Uitspraak
201605387/1/A1.
Datum uitspraak: 31 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost,
2. Zicob Vastgoed B.V., handelend onder de naam [naam], gevestigd te Amsterdam, en anderen (hierna: Zicob Vastgoed)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 juni 2016 in zaak nr. 15/5104 in het geding tussen:
Zicob Vastgoed,
en
het algemeen bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2014 heeft het algemeen bestuur geweigerd Zicob Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor het omzetten van een shortstaybedrijf en kantoorruimte naar een hotelfunctie op de percelen Middenweg 91-95 te Amsterdam.
Bij besluit van 29 september 2015 heeft het algemeen bestuur het door Zicob Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juni 2016 heeft de rechtbank het door Zicob Vastgoed tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ingestelde beroep gegrond verklaard en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het door Zicob Vastgoed tegen het besluit van 29 september 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het algemeen bestuur opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van Zicob Vastgoed met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld. Zicob Vastgoed heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Zicob Vastgoed en het algemeen bestuur hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Zicob Vastgoed heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op haar bezwaar.
Bij besluit van 10 augustus 2016 heeft het algemeen bestuur het door Zicob Vastgoed tegen het besluit van 22 september 2014 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2017, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. S. Haak, advocaat te Utrecht, en Zicob Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. T. van der Weijde, en [gemachtigden] zijn verschenen.
Overwegingen
1. Zicob Vastgoed is eigenaar van drie naast elkaar gelegen panden op de percelen Middenweg 91-95. Deze panden hebben op grond van het bestemmingsplan "Middenmeer I en II" de bestemming "Gemengd-2". Ingevolge artikel 7.1 van de planregels is de begane grond van panden met die bestemming bestemd voor niet-woonfuncties en de bouwlagen daarboven voor wonen. In een gedeelte van de panden is thans kantoorruimte aanwezig. Voorts mag een deel van de panden tijdelijk worden gebruikt voor short stay. Zicob Vastgoed heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de functie van de panden om te kunnen zetten naar een hotelfunctie met 8 appartementen en kantoorruimte. Het algemeen bestuur heeft geweigerd de aangevraagde vergunning te verlenen, mede omdat dit ten koste zou gaan van de woonfunctie van de panden. Gelet op de krapte op de woningmarkt in Amsterdam acht het algemeen bestuur dat niet wenselijk.
Hoger beroepen
Niet tijdig nemen besluit
2. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar ten onrechte gegrond heeft verklaard. Volgens het algemeen bestuur had de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat het hangende het beroep alsnog een besluit op bezwaar heeft genomen, zodat geen procesbelang bij beoordeling van het beroep bestond. De door Zicob Vastgoed gestelde schade levert geen procesbelang op, omdat, voor zover al aannemelijk deze schade niet ontstaan is als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit, maar door de weigering de aangevraagde vergunning te verlenen.
2.1. In haar schriftelijke uiteenzetting heeft Zicob Vastgoed zich op het standpunt gesteld dat zij niet alleen schade heeft geleden door de weigering van de vergunning, maar ook door het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar. In afwachting van het besluit op bezwaar heeft zij in grote onzekerheid gezeten over de maatregelen die zij kon nemen ten behoeve van het gebruik van de panden, onder meer wat de ruimte op de begane grond betreft. Door die onzekerheid stond die ruimte ongebruikt leeg. Ook zijn de onderhandelingen met de bank als gevolg van de onzekerheid in afwachting van het besluit op bezwaar gefrustreerd, aldus Zicob Vastgoed.
2.2. Gelet op deze toelichting, die door het algemeen bestuur niet is bestreden, is naar het oordeel van de Afdeling tot op zekere hoogte aannemelijk dat Zicob Vastgoed schade heeft geleden als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit op het door haar gemaakte bezwaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat Zicob Vastgoed nog belang heeft bij een beoordeling van het door haar ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar en heeft dat beroep terecht gegrond verklaard.
Het betoog faalt.
3. Het algemeen bestuur betoogt verder dat de rechtbank bij de vaststelling van de te vergoeden proceskosten van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ten onrechte wegingsfactor 1 heeft toegepast. Volgens het algemeen bestuur had de rechtbank, gelet op de aard van de zaak en de inhoud en omvang van het beroepschrift, wegingsfactor 0,25 moeten toepassen.
3.1. Aangezien het beroep was gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit en eenvoudig van aard was, had de rechtbank aanleiding moeten zien wegingsfactor 0,5 in plaats van wegingsfactor 1 toe te passen. Voor het toepassen van wegingsfactor 0,25, zoals het algemeen bestuur betoogt, bestond geen grond.
