Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 18/5623 (voorlopige voorziening) en AMS 18/5624 (beroep)
uitspraak van 11 oktober 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser], te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. C.F. Wassenaar),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M. Bitter).
Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiser een meldplicht en een contactverbod opgelegd op grond van artikel 2 van Pro de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Twbmt).
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een bestuurlijke rapportage van de politie Amsterdam van 20 augustus 2018 overgelegd, waarbij hij heeft verzocht om geheimhouding op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een enkelvoudige kamer van deze rechtbank heeft beslist dat beperking van de kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. Eiser heeft de voorzieningenrechter toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Ook zijn aan de kant van verweerder verschenen mr. L.J. Vogelaar, M. Rijndorp en C. Buys.
Overwegingen
Beroep en artikel 8:52 Awb Pro
1.1
In artikel 5 van Pro de Twbmt is opgenomen dat de rechtbank een versnelde procedure toepast als beroep is ingediend tegen de opgelegde maatregel(en). Uit de Memorie van Toelichting (MvT) op de Twbmt [1] blijkt dat het doel daarvan is om zo spoedig mogelijk in een rechterlijke uitspraak duidelijkheid te krijgen over de rechtmatigheid van de opgelegde maatregel(en). Dat betekent volgens de MvT dat de rechtbank verplicht is de zaak versneld te behandelen en daarbij onder meer gebruik kan maken van de mogelijkheden van artikel 8:52 van Pro de Awb.
1.2
Eiser heeft niet alleen beroep ingediend tegen de opgelegde maatregelen, maar heeft ook een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De rechtbank heeft dat verzoek als zodanig behandeld, maar had in het verzoek aanleiding moeten zien om uitvoering te geven aan het bepaalde in artikel 5 van Pro de Twbmt en dus de versnelde beroepsprocedure van artikel 8:52 van Pro de Awb moeten volgen. De rechtbank zal daarom alsnog het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep tezamen beschouwen als een beroep waarop de versnelde procedure van toepassing is. Eiser heeft daarom geen belang meer bij een separate inhoudelijke beslissing op zijn verzoek. Het betaalde griffierecht in de voorlopige voorzieningenprocedure zal worden beschouwd als betaald in de beroepsprocedure. Er hoeft dus maar éénmaal griffierecht te worden betaald. De separaat verzonden factuur voor de beroepsprocedure hoeft dan ook niet meer te worden voldaan. De rechtbank heeft het griffierecht in die procedure op nihil gesteld.
Wat ging vooraf aan het bestreden besluit?
2. Eiser is op 19 juli 2017 door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in hoger beroep veroordeeld tot een gevangenisstraf van 15 maanden, waarvan 10 maanden voorwaardelijk, voor het plegen van een misdrijf met een terroristisch oogmerk. Dit misdrijf betrof een poging tot uitreizen naar terroristisch strijdgebied in Syrië, waarbij eiser onderweg is aangehouden in Bulgarije. Eiser heeft bij zijn veroordeling bijzondere voorwaarden opgelegd gekregen, waaronder een meldplicht en contactverboden. Omdat eiser die voorwaarden heeft overtreden, heeft het gerechtshof bij uitspraak van 22 december 2017 bepaald dat eiser ook het voorwaardelijke deel van zijn gevangenisstraf uit moet zitten. Dat heeft hij ook gedaan. Eiser is uiteindelijk op 20 augustus 2018 in vrijheid gesteld.
Het bestreden besluit
3.1
In het bestreden besluit heeft verweerder eiser op grond van artikel 2 van Pro de Twbmt per datum van eisers invrijheidstelling een meldplicht en een contactverbod opgelegd. De meldplicht houdt in dat eiser zich twee keer per week dient te melden op politiebureau Meer en Vaart in Amsterdam. Het contactverbod houdt in dat eiser geen contact mag hebben met de volgende personen:
1. [naam 1], geboren op [geboortedatum 1];
2. [naam 2], geboren op [geboortedatum 2];
3. [naam 3], geboren op [geboortedatum 3];
4. [naam 4], geboren op [geboortedatum 4];
5. [naam 5], geboren op [geboortedatum 5];
6. [naam 6], geboren op [geboortedatum 6];
7. [naam 7], geboren op [geboortedatum 7].
