criteria”.
18. De rechtbank stelt vast dat de bestuurscommissie niet heeft getoetst aan trede 1 van de hotelladder. Trede 1 bevat de vraag: Voegt het hotel iets toe aan het bestaande aanbod (nieuwe markt) en aan zijn omgeving? Volgens de toelichting op pagina 8 van het beleid bevat deze vraag ook de kern van het hotelbeleid. Om te beoordelen of het initiatief iets toevoegt aan het bestaande aanbod en zijn omgeving dienen de volgende vragen tot een positief antwoord te leiden:
geeft de beschrijving van de beoogde doelgroepen van het nieuwe hotelinitiatief een toegevoegde waarde voor de stad?
krijgt het hotel een sterclassificatie die ondervertegenwoordigd is in zijn directe omgeving?
leveren de extra hotelkamers een aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving?
De rechtbank vindt deze toets (ook) ruimtelijk van aard. Het begrip ruimtelijke ordening omvat alle ruimtelijk relevante belangen die bij de in een plan of project begrepen gronden zijn betrokken. Een goede ruimtelijke ordening moet verder bijdragen aan de kwaliteit van de leefomgeving en houdt daarbij rekening met de maatschappelijke functies die deze leefomgeving heeft. Trede 1 gaat over de relatie tussen het nieuwe hotelinitiatief en zowel de stad Amsterdam als de directe omgeving van het hotel en stelt de vraag of het initiatief bijdraagt aan de kwaliteit van de stad en de directe omgeving. Dit zijn aspecten die de (goede) ruimtelijke ordening betreffen. Dat een toets aan deze trede achterwege hoorde te blijven, omdat sprake is van puur economische/kwalitatieve criteria, volgt de rechtbank daarom niet. De rechtbank verwijst in dit kader ook naar verschillende uitspraken van deze rechtbank en de Afdeling, waarin in het kader van de beoordeling van een omgevingsvergunning wél aan trede 1 van de ladder is getoetst. [4] Omdat trede 1 (ook) een ruimtelijk aspect heeft, leidt de zinsnede uit de toelichting waar de bestuurscommissie naar verwijst, niet tot een ander oordeel. De beroepsgrond van eisers slaagt.
Kunnen de rechtgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven?
19. Het bestreden besluit is om deze reden niet goed gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Uitgangspunt is dat de rechtbank, waar mogelijk, het geschil tussen partijen definitief beslecht. In dat licht zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen blijven.
20. De vraag die de rechtbank in dat kader moet beantwoorden is of uit de inhoud van de beschikbare stukken kan worden afgeleid dat het hotelinitiatief wél voldoet aan trede 1 (en eventueel de overige van belang zijnde criteria) van de hotelladder. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en sluit daarbij aan bij de redenering van de bezwaarschriftencommissie in het advies van 5 juli 2016. Bij de aanvraag om een vergunning heeft het [vergunninghouder] een rapport van 6 november 2015 van Mees overgelegd, waarin is gesteld dat het initiatief wél voldoet aan trede 1. De bestuurscommissie heeft het RAT vervolgens advies gevraagd over de wenselijkheid van het hotelinitiatief. Volgens het RAT ontbreekt in het plan de benodigde kwalitatieve bijdrage aan de omgeving en aan de hotelmarkt. Niet wordt onderbouwd aangetoond hoe het hotel de verbinding vindt met de omgeving en welke langdurige samenwerkingen met de omgeving er aangegaan worden. Naar aanleiding van een nadere rapportage van Mees van 17 december 2015 heeft het RAT vervolgens nog overwogen dat het hele concept niet innovatief en kwalitatief genoeg is. Volgens het eigen adviesteam van de bestuurscommissie is trede 1 van de hotelladder dus niet succesvol doorlopen. Ook anderszins heeft de bestuurscommissie niet aangetoond dat het hotelinitiatief voldoet aan trede 1 van de hotelladder. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven.
Conclusies en slotoverwegingen
21.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus. De reden is dat de bestuurscommissie zich op het standpunt stelt dat terecht niet aan trede 1 van de hotelladder is getoetst. Van een gebrekkige motivering die nog kan worden aangevuld, is daarom geen sprake. Omdat het hier gaat om een besluit waarbij de bestuurscommissie beleidsvrijheid heeft, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De bestuurscommissie moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus. De reden is dat de bestuurscommissie zich op het standpunt stelt dat terecht niet aan trede 1 van de hotelladder is getoetst. Van een gebrekkige motivering die nog kan worden aangevuld, is daarom geen sprake. Omdat het hier gaat om een besluit waarbij de bestuurscommissie beleidsvrijheid heeft, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De bestuurscommissie moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak.
22. De rechtbank veroordeelt de bestuurscommissie in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor zowel eisers 1 als eisers 2 vast op € 1002,- (1 punt voor het het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
23. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de bestuurscommissie aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de bestuurscommissie op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers 1 en eisers 2, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt de bestuurscommissie in de proceskosten van eisers 1 tot een bedrag van € 1002,-;
- veroordeelt de bestuurscommissie in de proceskosten van eisers 2 tot een bedrag van € 1002,-;
- draagt de bestuurscommissie op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers 1 te vergoeden;
- draagt de bestuurscommissie op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers 2 te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. G.W.J. Harten en
mr. T.L. Fernig-Rocour, leden,in aanwezigheid van mr. H. van der Schaft, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2018.
mr. T.L. Fernig-Rocour, leden,in aanwezigheid van mr. H. van der Schaft, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.