Het betoog slaagt.
Toepasselijkheid Regionale Hotelstrategie 2016-2022
4. Zicob Vastgoed betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur de aanvraag terecht heeft getoetst aan de Regionale Hotelstrategie 2016-2022. Volgens haar blijkt uit het raadsbesluit tot vaststelling van de Hotelstrategie van 27 november 2013 dat tot 2015 een inhaalslag zou plaatsvinden om extra hotelkamers te realiseren, zodat niet beoogd is het beleid eerder in te laten gaan dan 2016. Ook wijst Zicob Vastgoed erop dat in de voordracht van het raadsbesluit is vermeld dat uitsluitend nieuwe hotelinitiatieven worden getoetst aan de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder. Ten tijde van het raadsbesluit van 27 november 2013 bestond dit initiatief al en ook was het opgenomen in de kansenkaart die als bijlage bij het raadsbesluit is gevoegd, aldus Zicob Vastgoed.
4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de Hotelstrategie geen overgangsregeling is opgenomen en dat in de voordracht van het raadsbesluit is vermeld dat vanaf 2014 wordt gestart met de nieuwe werkwijze in de Hotelstrategie. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het algemeen bestuur de aanvraag terecht heeft getoetst aan de Hotelstrategie. De vermelding in het raadsbesluit en de voordracht, dat tot 2015 een inhaalslag plaatsvindt om extra hotelkamers te realiseren, leidt niet tot een ander oordeel. Uit de voordracht kan worden afgeleid dat weliswaar de kwantitatieve doelstelling om 9.000 extra hotelkamers te realiseren tot 2015 blijft staan, maar dat vanaf 2014 met de nieuwe werkwijze van de Hotelstrategie wordt gestart. Ook het feit dat dit initiatief op de kansenkaart staat, leidt niet tot een ander oordeel. Een initiatief als hier aan de orde, waarvoor ten tijde van de vaststelling van de Hotelstrategie nog geen aanvraag was ingediend, moet als een nieuw initiatief worden aangemerkt waarop de Hotelstrategie van toepassing is. De enkele omstandigheid dat het bevoegd gezag al eerder met het initiatief bekend was, maakt dit niet anders. Voorts kan uit het raadsbesluit en het voorstel daartoe noch uit de Hotelstrategie worden afgeleid dat de Hotelstrategie niet van toepassing is op een initiatief dat op de kansenkaart staat. Uit die stukken blijkt dat de kansenkaart slechts bedoeld is om kansrijke gebieden voor hotelontwikkeling in beeld te brengen.
Het betoog faalt.
Horecanota Stadsdeel Oost 2012
5. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de aanvraag om omgevingsvergunning had moeten toetsen aan de Horecanota Stadsdeel Oost 2012. Ten eerste bevat de Horecanota geen beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Aangezien op grond van artikel 38 van Pro de Verordening op de Bestuurscommissies alleen beleidsregels hun rechtskracht behielden tot 19 maart 2016, komt aan de Horecanota geen betekenis meer toe. Ten tweede is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat uit de Hotelstrategie volgt dat aan de Horecanota moet worden getoetst. De passage uit de Hotelstrategie waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd, namelijk dat een initiatief aan alle vigerende (beleids)regels moet voldoen, heeft betrekking op de introductie van ruimtelijke en kwalitatieve criteria in de zogenoemde hotelladder. Deze passage moet zo worden begrepen, dat in elk geval voldaan moet worden aan de regionale criteria, maar dat daarnaast nog enkele lokale criteria kunnen gelden. Aangezien de Horecanota vooral dezelfde ruimtelijke en kwalitatieve criteria bevat als de Hotelstrategie, de Hotelstrategie specifiek ziet op de categorie van hotels en van latere datum is, dient deze bij eventuele strijd te prevaleren boven de Horecanota, aldus het algemeen bestuur.
5.1. Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb luidt:
"Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
Artikel 38, eerste lid, van de Verordening op de Bestuurscommissies luidde ten tijde van belang:
"De op de dag, voorafgaand aan de datum van de inwerkingtreding van de Wet tot Wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen, geldende verordeningen, beleidsregels en overige voorschriften die door de deelgemeenten zijn vastgesteld, behouden gedurende twee jaren na die datum hun rechtskracht, voor zover het bevoegde gezag deze niet eerder vervallen verklaart."