3.2
Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op een bestuurlijke rapportage van de politie Amsterdam van 20 augustus 2018 (de bestuurlijke rapportage) waaruit blijkt dat er concrete aanwijzingen zijn dat eiser op grond van gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten dan wel de ondersteuning ervan. Eiser heeft in het verleden meerdere malen de bijzondere voorwaarden verbonden aan zijn voorwaardelijke invrijheidstelling van zijn strafrechtelijke veroordeling overtreden (waaronder een contactverbod). Verder staat eiser in contact met een groot netwerk van sterk geradicaliseerde en jihadistische personen waar hij geen afstand van wil doen. In dit netwerk zitten onder meer de onder 3.1 genoemde personen. Eiser heeft aangegeven bereid te zijn tot het plegen van een aanslag in Nederland en tot slot toont eiser met zijn houding aan dat hij niet openstaat voor professionele hulp om zijn gedrag te veranderen. Gelet hierop is eiser een gevaar voor de nationale veiligheid.
3.3
Volgens verweerder rechtvaardigt dit het opleggen van een meldplicht en een contactverbod. Dit zijn preventieve maatregelen om te voorkomen dat personen in Nederland terroristische activiteiten kunnen ontplooien of ondersteunen. Verweerder acht het aannemelijk dat door contact met de onder 3.1 genoemde personen eiser zich eerder geroepen zal voelen om terroristische activiteiten te ontplooien dan wel te ondersteunen. Om eiser een kans te geven zich te ontworstelen aan dit netwerk is het noodzakelijk om hem te verbieden contact te hebben met deze personen. Het in het verleden meermaals overtreden van contactverboden door eiser geeft aan dat het noodzakelijk is om hier actief maatregelen op in te zetten. De maatregel is proportioneel omdat eiser naast deze personen nog met voldoende andere personen contact kan houden. Omdat eiser na zijn detentie niet meer gebonden is aan enig overheidscontact en hij in het verleden meerdere keren heeft afgezien van vrijwillig overheidscontact, is een meldplicht noodzakelijk. Hierdoor blijft het mogelijk om contact met eiser te houden en zicht te houden op eisers aanwezigheid in Nederland, zijn bezigheden en zijn geloofsbeleving. Ook weerhoudt het eiser ervan langdurig en aaneengesloten op te trekken met zijn geradicaliseerde contacten. De meldplicht strekt dus ook ter effectuering van het contactverbod. Het algemene belang van de bescherming van de nationale veiligheid weegt in dit geval zwaarder dan het persoonlijk belang van eiser om zich vrijelijk te kunnen verplaatsen en vrijelijk met eenieder om te kunnen gaan.
Ten onrechte afgezien van vragen zienswijze
4.1
Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het uitbrengen van een voornemen en het vragen van een zienswijze van eiser. Er was geen sprake van spoed op grond waarvan verweerder daarvan heeft mogen afzien. Voor verweerder moest het al geruime tijd duidelijk zijn wanneer eiser uit detentie zou komen. Opvallend in dat verband is dat de gemeente Amsterdam wel twee keer de weg naar eiser in detentie wist te vinden voor gesprekken, maar verweerder niet. Daarnaast hebben de gedragingen die verweerder ten grondslag legt aan het besluit plaatsgevonden in 2017 en begin 2018 en waren dus al geruime tijd bekend bij verweerder.
4.2
De rechtbank stelt vast dat niet ter discussie staat dat de bestuurlijke rapportage die ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit pas op 20 augustus 2018 ter beschikking is gesteld aan verweerder. Dat zou, gelet op de datum van eisers invrijheidstelling, een reden kunnen zijn om op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb het uitbrengen van een voornemen en het vragen van een zienswijze over te slaan. Dat is het in dit geval echter niet. Verweerder wist of had al veel eerder kunnen weten dat eiser op 20 augustus 2018 uit detentie zou komen. Dat wist verweerder ook al, zo bleek op de zitting. Verweerder heeft in dat verband al eerder conform artikel 7 van Pro de Twbmt overleg gevoerd over eiser met de burgemeester en de politie van de gemeente Amsterdam. Ter zitting gaf verweerder aan dat er in ieder geval al in april 2018 overleg is geweest over eiser en dat er vaker contact is geweest tussen verweerder en de burgemeester en politie van Amsterdam. Dit wordt ook ondersteund door de bestuurlijke rapportage.
