Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/5243
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2019 in de zaak tussen
Eurocashsolutions B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. L.C.J. Dekkers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. Jobst).
Partijen worden hierna Eurocash en het college genoemd.
Procesverloop
Op 24 november 2017 heeft het college geweigerd om aan Eurocash een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een geldautomaat in de gevel op het adres Warmoesstraat 47 in Amsterdam. Eurocash heeft bezwaar gemaakt tegen deze weigering. Eurocash heeft het college in gebreke gesteld omdat het niet tijdig op het bezwaar had beslist.
Op 10 juli 2018 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard. Eurocash heeft hiertegen beroep ingesteld. Op 10 juli 2018 heeft het college ook besloten om aan Eurocash geen dwangsom toe te kennen (het dwangbesluit). Eurocash is het niet eens met dit dwangsombesluit. Haar beroep tegen de weigering heeft daarom ook betrekking op dit dwangsombesluit. [1]
Het beroep is behandeld op de zitting van 15 maart 2019. Eurocash heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Daarnaast was [naam] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Inleiding
1. Eurocash wil een geldautomaat plaatsen in de gevel van het pand op de Warmoesstraat 47. Het college heeft geweigerd de gevraagde vergunning te verlenen omdat het plan in strijd zou zijn met de redelijke eisen van welstand. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of deze weigering terecht is. Verder beoordeelt de rechtbank in deze uitspraak of het college aan Eurocash een dwangsom moet betalen omdat te laat op het bezwaarschrift is beslist.
De weigering om een omgevingsvergunning te verlenen
Feiten
2. In het pand aan de Warmoesstraat 47 zit een smartshop/souvenirwinkel. De gevel bestaat uit een deur met aan weerszijden een etalageruit. Eurocash heeft een omgevingsvergunning gevraagd om een geldautomaat te plaatsen op de plek van één van de twee ruiten. Het perceel heeft (onder andere) de enkelbestemming ‘Centrum-4’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-cultuurhistorie’ met specifieke bouwaanduiding ‘orde 2’. Binnen de bestemming ‘Centrum-4’ zijn onder andere toegestaan wonen, kantoren (al dan niet met baliefunctie), voorzieningen (met inbegrip van additionele horeca), galeries, detailhandel, voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening en bedrijven. De aanduiding ‘orde 2’ betekent dat het een bouwwerk is van vóór 1940, dat vanwege zijn hoge architectonische kwaliteit, zijn plaats in de stedenbouwkundige structuur en/of als toonaangevend element in de gevelwand een belangrijke bijdrage levert aan het stadsbeeld.
Juridisch kader
3. Artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is in deze zaak van toepassing. In deze bepaling staan vier weigeringsgronden genoemd. Eén van de vier weigeringsgronden is ‘strijd met de redelijke eisen van welstand’. Als deze weigeringsgrond aan de orde is, moet het college de gevraagde vergunning weigeren.
4. De welstandscriteria die in (de verschillende gebieden van) Amsterdam gelden staan in de welstandsnota ‘De Schoonheid van Amsterdam’. Om plannen voor geldautomaten gemakkelijk te kunnen beoordelen, zijn in de welstandsnota zogenoemde ‘sneltoetscriteria’ opgenomen. Voor geldautomaten in de binnenstad gelden zes sneltoetscriteria. De criteria die in deze procedure een rol spelen zijn: perceelsbreedte minstens 5,00 m en op minstens 10,00 m afstand van hoeken van straten, stegen en grachten. Voor orde 2 gelden aanvullende welstandscriteria die gericht zijn op behoud en restauratie.
Besluitvorming door het college
5. Het college heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (de welstandscommissie) gevraagd - op basis van de welstandscriteria in de welstandsnota - te beoordelen of het plan voldoet aan de redelijke eisen van welstand. De welstandscommissie heeft een negatief advies uitgebracht. Volgens de welstandscommissie voldoet het plan niet aan twee van de zes sneltoetscriteria uit de welstandsnota. De perceelbreedte van het pand is namelijk kleiner dan vijf meter en de geldautomaat ligt minder dan tien meter van een hoek. Hierdoor verstoort de automaat het straatbeeld, aldus de commissie. Het college heeft op basis van dit advies de gevraagde vergunning geweigerd.
Het welstandsadvies
6.1.
Volgens Eurocash maken de sneltoetscriteria uit de welstandsnota en de strikte toepassing van deze criteria het pertinent onmogelijk om geldautomaten te plaatsen in alle panden in het centrum met een breedte van minder dan vijf meter of binnen tien meter van een hoek. Daarom is sprake van een ongeoorloofde beperking van de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan.
6.2.
