Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/5255
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2018 in de zaak tussen
[de persoon] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.W. Eikelboom),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: [naam 2] en [naam 3] ).
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de toestemming van eiser als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr) tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie ingetrokken.
Bij besluit van 9 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wat voorafging aan deze procedure
1. Op 30 september 2014 heeft verweerder aan [bedrijf] voor eiser toestemming verleend als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr.
2. De organisatie “ [naam 1] ” heeft een aanvraag gedaan om te mogen demonstreren in [plaats] tijdens [evenement] . De burgemeester van [plaats] heeft bepaald dat deze [demonstratie] niet op de [plaats] van [plaats] mocht plaatsvinden, maar wel op een alternatieve locatie. Dat is ook aan de organisatie van “ [naam 1] ”, waarvan eiser woordvoerder is, meegedeeld. Eiser was op [datum] 2014 aanwezig op de [plaats] van [plaats] op het moment van [evenement] .
3. Uit het proces-verbaal van de politie blijkt dat de demonstranten, onder wie eiser, door de politie zijn aangesproken en dat aan hen is medegedeeld dat het niet was toegestaan om te demonstreren op de [plaats] . De politie heeft van de demonstranten gevorderd zich te verwijderen van de [plaats] en gewaarschuwd dat zij bij niet voldoen aan deze vordering zouden worden aangehouden. De demonstranten weigerden de [plaats] te verlaten en daarop heeft de politie een aantal aanhoudingen verricht. Ook eiser is op [datum] 2014 aangehouden als verdachte van overtreding van de Algemeen Plaatselijke Verordening.
4. Het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) heeft de strafzaak wegens het demonstreren op een plaats waar dit niet was toegestaan om technische redenen geseponeerd. Tegen eiser is wel strafrechtelijke vervolging ingesteld wegens mishandeling van een ambtenaar gedurende de rechtmatige uitoefening van diens bediening en wegens verzet bij aanhouding met letsel ten gevolge.
5. Verweerder heeft vervolgens op 3 februari 2015 het primaire besluit genomen, en op 9 juli 2015 het thans bestreden besluit.
6. Bij vonnis van 6 oktober 2016 van de rechtbank Den Haag (parketnummer [nummer] ) is eiser niet strafbaar geoordeeld ten aanzien van de bewezen verklaarde mishandeling en verzet. Hij is (wegens psychische overmacht) ontslagen van rechtsvervolging. De politieambtenaar is daarbij niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering tot schadevergoeding.
7. ( Ook) Het gerechtshof Den Haag (hierna: gerechtshof) heeft -in hoger beroep- op 11 juli 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:2030) bewezen geacht dat eiser een politieambtenaar heeft vastgehouden en zich met geweld heeft verzet tegen deze ambtenaar. Het gerechtshof heeft het beroep op psychische overmacht als onvoldoende gemotiveerd verworpen. Daarnaast is het gerechtshof van oordeel dat ook overigens geen andere omstandigheid aannemelijk is geworden die de strafbaarheid van eiser uitsluit. Het Hof heeft aan eiser heeft een boete opgelegd van € 500,- en geoordeeld dat hij € 500,- aan immateriële schadevergoeding moet betalen aan de politieambtenaar.
Besluitvorming en motivering door verweerder
8. Verweerder heeft de toestemming als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie ingetrokken, omdat eiser onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden [1] .
Als maatstaf geldt dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn. Aan die maatstaf voldoet eiser niet volgens verweerder.
9. Verweerder stelt dat eiser een aantal rechtsregels naast zich neer heeft gelegd. Hij heeft gedemonstreerd op een plaats waarvan de burgemeester had bepaald dat dat niet was toegestaan, heeft geen gehoor gegeven aan de vordering van de politie en heeft volgens verweerder welbewust heftig verzet gepleegd bij zijn aanhouding met letsel bij een politieambtenaar tot gevolg.
10. Verweerder acht het op deze wijze tegenwerken van een ambtenaar in de rechtmatige uitoefening van zijn bediening, zeer kwalijk. Verweerder vindt het handelen van eiser een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Juist van een beveiliger mag worden verwacht dat hij gevolg geeft aan een door de politie gegeven vordering om zich te verwijderen, ook al is hij het daar niet mee eens. Eiser had op andere manieren kunnen laten merken dat hij het niet eens was met zijn aanhouding.