4.3
Gelet op die omstandigheden kan verweerder zich niet op het standpunt stellen dat het uitbrengen van een voornemen en het vragen van een zienswijze niet mogelijk was, alleen omdat de definitieve bestuurlijke rapportage pas op 20 augustus 2018 beschikbaar werd. Dat het bestreden besluit is gebaseerd op nieuwe informatie die voor 20 augustus 2018 of voor
15 augustus 2018 (de datum waarop verweerder stelt weet te hebben gekregen van eisers datum van invrijheidstelling) nog niet bekend was, blijkt niet uit het bestreden besluit. De enige nieuwe informatie van na april 2018 is het uitgebrachte voornemen tot intrekking van eisers Nederlanderschap. Uit de bestuurlijke rapportage volgt bovendien dat ook dat voor verweerder niet onverwacht was. Ook was er na dat voornemen nog voldoende tijd voor verweerder om een zienswijze van eiser te vragen, omdat het voornemen tot intrekking van eisers Nederlanderschap bekend is gemaakt op 24 juli 2018. Evenmin valt in te zien waarom verweerder, nu hij wist dat dat de definitieve bestuurlijke rapportage nog even op zich liet wachten, met de al bekende informatie niet een voornemen kenbaar had kunnen maken aan eiser of op zijn minst een zienswijzegesprek had kunnen worden gevoerd.
4.4
De rechtbank is dan ook van oordeel dat geen sprake was van spoed in de zin van artikel 4:11 van Pro de Awb. Verweerder heeft eiser dan ook ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven, zoals wel had gemoeten op grond van artikel 4:8 van Pro de Awb. Daarom is het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen. Een schending van deze vormvoorschriften is in dit geval van dien aard dat niet gezegd kan worden dat eiser niet in zijn belangen is geschaad. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding om dit gebrek in het bestreden besluit te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb.
5. De rechtbank verklaart het beroep hierom dan ook gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten en overweegt hiertoe als volgt.
Bestuurlijke rapportage als deskundigenbericht
6.1
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [2] volgt dat, indien uit een deskundigenbericht op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie niet onbegrijpelijk is zonder nadere toelichting, er voor verweerder geen aanleiding bestaat om niet uit te gaan van dat deskundigenbericht, tenzij eiser concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid naar voren heeft gebracht.
6.2
De bestuurlijke rapportage is een deskundigenbericht. De rechtbank heeft na afloop van de zitting kennis genomen van de bestuurlijke rapportage en stelt vast dat de weergave ervan in het besluit juist is. De bestuurlijke rapportage is verder inzichtelijk en concludent. Verweerder mocht de rapportage daarom aan het besluit ten grondslag leggen.
Strijd met artikel 6 van Pro het EVRM
7.2
De rechtbank volgt dit betoog niet. De Afdeling heeft op 30 mei 2018 [4] , onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2017 [5] , geoordeeld dat een gebiedsverbod geen bestraffende sanctie is in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM, omdat het een naar plaats en tijd afgebakende, preventieve maatregel is, waarvan strekking, oogmerk en effect geen punitief karakter heeft. De rechtbank ziet niet in waarom deze redenering niet op zou gaan voor de andere twee maatregelen die zijn opgenomen in artikel 2 van Pro de Twbmt. De maatregelen hebben allen primair een preventief karakter, namelijk de bescherming van de nationale veiligheid, en kennen niet het vereiste van aanwijzingen of een verdenking van een strafbaar feit. Omdat de maatregelen geen ‘criminal charge’ zijn, kunnen de uit artikel 6 van Pro het EVRM voortvloeiende waarborgen voor punitieve sancties, waaronder ook het ne bis in idem beginsel, door eiser niet in rechte worden ingeroepen. De beroepsgrond slaagt niet.
Gevaar voor de nationale veiligheid
8.1
Eiser betwist dat is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2 van Pro de Twbmt, omdat hij geen gevaar vormt voor de nationale veiligheid.
8.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat uit de bestuurlijke rapportage een samenstel van gedragingen naar voren komt waardoor eiser in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De rechtbank verwijst daarvoor naar de motivering van het besluit zoals weergegeven onder rechtsoverweging 3.2.