Dit betoog van Eurocash slaagt niet. Uit de door Eurocash zelf aangehaalde jurisprudentie [2] volgt dat het college meer beoordelingsruimte heeft in het kader van de welstandsbeoordeling naarmate het bestemmingsplan meer keuze laat tussen verschillende bouwmogelijkheden. Als er meer beoordelingsruimte is, leidt een negatief welstandsoordeel ook minder snel tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Die situatie doet zich hier voor. In het bestemmingsplan is niet uitdrukkelijk opgenomen dat op het perceel Warmoesstraat 47 een geldautomaat mogelijk is. Het bestemmingsplan kent daarentegen ter plaatse zeer veel bouw- en gebruiksmogelijkheden. Dat geldt ook voor vele andere delen van de binnenstad. De sneltoetscriteria leiden dus niet tot een ongeoorloofde belemmering van de bouwmogelijkheden.
7. Eurocash vindt verder dat het welstandsadvies tekortschiet, omdat uitsluitend is getoetst op basis van de sneltoetscriteria en er ten onrechte geen maatwerk is geleverd. Eurocash beroept zich hierbij allereerst op het stroomschema in de welstandsnota. Hierin staat dat plannen die niet passen binnen de sneltoetscriteria, niet per definitie in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand. Eurocash verwijst daarnaast naar de passage in de welstandsnota waarin staat dat orde 2-panden een gewogen oordeel krijgen van de welstandscommissie. Ten derde vindt Eurocash dat het college maatwerk moest leveren, omdat sprake is een bestendige praktijk om dat in dergelijke gevallen te doen.
8.1.
De rechtbank geeft Eurocash geen gelijk en heeft hiervoor de volgende redenen. Uitgangspunt is dat het college zich mag baseren op een (negatief) welstandsadvies van de welstandscommissie. Dat is alleen anders als dit advies onzorgvuldig tot stand is gekomen of een deskundig tegenadvies is ingebracht dat reden geeft voor twijfel. Eurocash heeft geen tegenadvies ingebracht.
8.2.
De argumenten van Eurocash geven de rechtbank ook geen aanleiding om het advies onzorgvuldig te vinden. Hierbij is allereerst van belang dat de rechtbank meer belang hecht aan de tekst van de welstandsnota zelf dan aan het stroomschema bij deze nota. Dit stroomschema is opgenomen op een ongenummerde pagina vóór de inhoudsopgave van de nota en biedt in één oogopslag inzicht in de wijze waarop een bouwplan wordt beoordeeld. In het stroomschema wordt steeds verwezen naar de relevante hoofdstukken van de nota.
8.3.
Een geldautomaat is een gevelwijziging en valt daarmee onder de categorie ‘veel voorkomende kleine bouwplannen’. Deze zijn beschreven in hoofdstuk 6 van de nota. Voor elke categorie veel voorkomende kleine bouwplannen zijn sneltoetscriteria opgesteld. Op pagina 51 van de welstandsnota, in het algemene gedeelte van hoofdstuk 6, staat dat initiatieven die niet aan de sneltoetscriteria voldoen eventueel - via een gewogen oordeel van de welstandscommissie - toch aan de redelijke eisen van welstand kunnen voldoen. Het gaat hier echter om een
bevoegdheidvan de welstandscommissie en niet om een
verplichtingom bij elk bouwplan dat niet voldoet aan de sneltoetscriteria een gewogen oordeel te geven. In dit licht acht de rechtbank ook van belang dat orde 2-panden vanwege hun specifieke waarde een hogere bescherming genieten dan panden zonder orde-aanduiding. Voor orde 2-panden gelden daarom - bovenop de sneltoetscriteria -
aanvullendewelstandseisen. De eisen voor orde 2-panden zijn dus strenger dan voor andere panden. Omdat het plan al niet voldeed aan de sneltoetscriteria, vindt de rechtbank het begrijpelijk en aanvaardbaar dat de welstandscommissie in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om daarnaast een gewogen oordeel te geven.
bevoegdheidvan de welstandscommissie en niet om een
verplichtingom bij elk bouwplan dat niet voldoet aan de sneltoetscriteria een gewogen oordeel te geven. In dit licht acht de rechtbank ook van belang dat orde 2-panden vanwege hun specifieke waarde een hogere bescherming genieten dan panden zonder orde-aanduiding. Voor orde 2-panden gelden daarom - bovenop de sneltoetscriteria -
aanvullendewelstandseisen. De eisen voor orde 2-panden zijn dus strenger dan voor andere panden. Omdat het plan al niet voldeed aan de sneltoetscriteria, vindt de rechtbank het begrijpelijk en aanvaardbaar dat de welstandscommissie in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om daarnaast een gewogen oordeel te geven.
8.4.
De rechtbank stelt vast dat in een aantal door Eurocash aangedragen gevallen inderdaad maatwerk is geleverd, maar dat dit niet in alle gevallen is gebeurd. Uit de stukken die het college heeft ingebracht, blijkt namelijk dat ook in een aantal gevallen vergunningen zijn geweigerd (alleen) omdat niet aan alle sneltoetscriteria is voldaan. De stelling dat sprake is van een bestendige bestuurspraktijk om altijd maatwerk te leveren volgt de rechtbank daarom niet. Het college had hierin dus ook geen bijzondere omstandigheid hoeven zien om van de welstandnota af te wijken. [3]
9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het negatieve welstandsadvies voldoet aan de daaraan te stellen eisen en dat het college zich hierop mocht baseren.