11. Verweerder heeft gesteld dat eiser ook bij [het evenement] in 2011 te [plaats] betrokken is geweest bij een incident waarbij verzet is gepleegd tijdens de aanhouding. Verweerder is van mening dat eiser daarom de gevolgen van zijn verzet bij de aanhouding in [plaats] had kunnen voorzien. Ook na het incident in [plaats] is eiser meerdere malen betrokken geweest bij incidenten tijdens demonstraties. Eiser heeft het risico op escalatie van de situatie bewust aanvaard, hetgeen niet past bij de mentaliteit die wordt verwacht van een medewerker in de beveiligingsbranche.
12. De opstelling van eiser strookt dan ook niet met een attitude van samenwerking met politie en justitie, zoals die van een beveiliger wordt verlangd. Een goede samenwerking tussen politie en medewerkers in de veiligheidszorg is van essentieel belang.
13. Dat het OM de strafzaak wegens het demonstreren op een plaats waar dit niet is toegestaan, heeft geseponeerd, doet geen afbreuk aan de feiten die uit het dossier voortvloeien. Uit de toelichting op de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (de Beleidsregels) blijkt dat ook geseponeerde strafzaken kunnen meewegen in het kader van de beoordeling van de betrouwbaarheid. De uitkomst van de strafzaak staat verder los van de bestuursrechtelijke beoordeling van de feiten, aldus verweerder.
14. Verweerder laat het belang van de handhaving van de integriteit, de betrouwbaarheid, en de geschiktheid van een beveiligingsbeambte zwaarder wegen dan het belang dat eiser heeft bij het weer mogen uitvoeren van zijn werkzaamheden.
15. Tot slot geeft verweerder aan dat de hardheidsclausule in eisers geval niet kan worden toegepast, omdat artikel 2.3 sub c van de Beleidsregels (waarop de intrekking is gebaseerd) niet genoemd wordt in onderdeel 2.3.1 van de Beleidsregels. Ten overvloede meent verweerder dat van een zeer uitzonderlijke situatie waarin de hardheidsclausule zou kunnen worden toegepast, geen sprake is.
Het standpunt van eiser
16. Eiser betwist dat hij het demonstratieverbod heeft overtreden, dat hij zich hevig heeft verzet tijdens zijn aanhouding en dat hij een agent letsel heeft toegebracht, laat staan dat hij dit bewust zou hebben gedaan.
17. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte geoordeeld dat er sprake was van een ‘tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde’. Ook indien eiser het demonstratieverbod wel had overtreden dan was van aantasting van de rechtsorde nog steeds geen sprake, omdat eiser gebruik maakte van zijn in de grondwet en het EVRM beschermde rechten op vrijheid van meningsuiting en/of van betoging.
18. De intrekking van de toestemming komt in strijd met zijn recht op vrijheid van meningsuiting. Eiser ziet het als een noodzaak en een grondwettelijk recht om zijn mening te uiten in het kader van het [debat] . Hij heeft de gelegenheid en de capaciteiten om op een vreedzame manier op te komen voor een groep mensen en hij voelt zich daar ook verantwoordelijk voor. Hij is een absolute voorstander van de dialoog. Eiser stelt dat nooit in rechte vast is komen te staan dat hij zich, door zijn mening te uiten in het [debat] , onrechtmatig heeft gedragen.
Verweerder verwijst naar oordelen die dateren van na het bestreden besluit, hetgeen valt buiten het ex tunc-karakter van de beoordeling in beroep.
19. Er is in het verleden geen enkele reden geweest om te twijfelen aan zijn integriteit en betrouwbaarheid. Het bestreden besluit moet volgens eiser in deze bijzondere context worden gezien. Hij was ook in de veronderstelling dat zijn (privé) activiteiten in het kader van het [debat] los moeten worden gezien van zijn kwaliteiten als beveiligingsmedewerker. Het verliezen van deze, voor hem belangrijke, manier om inkomsten te verwerven voor hemzelf en zijn gezin, is voor eiser minstens zo muilkorvend als een onrechtmatige aanhouding tijdens een demonstratie.
Eiser is ten slotte van mening dat het onredelijk beleid is om de hardheidsclausule slechts toe te passen bij een intrekking op grond van paragraaf 2.3, aanhef en onder sub a en b, van de Beleidsregels en niet op grond van paragraaf 2.3, aanhef en onder sub c, van de Beleidsregels.