5.2. De rechtbank heeft onweersproken vastgesteld dat de Horecanota bij besluit is vastgesteld en is gepubliceerd. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de Horecanota algemene regels bevat omtrent de afweging van belangen. Dat onder "beleidskeuze 1" op pagina 14 van de Horecanota is vermeld dat de afweging per individuele aanvraag wordt beoordeeld, doet er niet aan af dat die nota richting geeft aan de afweging van belangen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat deze regels moeten worden aangemerkt als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dit betekent, gelet op artikel 38, eerste lid, van de Verordening op de Bestuurscommissies, dat de Horecanota ten tijde van de besluitvorming nog rechtskracht had.
5.3. Op pagina 8 van de Hotelstrategie is vermeld:
"De hotelladder (naar het voorbeeld van de SER-Ladder) is daarmee een ruimtelijk en kwalitatief instrument, waaraan hotelinitiatieven getoetst kunnen worden in de context van het totale aanbod in de regio en de locatie. Hierbij verzorgt de markt een goede onderbouwing van het initiatief. Deze wordt vervolgens getoetst op basis van transparante criteria. Bij de criteria kan een onderverdeling worden gemaakt in ruimtelijke en kwalitatieve criteria (zie tabel 1 voor een overzicht van de criteria). Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat in de hotelladder de specifieke criteria en/of nota's per gemeenten (en/of stadsdeel) die van toepassing zijn op een hotelinitiatief niet zijn opgenomen, te denken valt aan welstandscriteria en de bibob-screening behorende bij een bouwaanvraag en aanvragen voor exploitatievergunningen voor horeca. Uiteraard dient een initiatief aan alle vigerende (beleids)criteria voldoen."
5.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat de Horecanota is ingetrokken. Zij heeft terecht geconcludeerd dat die nota ten tijde van de besluitvorming nog geldend beleid was, zodat het algemeen bestuur de aanvraag daaraan had moeten toetsen. Daarbij is van belang dat in de Hotelstrategie uitdrukkelijk is vermeld dat een initiatief aan alle vigerende (beleids)criteria moet voldoen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de Horecanota daar niet onder valt. Dit doet er niet aan af dat de aanvraag ook aan de Hotelstrategie moet voldoen en dat, zoals het algemeen bestuur terecht aanvoert, bij strijd tussen de Horecanota en de Hotelstrategie, de Hotelstrategie prevaleert aangezien het hierin neergelegde beleid van latere datum is.
Het betoog faalt.
Toepassing Hotelstrategie
6. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank bij haar beoordeling ten onrechte na trede 1 de overige treden van de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder heeft doorlopen. Volgens het algemeen bestuur blijkt uit de hotelladder dat indien trede 1 niet succesvol is doorlopen, het initiatief moet worden voorgelegd aan het regionale adviesteam (hierna: RAT). Aan de overige treden wordt in dat geval niet toegekomen.
Voorts voert het algemeen bestuur aan dat de rechtbank heeft miskend dat weliswaar geen gesprek als bedoeld in de Hotelstrategie heeft plaatsgevonden tussen Zicob Vastgoed en het RAT nadat het RAT tot een negatief oordeel over het initiatief was gekomen, maar dat dit onvoldoende aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van het door het RAT gegeven advies.
6.1. Uit de hotelladder zoals die op pagina 9 van de Hotelstrategie is opgenomen, kan worden afgeleid dat, indien trede 1 niet succesvol is doorlopen, aan het RAT om advies wordt gevraagd en het bevoegd gezag aan de overige treden niet toekomt. Op pagina 11 is echter vermeld dat, indien de ladder niet succesvol is doorlopen, het RAT het initiatief zal bespreken, waarbij beoordeeld wordt op welke onderdelen het ingediende plan niet voldoet en hoe zwaar deze onderdelen wegen in het totale eindoordeel. Ook is daar vermeld dat, indien het plan op veel onderdelen negatief blijft scoren in de ladder, het RAT zal adviseren het initiatief niet op de aangegeven locatie te realiseren. Hieruit kan worden afgeleid dat het RAT in zijn advisering alle treden in zijn beoordeling dient te betrekken. Bovendien heeft het algemeen bestuur in zijn besluit van 29 september 2015 niet volstaan met het standpunt dat niet wordt voldaan aan trede 1. Het heeft uitdrukkelijk ook het standpunt ingenomen dat niet wordt voldaan aan de andere treden van de hotelladder. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht die andere treden doorlopen.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat ten onrechte geen gesprek heeft plaatsgevonden tussen het RAT en Zicob Vastgoed. Uit de uitleg van de ladder op pagina 11 van de Hotelstrategie blijkt dat als een initiatief de ladder niet succesvol doorloopt, het RAT in gesprek gaat met de initiatiefnemer met de bedoeling de initiatiefnemer te bewegen het plan in de gewenste richting aan te passen. De stelling van het algemeen bestuur dat het geen gesprek kan afdwingen en het RAT onvoldoende aanknopingspunten zag om na aanpassing van het plan alsnog tot een positief oordeel te komen, leidt niet tot een ander oordeel. Het gemeentebestuur van Amsterdam heeft er zelf voor gekozen de Hotelstrategie als beleidsregel te hanteren bij de beoordeling van aanvragen als hier aan de orde en de Hotelstrategie bevat geen uitzonderingen op het vereiste van een gesprek tussen het RAT en de initiatiefnemer. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar derhalve op dit punt terecht onrechtmatig geacht.