8.3
Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij geen gevaar meer vormt voor de nationale veiligheid. Anders dan eiser stelt, volgt uit het besluit en uit de bestuurlijke rapportage dat eiser niet meewerkt aan vrijwillig dan wel gedwongen overheidstoezicht. Dit volgt ook uit de door eiser op de zitting overgelegde brief van zijn casusregisseur van de gemeente Amsterdam van 3 oktober 2018 waarin staat dat eiser zich sinds de opname in de iPGA-R [6] niet (zeer) meewerkend heeft opgesteld en aangeboden begeleiding, hulp en zorg structureel heeft afgewezen. Het enkele feit dat eiser de afgelopen maanden (alsnog) gesprekken voert met zijn casusregisseur, zegt niets over hoe die gesprekken verlopen en op welke manier eiser daar aan meewerkt. Er ligt op dit moment in ieder geval niet iets, behalve eisers eigen verklaring, waaruit kan worden afgeleid dat eiser afstand heeft gedaan van zijn eerdere gedachtengoed en dat hij tot inkeer is gekomen. De omstandigheden dat eiser nu naar school gaat, dat hij werkambities heeft en het tijdsverloop sinds het strafbare feit, zijn daarvoor onvoldoende. Eiser zal tijdens gesprekken meer openheid van zaken moeten geven en inzicht moeten verschaffen in hoe school, werk en tijdsverloop tot andere inzichten hebben geleid en welke inzichten dat dan zijn.
8.4
In het licht van het voorgaande hoefde verweerder er niet op te vertrouwen dat eiser zich in een vrijwillig kader wel aan overheidstoezicht zal onderwerpen of geen contact meer zal opnemen met de personen die nu onder het contactverbod vallen. Daarom zijn de opgelegde maatregelen noodzakelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Proportionaliteit en evenredigheid
9. Het betoog van eiser dat de meldplicht zinloos is, omdat hij na tien minuten weer buiten staat, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft in het besluit gemotiveerd dat het doel van de meldplicht tweeledig is, namelijk enerzijds het effectueren van het contactverbod en voorkomen dat eiser langdurig en ononderbroken met deze personen op kan trekken en anderzijds het onderhouden van contact met eiser en het voeren van gesprekken. Dat er momenteel geen gesprekken met eiser worden gevoerd door de politie, laat onverlet dat het andere doel van de meldplicht op dit moment wel bereikt wordt.
10.1
Eiser voert tot slot aan dat de maatregelen disproportioneel zijn en in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM, omdat een onevenredige inbreuk wordt gemaakt op zijn privéleven. Eiser gaat naar school en wil een eigen bedrijf opzetten. De meldplicht hindert hem daarbij. Eiser geeft verder aan dat hij in principe geen contact hoeft te onderhouden met alle mensen die onder het contactverbod vallen, maar de kwestie ligt principieel. Voor eiser gaat het met name om [naam 4], omdat eiser met diens zus gaat trouwen.
10.2
De rechtbank volgt eiser in zijn betoog dat de maatregelen een inbreuk maken op eisers privéleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder in het besluit deugdelijk gemotiveerd heeft waarom die inbreuk in het belang van een democratische samenleving noodzakelijk en gerechtvaardigd is en waarom het algemeen belang, namelijk de bescherming van de nationale veiligheid, in dit geval zwaarder weegt dan het persoonlijk belang van eiser. Daarbij acht de rechtbank nog van belang dat artikel 4, tweede lid, van de Twbmt een tijdelijke ontheffingsmogelijkheid biedt en dat met betrekking tot de meldplicht door verweerder is aangegeven dat er bij praktische problemen met eisers schoolrooster in samenspraak kan worden gekeken naar alternatieve meldmomenten. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij al een verzoek bij de politie heeft ingediend om in verband met zijn opleiding de meldmomenten te wijzigen. Dat hij daar naar zijn smaak niet snel genoeg een reactie op krijgt, maakt echter niet dat de meldplicht ongeoorloofd is.
Conclusie
11. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit, maar laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand.
12. Gelet op wat onder rechtsoverweging 1 is overwogen, is het verzoek om een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk.
13. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Indien aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- verklaart het verzoek om voorlopige voorziening niet-ontvankelijk;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van €170,- aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bode, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van
mr. N. Vreede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2018.
griffier (voorzieningen)rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.