20. Tot slot stelt eiser dat hij nog graag een kans zou krijgen om weer als beveiligingsmedewerker aan de slag te gaan.
De beoordeling door de rechtbank
21. Voor het door verweerder gehanteerde juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.
22. De rechtbank stelt voorop dat de wet uitdrukkelijk aan verweerder de bevoegdheid heeft toegekend om toestemmingen als hier aan de orde te verlenen of in te trekken. Dat gegeven is op zichzelf ook niet in strijd met de door eiser ingeroepen vrijheid van meningsuiting.
23. De invulling die in paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels aan de term “betrouwbaarheid” is gegeven, is naar vaste rechtspraak niet kennelijk onredelijk of rechtens onjuist. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent naar vaste rechtspraak dat verweerder als maatstaf mag toepassen dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn [2] .
24. Indien verweerder vooruitlopend op een onherroepelijk oordeel van de strafrechter feiten uit een strafdossier aan de intrekking ten grondslag legt, is dat niet onrechtmatig. Verweerder heeft een eigen wettelijke taak om te komen tot een dergelijk oordeel en dient een eigen afweging te maken. Die taak heeft verweerder in deze zaak ook ingevuld voordat de strafrechter had gesproken. Er is geen rechtsregel die zich daartegen verzet.
25. Wel kan de uitkomst van de strafzaak nader licht werpen op de feiten en dus bij de beoordeling van het bestreden besluit worden betrokken.
De rechtbank stelt in dat kader vast dat zowel de rechtbank als het gerechtshof het aan eiser in de strafzaak ten laste gelegde bewezen heeft verklaard. Waar het de feiten betreft vormen beide rechterlijke oordelen dus een ondersteuning van het bestreden besluit. Dat geldt ook voor de door verweerder in het verweerschrift geschetste voorvallen vanaf 2011.
26. Bij de aan de feiten te verbinden gevolgen heeft verweerder (ook) een eigen wettelijke taak en staat hij voor een andere beoordeling dan de strafrechter. Paragraaf 2.3 van de Beleidsregels laat verweerder (niet voor niets) ruimte om de intrekking van de toestemming te baseren op feiten en omstandigheden die geen aanleiding hebben gegeven tot een strafrechtelijke veroordeling. Zelfs indien een betrokkene wordt vrijgesproken dan wel een zaak wordt geseponeerd betekent dat dus dat verweerder zich daarover een zelfstandig oordeel kan en mag vormen [3] .
27. Dat eiser ten tijde van het bestreden besluit nog niet strafrechtelijk onherroepelijk was veroordeeld, maakt gelet op het voorgaande dan ook niet dat verweerder geen zelfstandig oordeel mocht vellen over de verklaringen in de processen-verbaal en de feiten en omstandigheden die daaruit naar voren kwamen. Verweerder maakt zijn eigen bestuursrechtelijke afweging bij het vaststellen of iemand voldoende betrouwbaar en geschikt is en is daarbij niet zonder meer gehouden aan het oordeel van het OM of de strafrechter.
28. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de wijze waarop eiser zich heeft gedragen twijfels heeft doen rijzen over zijn betrouwbaarheid. De rechtbank overweegt daartoe dat van iemand die werkzaam is binnen de beveiligingsbranche mag en kan worden verlangd dat hij zich bij het uit de hand lopen van een situatie niet met geweld verzet tegen de politie zoals eiser heeft gedaan.
29. De rechtbank is van oordeel dat eiser daarmee rechtsregels naast zich heeft neergelegd waarvan de overtreding door verweerder beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
30. Ondanks dat het gaat om een incident dat in de privésfeer heeft plaatsgevonden, heeft verweerder dit incident mogen betrekken bij de beoordeling, aangezien een dergelijk incident zich naar zijn aard niet verdraagt met beveiligingswerkzaamheden. Het functioneren in de privésfeer mag voor verweerder een indicatie zijn voor het algehele functioneren van eiser. [4] Eiser zal tijdens zijn werkzaamheden als beveiligingsmedewerker immers ook met conflictsituaties te maken krijgen en van hem mag dan ook een hoge mate van zelfbeheersing worden verwacht.