Het betoog faalt.
Goede ruimtelijke ordening
7. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het algemeen bestuur heeft het, anders dan waarvan de rechtbank uit is gegaan, niet het standpunt ingenomen dat de aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, maar dat het het beleid hanteert dat woonfuncties in dit deel van de stad behouden moeten worden.
7.1. In het besluit van 29 september 2015 heeft het algemeen bestuur onder meer de aard van de omgeving geschetst en zich op het standpunt gesteld dat een hotel aan de Middenweg niet voor de hand ligt. Ook heeft het algemeen bestuur het standpunt ingenomen dat een hotel op deze locatie niet passend is bij de identiteit van de omgeving. Gelet hierop is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat het algemeen bestuur zich op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van Zicob Vastgoed in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en heeft zij de aangevoerde beroepsgronden terecht mede in dat kader beoordeeld.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
8. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, gelet op de toegezegde medewerking in een brief van een ambtenaar aan Zicob Vastgoed van 15 november 2013, het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Daartoe voert het algemeen bestuur onder meer aan dat in de brief uitdrukkelijk voor het verlenen van medewerking voorbehouden worden gemaakt.
8.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend.
8.2. In de brief van 15 november 2013, die door de Wabo-coördinator namens de afdeling Vergunningen aan Zicob Vastgoed is gestuurd, is onder het kopje "Uitslag" vermeld:
"Zodra het plan als omgevingsvergunning wordt ingediend, kan hieraan ruimtelijk medewerking worden verleend onder voorwaarde dat er een planschadeovereenkomst wordt opgesteld."
Onder het kopje "Tenslotte" is vermeld:
"De conceptaanvraag is getoetst aan de huidige wet- en regelgeving. Uw aanvraag is echter niet getoetst aan redelijke eisen van welstand en de bouwtechnische regelgeving. Bij de behandeling van de aanvraag omgevingsvergunning zal dit wel zo zijn. U moet er rekening mee houden, dat dit en mogelijk eventuele wetswijzigingen van invloed kunnen zijn op de beoordeling van uw verzoek. Aan de hiervoor gedane mededeling kunnen derhalve geen rechten worden ontleend."
8.3. In de brief van 15 november 2013 is uitdrukkelijk vermeld dat eventuele wetswijzigingen van invloed kunnen zijn op de beoordeling van de definitieve aanvraag. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat onder "wetswijzigingen" als bedoeld in deze brief wijzigingen van alle regelgeving, waaronder beleidswijzigingen, moeten worden verstaan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat aan het begin van de betrokken alinea wordt opgemerkt dat de conceptaanvraag is getoetst aan de huidige wet- en regelgeving.
Aangezien na de brief van 15 november 2013 de Hotelstrategie is vastgesteld en de daarin neergelegde beleidsregels, zoals hiervoor overwogen, op de aanvraag van toepassing zijn, kon Zicob Vastgoed aan die brief niet het rechtens te honoreren vertrouwen ontlenen dat, hoewel de aanvraag volgens het algemeen bestuur in strijd is met de nieuwe beleidsregels, de omgevingsvergunning niettemin zou worden verleend. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Gelet hierop behoeft de klacht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Zicob Vastgoed ervan uit mocht gaan dat de in de brief toegezegde medewerking door een daartoe bevoegd persoon is gedaan, geen bespreking meer.
Het betoog slaagt.
Vooringenomenheid
9. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de interne mailwisseling tussen een aantal ambtenaren niet getuigt van een open blik van het algemeen bestuur jegens de door Zicob Vastgoed gemaakte bezwaren en dat het algemeen bestuur in ieder geval de schijn van vooringenomenheid op zich heeft geladen en daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb. Volgens het algemeen bestuur is de woordkeuze in de e-mails weliswaar ongelukkig, maar is niet in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb gehandeld. Het criterium hiervoor is of een bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen oneigenlijk heeft behartigd door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Die situatie doet zich hier niet voor. De rechtbank heeft zelf al overwogen dat zijn objectiviteit niet in het geding is, aldus het algemeen bestuur.
9.1. Artikel 2:4, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid."
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:701) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van Pro de Awb (Kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) benadrukt dat de strekking van artikel 2:4 geenszins Pro is dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat erom, zo is in de toelichting opgemerkt, dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden.
9.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de e-mails van de ambtenaren kan worden afgeleid dat het algemeen bestuur geen hotel wil op de door Zicob Vastgoed voorgestane locatie en naar argumenten heeft gezocht om de aanvraag af te wijzen. Die afwijzing betreft een beleidskeuze. In Amsterdam zijn de afgelopen jaren veel hotels bijgekomen, terwijl de krapte op de woningmarkt is toegenomen. Om die reden heeft het algemeen bestuur de beleidskeuze gemaakt om in principe geen woningen aan de woningvoorraad te onttrekken. De e-mails moeten in het licht van die beleidskeuze worden gelezen. Gelet hierop en nu de rechtbank onweersproken heeft overwogen dat niet is gebleken dat het algemeen bestuur zich bij zijn besluitvorming niet objectief heeft opgesteld of het besluit heeft genomen met het oogmerk Zicob Vastgoed te benadelen ten opzichte van anderen, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het algemeen bestuur heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
Gelijkheidsbeginsel
10. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich geen strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft voorgedaan. Daartoe voert het aan dat het door Zicob Vastgoed in dit verband genoemde "Hotel V" onder een ander bestemmingsplan valt, geheel bestemd is voor kantoren en/of bedrijven en het betrokken pand in dat geval leegstond.
10.1. De rechtbank heeft overwogen dat het algemeen bestuur ter zitting heeft verklaard niet op de hoogte te zijn van de komst van "Hotel V" en het aan de hand van de door Zicob Vastgoed verstrekte informatie alsnog onderzoek zal moeten verrichten of sprake is van gelijke gevallen en als dat niet het geval is, dit standpunt zal moeten motiveren.
10.2. Het algemeen bestuur heeft in hoger beroep niet weersproken dat het niet heeft gemotiveerd waarom "Hotel V" geen gelijk geval betreft. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het algemeen bestuur onderzoek zal moeten verrichten of sprake is van een gelijk geval en als dat volgens hem niet het geval is, dit standpunt zal moeten motiveren. Het betoog faalt.
In hoger beroep heeft het algemeen bestuur alsnog een motivering gegeven. Op het perceel waarop "Hotel V" is gelegen is een ander bestemmingsplan van toepassing, namelijk het bestemmingsplan "Amsteldorp, Julianapark, De Wetbuurt, Drieburg". Het betrokken perceel heeft op grond van dat bestemmingsplan de bestemming "Gemengd-2". Op grond van artikel 6 van Pro de planregels van dat bestemmingsplan zijn gronden met die bestemming bestemd voor kantoren en bedrijven en dus niet mede voor wonen, zoals het perceel van Zicob Vastgoed. Naar het oordeel van de Afdeling acht het algemeen bestuur dit verschil in bestemming terecht van belang, aangezien het de beleidskeuze heeft gemaakt om geen woningen aan de woningvoorraad te onttrekken. Die situatie doet zich bij "Hotel V" niet voor. Er doet zich dan ook geen strijd met het gelijkheidsbeginsel voor.
Conclusie hoger beroepen
11. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het incidenteel hoger beroep van Zicob Vastgoed ongegrond is.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt voorts dat het hoger beroep van het algemeen bestuur gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de door het algemeen bestuur te vergoeden proceskosten heeft vastgesteld op een bedrag van € 992,00. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling ten aanzien van de proceskosten van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar wegingsfactor 0,5 toepassen en de totale proceskosten van de procedure bij de rechtbank vaststellen op een bedrag van € 744,00. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het algemeen bestuur het besluit op bezwaar van 29 september 2015 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb heeft genomen. Gelet op hetgeen hiervoor, onder 8.3 en 9.3, is overwogen, zal de Afdeling de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen met verbetering van de gronden waarop deze rust.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beroep niet tijdig nemen nieuw besluit op bezwaar
13. Nadat Zicob Vastgoed beroep had ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar, heeft het algemeen bestuur op 10 augustus 2016 alsnog op het bezwaar beslist. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het beroep dat Zicob Vastgoed bij de rechtbank had ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, heeft zij belang bij een beoordeling van het door haar ingestelde beroep.
14. Artikel 6:2 van Pro de Awb luidt:
"Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig nemen van een besluit."