31. De rechtbank overweegt dat het vijfde lid van artikel 7 van Pro de Wpbr, gezien de bewoording ervan, geen imperatief karakter heeft [5] . Aldus is bij de in het kader van het vijfde lid te maken beoordeling ruimte voor een belangenafweging. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de in het kader van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr door hem gemaakte belangenafweging, waarbij verweerder in het bestreden besluit de door eiser gestelde belangen heeft meegewogen, in het nadeel van eiser heeft kunnen laten uitvallen.
32. Tot slot overweegt de rechtbank dat uit paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregels volgt dat het toepassen van de hardheidsclausule uitsluitend mogelijk is in gevallen als bedoeld in paragraaf 2.3, aanhef en onder a en b, van de Beleidsregels. Nu verweerder de intrekking van de toestemming in dit geval heeft gebaseerd op paragraaf 2.3, aanhef en onder c, van de Beleidsregels, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen ruimte bestond de hardheidsclausule toe te passen. Daarnaast volgt de rechtbank verweerder in zijn subsidiaire standpunt dat toepassing van de hardheidsclausule in deze zaak niet tot een andere conclusie zou hebben geleid. Eiser wordt onvoldoende betrouwbaar geacht en de hardheidsclausule mag er niet toe leiden dat iemand die onvoldoende betrouwbaar is toch te werk wordt gesteld.
Conclusie
33. Het beroep is ongegrond.
34. Voor een proceskostenveroordeling dan wel vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
35. Ter zitting is besproken dat eiser opnieuw een verzoek bij verweerder kan indienen om toestemming te krijgen tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie. Gelet op het beleid van verweerder is de periode die in acht moet worden genomen bij toepassing van het bepaalde onder c afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Gelet op het verhandelde ter zitting neemt de rechtbank aan dat verweerder daarmee rekening zal houden en niet zonder meer zal vasthouden aan de maximale termijn van acht jaar.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E. Reichert, voorzitter, en mr. H.J. Tijselink en mr. C.J. Polak, leden, in aanwezigheid van mr. E.M.M. Zuidwijk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de hogerberoepsrechter vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
Bijlage met het juridisch kader:
Op grond van artikel 7, tweede lid, eerste volzin, van de Wpbr, stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef.
Op grond van artikel 7, vierde lid, eerste volzin, van de Wpbr, wordt de toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
Op grond van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr kan de toestemming, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend.
Artikel 7, vierde lid, van de Wpbr, wordt sinds 1 mei 2014 volgens het beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels toegepast.
In paragraaf 2.3. van de Beleidsregels wordt bepaald dat de toestemming wordt onthouden indien :
a. de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een onvoorwaardelijke geldboete is opgelegd, danwel een strafbeschikking of een transactie wegens het plegen van een misdrijf van het Openbaar Ministerie heeft aanvaard of
b. de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf of taakstraf is opgelegd of
c. op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
In paragraaf 2.3 van de Beleidsregels wordt verder vermeld dat van het bepaalde onder c sprake zal zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Dat de betrokkene onvoldoende betrouwbaar is, kan worden aangenomen op basis van andere, niet uit veroordelingen of transacties gebleken, omtrent betrokkene bekende feiten. Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat. Ook sepots kunnen een rol spelen bij de beoordeling van de betrouwbaarheid. Hierbij dient de aard van het sepot in ogenschouw te worden genomen. Een technisch sepot, bijvoorbeeld wegens onvoldoende bewijs, zal bij de beoordeling naar de betrouwbaarheid een minder grote rol spelen dan een sepotbeslissing die op beleidsmatige gronden is genomen. In het geval dat een sepot wordt meegenomen in de beoordeling, wordt als datum gehanteerd de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren.
(…)
De periode die in acht moet worden genomen bij toepassing van het bepaalde onder c is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De periode kan echter – behoudens uitzonderlijke gevallen – nooit langer zijn dan de 8 jaar als hiervoor genoemd.
Volgens paragraaf 2.3.1 van de Beleidsregels kan de korpschef, de Commandant van de Koninklijke Marechaussee, of de Minister van Veiligheid en Justitie in het geval van een leidinggevende of een organisatie of recherchebureau zonder vestiging in Nederland, van het hiervoor onder ad. a en ad. b bepaalde afwijken indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.