Artikel 6:12 luidt Pro:
"1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2 Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
[…]"
15. Bij de uitspraak van 6 juni 2016 heeft de rechtbank het algemeen bestuur opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het door Zicob Vastgoed gemaakte bezwaar te nemen. Dit betekent dat de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op 18 juli 2016 afliep. Zicob Vastgoed heeft het algemeen bestuur bij brief van 20 juli 2016 in gebreke gesteld en vervolgens bij brief van 4 augustus 2016 beroep ingesteld. Bij besluit van 10 augustus 2016 en dus na de door de rechtbank gestelde termijn heeft het algemeen bestuur op het bezwaar beslist. Het algemeen bestuur heeft derhalve niet tijdig een nieuw besluit genomen.
16. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit dient te worden vernietigd.
17. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij zal de Afdeling wegingsfactor 0,5 hanteren.
Beroep tegen het besluit van 10 augustus 2016
18. Bij het besluit van 10 augustus 2016 heeft het algemeen bestuur het door Zicob Vastgoed tegen het besluit van 22 september 2014 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, en 6:20, derde lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
19. Aan het nieuwe besluit op bezwaar heeft het algemeen bestuur het rapport "Beleidsmatige en milieutechnische second opinion inzake aanvraag voor appartementenhotel aan de Middenweg 91-95 Amsterdam" van planologisch adviesbureau Plannen-makers van 13 juli 2016 en de memo "Regionale hotelstrategie 2016-2022" ten grondslag gelegd.
Opdracht rechtbank
20. Zicob Vastgoed betoogt dat het algemeen bestuur in afwijking van de opdracht van de rechtbank in het nieuwe besluit ten onrechte voorbij is gegaan aan de constatering dat het initiatief op een gunstige locatie is gelegen. Ook heeft het algemeen bestuur in strijd met de uitspraak van de rechtbank niet beoordeeld of het gebruik van de etages, bijvoorbeeld op grond van het overgangsrecht of met een omgevingsvergunning voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik, is toegestaan en is het niet ingegaan op het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen, aldus Zicob Vastgoed.
20.1. De rechtbank heeft het algemeen bestuur opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Uit hetgeen hiervoor, onder 8.3, is overwogen volgt dat het algemeen bestuur niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. In het nieuwe besluit op bezwaar hoefde het algemeen bestuur dan ook niet in te gaan op het vertrouwen dat volgens Zicob Vastgoed bij haar is gewekt. Op de andere door Zicob Vastgoed aangevoerde gronden diende het algemeen bestuur wel overeenkomstig de uitspraak van de rechtbank in te gaan. Dat heeft het ten onrechte niet gedaan.
Het betoog slaagt.
Hotelstrategie
21. Zicob Vastgoed betoogt opnieuw dat het algemeen bestuur de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan de Hotelstrategie. Uit hetgeen in het kader van het incidenteel hoger beroep is overwogen, volgt dat dit betoog faalt.
22. Zicob Vastgoed betoogt verder, onder verwijzing naar een in opdracht van haar opgesteld rapport van BJZ.nu van 26 augustus 2016, dat het algemeen bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag niet in overeenstemming is met de Hotelstrategie. Volgens haar doorloopt het initiatief alle treden van de hotelladder positief. Indien het RAT van oordeel was dat niet werd voldaan aan de ladder, had het bovendien een gesprek met haar moeten voeren om onderdelen van het plan te kunnen aanpassen, aldus Zicob Vastgoed.
22.1. Trede 1 van de hotelladder luidt:
"Voegt het initiatief iets toe aan het bestaande aanbod (nieuwe markt) en aan zijn omgeving?"
Om te beoordelen of een initiatief iets toevoegt aan het bestaande aanbod en zijn omgeving, dienen volgens de uitleg van de hotelladder de volgende vragen tot een positief antwoord te leiden:
"1. Geeft de beschrijving van de beoogde doelgroepen van het nieuwe hotelinitiatief een toegevoegde waarde voor de stad?
2. Krijgt het hotel een sterclassificatie die ondervertegenwoordigd is in zijn directe omgeving?
3. Leveren de extra hotelkamers een aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving?"
22.2. In de memo wordt over vraag 1 bij trede 1 opgemerkt dat uit de gegevens niet blijkt dat het aangevraagde hotel zich richt op een specifieke (ondervertegenwoordigde) doelgroep. Van een toegevoegde waarde voor de stad is volgens de memo niet gebleken.
22.3. In het rapport van BJZ.nu is op pagina 10 toegelicht dat in Amsterdam nog weinig appartementenhotels zijn, terwijl de trend laat zien dat hotelgasten graag wat meer faciliteiten op de hotelkamer willen. Een appartementenhotel faciliteert daarmee de langer verblijvende zakenmensen, alsmede gezinnen. Vooral laatstgenoemde groep wordt momenteel nog slecht bediend, aldus het rapport van BJZ.nu.
Gelet op deze toelichting valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom de beschrijving van de beoogde doelgroep geen toegevoegde waarde voor de stad heeft.
22.4. In de memo wordt over vraag 2 van trede 1 opgemerkt dat Zicob Vastgoed uitgaat van een 3-sterrenhotel. Volgens de memo heeft 31% van de hotelkamers in Amsterdam een 3-sterrenkwalificatie, zodat van een ondervertegenwoordiging van het aantal 3-sterrenkamer geen sprake is.
22.5. In de memo is aldus bij de beantwoording van vraag 2 uitgegaan van het hotelaanbod in heel Amsterdam. Gelet op vraag 2 moet echter worden beoordeeld of de sterclassificatie ondervertegenwoordigd is in de directe omgeving. Dit heeft het algemeen bestuur ten onrechte niet gedaan. Dit klemt te meer nu op pagina 11 van het rapport van BJZ.nu wordt gesteld dat in de directe omgeving weinig hotels aanwezig zijn met een sterclassificatie als het voorliggende hotelinitiatief.
22.6. In de memo wordt over vraag 3 van trede 1 opgemerkt dat een initiatief een meerwaarde heeft als het een bijdrage levert aan de omgeving. Daar is volgens de memo geen sprake van. De lobby/receptieruimte staat geheel ten dienste van de hotelfunctie. Het initiatief levert daarom geen aantoonbare kwaliteitsimpuls voor de buurt op, aldus de memo.
22.7. De rechtbank heeft al overwogen dat het RAT en het algemeen bestuur onvoldoende hebben gemotiveerd waarom de omstandigheid dat geen publieke voorzieningen in de plint zijn voorzien, tot de conclusie leidt dat het initiatief niets toevoegt aan de omgeving. In het rapport van BJZ.nu is verder toegelicht dat het initiatief bijdraagt aan de in de structuurvisie opgenomen ambities met betrekking tot het opwaarderen van de Middenweg en de gewenste verruiming en diversiteit van het voorzieningenniveau. De vestiging van een hotel zorgt voor de komst van toeristen die potentiële klanten vormen voor de detailhandel en de horeca in de omgeving. Een hotel draagt ook bij aan de verlevendiging van de buurt, verbetering van de openbare ruimte en verdere stimulering van de lokale werkgelegenheid, aldus het rapport van BJZ.nu.
Gelet op het vorenstaande valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom de extra hotelkamers geen kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving opleveren.
22.8. In de memo is verder uitsluitend beoordeeld of de aanvraag voldoet aan trede 1 van de hotelladder. Uit hetgeen hiervoor, onder 6.1, is overwogen, volgt dat het algemeen bestuur ook had moeten ingaan op de overige treden van de ladder dan wel er zorg voor had moeten dragen dat het RAT dat in zijn advies had gedaan. Daarbij had het algemeen bestuur ook de overwegingen van de rechtbank over de overige treden moeten betrekken. Zoals eveneens volgt uit hetgeen hiervoor, onder 6.1, is overwogen, had het algemeen bestuur voorts een gesprek tussen het RAT en Zicob Vastgoed moeten laten plaatsvinden. Het algemeen bestuur heeft dit ten onrechte niet gedaan.
22.9. Gelet op het voorgaande is de conclusie dat het algemeen bestuur ook in het nieuwe besluit op bezwaar de Hotelstrategie niet op juiste wijze heeft toegepast en niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de aanvraag daar niet aan voldoet.
Het betoog slaagt.
Second opinion
23. Zicob Vastgoed betoogt dat de second opinion geen grond kan vormen om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
Daartoe voert zij aan dat niet duidelijk is door wie de second opinion is opgesteld en over welke specifieke expertise deze persoon beschikt ten aanzien van beleidsmatige advisering. Ook vraagt zij zich af hoe onafhankelijk de second opinion is.
Voorts voert Zicob Vastgoed aan dat uit de second opinion juist kan worden afgeleid dat het bestemmingsplan en de in de second opinion genoemde beleidsstukken en milieuaspecten niet aan het verlenen van een vergunning in de weg staan. Er wordt in de conclusie van de second opinion slechts gesteld dat op grond van de beleidsstukken niet meegewerkt hoeft te worden aan het initiatief, maar het ontbreekt aan duidelijke redenen waarom dit zo zou zijn. Uit het rapport van BJZ.nu van 26 augustus 2016 blijkt dat het beleid juist inzet op de ontwikkeling van hotelvoorzieningen, aldus Zicob Vastgoed.
23.1. In de second opinion is met name geïnventariseerd of en in hoeverre het bestemmingsplan en oude en nieuwe beleidsstukken ruimte bieden voor het realiseren van een hotel. Niet aannemelijk is gemaakt dat voor die inventarisatie een bijzondere deskundigheid vereist is die voor partijen kenbaar moet zijn. Verder heeft Zicob Vastgoed geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de onafhankelijkheid van de second opinion. De bij brief van 26 april 2017 overgelegde e-mails bieden daarvoor onvoldoende grond. Daaruit kan niet worden afgeleid dat het algemeen bestuur over de inhoudelijke conclusies vooraf instructies aan adviesbureau Plannen-makers heeft gegeven.
In zoverre faalt het betoog.
23.2. In de second opinion wordt geconcludeerd dat beleidsmatig consistent een terughoudend gemeentelijk beleid is waar te nemen wat betreft horecaontwikkeling en dat er meer beleidsgronden zijn op basis waarvan door het stadsbestuur een individuele afweging dient te worden gemaakt. Volgens de second opinion heeft de gemeente vanuit zijn beleidsvrijheid en beschikbare aangrijpingspunten uit de diverse beleidsstukken voldoende aanleiding om gemotiveerd geen medewerking te hoeven verlenen.
23.3. Het algemeen bestuur heeft de beleidsruimte die het heeft bij het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een hotel, ingevuld met beleidsregels, met name de Hotelstrategie. Gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Awb dient het de aanvraag dan ook te beoordelen aan de hand van die beleidsregels. Zicob Vastgoed stelt terecht dat de conclusie in de second opinion algemeen van aard is en dat daarin niet deugdelijk wordt gemotiveerd waarom het algemeen bestuur, de beleidsregels in aanmerking genomen, in dit specifieke geval geen medewerking kan verlenen. De verwijzing naar de second opinion levert dan ook geen draagkrachtige motivering op voor weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
Het betoog slaagt.
Slotsom
24. Uit het voorgaande volgt dat het nieuwe besluit op bezwaar van 10 augustus 2016 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet voorzien is van een deugdelijke motivering. Het beroep van Zicob Vastgoed daartegen is dan ook gegrond en dat besluit dient te worden vernietigd.
25. Het algemeen bestuur moet met inachtneming van deze uitspraak en die van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar nemen. In dat kader zal het alsnog aan de hand van de Hotelstrategie zorgvuldig moeten onderzoeken of het medewerking aan de door Zicob Vastgoed gewenste hotelfunctie kan verlenen. Het algemeen bestuur zal vervolgens zijn beslissing deugdelijk moeten motiveren. Daarbij merkt de Afdeling op dat, voor zover het algemeen bestuur de weigering handhaaft en niet alsnog overgaat tot verlening van de gevraagde vergunning, het dat niet mag doen zonder dat het kenbaar en deugdelijk is ingegaan op de uitgebreide en kritische overwegingen van de rechtbank over de toetsing aan de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het argument dat het onwenselijk is dat de woningen permanent worden onttrokken aan de woningvoorraad geen onderdeel uitmaakt van de ruimtelijke afweging die in deze procedure voorligt. Het algemeen bestuur heeft die overweging in hoger beroep niet bestreden, zodat het van de juistheid van die overweging moet uitgaan bij het nemen van het nieuwe besluit op bewaar.
26. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
27. Het algemeen bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Zicob Vastgoed B.V. en anderen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 juni 2016 in zaak nr. 15/5104, voor zover de rechtbank de proceskosten heeft vastgesteld op een bedrag van € 992,00;
IV. stelt de in beroep bij de rechtbank gemaakte proceskosten vast op een bedrag van € 744,00 (zegge: zevenhonderdvierenveertig euro);
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. verklaart het beroep van Zicob Vastgoed B.V. en anderen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond;
VII. vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
VIII. verklaart het beroep van Zicob Vastgoed B.V. en anderen tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost van 10 augustus 2016, registratienummer Z-14-12810/INT-16-09547, gegrond;
IX. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost van 10 augustus 2016, registratienummer Z-14-12810/INT-16-09547;
X. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
XI. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost tot vergoeding van bij Zicob Vastgoed B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit en het beroep tegen het besluit van 10 augustus 2016 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Roessel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2017
457.