Het gelijkheidsbeginsel
10.1.
Volgens Eurocash had het college haar op grond van het gelijkheidsbeginsel een vergunning moeten verlenen. Volgens Eurocash heeft het college namelijk in drie identieke gevallen wél een omgevingsvergunning verleend. Het gaat om de volgende adressen: Damrak 12/15, Oudezijds Voorburgwal 62 en Oudezijds Achterburgwal 76. Het college heeft in het verweerschrift en op zitting het standpunt ingenomen dat dit geen gelijke gevallen zijn.
10.2.
De rechtbank stelt voorop dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel alleen slaagt als het daadwerkelijk gaat om gelijke gevallen. De gevallen die Eurocash heeft aangedragen, voldoen niet aan dit vereiste. In dat verband heeft de rechtbank allereerst moeten vaststellen dat het erop lijkt dat Eurocash de geldautomaten op Damrak 12 en Damrak 15 door elkaar heeft gehaald. Voor de zekerheid beoordeelt de rechtbank daarom beide adressen. De geldautomaat op het adres Damrak 12 is geen gelijk geval omdat deze zich achter de - afsluitbare - gevel bevindt. De geldautomaat op het adres Damrak 15 is ook geen gelijk geval, omdat de gevel breder is dan vijf meter. De rechtbank vindt ook de geldautomaten op de adressen Oudezijds Voorburgwal 62 en Oudezijds Achterburgwal 76 geen gelijke gevallen. Deze bevinden zich namelijk niet op minder dan tien meter van een hoek met een straat, steeg of gracht. Op beide adressen is weliswaar sprake van een doorgang tussen twee huizen op minder dan tien meter afstand van de geldautomaat, maar is deze doorgang afgesloten met een hoog hek en niet openbaar toegankelijk. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht, is daarom visueel gezien sprake van een ononderbroken gevelbeeld en is
geensprake van een hoek van een steeg zoals bedoeld in de sneltoetscriteria. Naast het pand van Eurocash is ook een steeg, maar hier staat een laag hek en deze steeg is bovendien wel openbaar toegankelijk. Daarom is deze visueel niet gelijk aan de andere gevallen.
geensprake van een hoek van een steeg zoals bedoeld in de sneltoetscriteria. Naast het pand van Eurocash is ook een steeg, maar hier staat een laag hek en deze steeg is bovendien wel openbaar toegankelijk. Daarom is deze visueel niet gelijk aan de andere gevallen.
Conclusie over de weigering
11. Het college heeft dus terecht de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand. De rechtbank zal het beroep tegen de weigering daarom ongegrond verklaren.
De dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen
12. Het college heeft in het dwangsombesluit van 10 juli 2018 geen dwangsom aan Eurocash toegekend, omdat sprake zou zijn van een premature ingebrekestelling.
13. Als een beschikking niet op tijd wordt genomen, is het bestuursorgaan op grond van artikel 4:17 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een dwangsom verschuldigd voor elke dag dat het in gebreke is. Daarvoor is wel vereist dat de beslistermijn is verstreken en dat het bestuursorgaan ná het verstrijken van de beslistermijn in gebreke is gesteld.
14.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. De bezwaartermijn is verstreken op 5 januari 2018. Op deze datum heeft het college de beslistermijn op grond van artikel 7:10, tweede lid, van de Awb opgeschort tot 2 februari 2018, omdat Eurocash in de gelegenheid is gesteld om bezwaargronden in te dienen. Eurocash heeft op 1 februari 2018 bezwaargronden ingediend. De beslistermijn is dus feitelijk pas op 1 februari 2018 gaan lopen.
14.2.
De beslistermijn bedraagt op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, zes weken. Op 5 januari 2018 heeft het college de beslistermijn met zes weken verlengd. Gerekend vanaf 1 februari 2018 liep de beslistermijn van het college van (in totaal) twaalf weken af op 26 april 2018.
14.3.
Op de hoorzitting van 17 april 2018 is afgesproken dat het college uiterlijk op 1 mei 2018 aanvullende gegevens zou overleggen. Eurocash heeft toen ingestemd met verdere opschorting van de beslistermijn tot twee weken na verstrekking van de aanvullende gegevens door het college. Eurocash heeft deze instemming vervolgens op 14 mei 2018 ingetrokken en het college in gebreke gesteld. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de beslistermijn van 17 april tot 14 mei 2018 zevenentwintig dagen opgeschort is geweest en op 22 mei 2018 is verstreken. Anders dan op de zitting is besproken, kan de rechtbank het college volgen in deze redenering. Op 17 april 2018 resteerden nog negen dagen van de beslistermijn. Na de beëindiging van de opschorting had het college dus nog negen dagen om op het bezwaar te beslissen. Dat betekent dat de ingebrekestelling van 14 mei 2018 te vroeg was en dat niet is voldaan aan de eisen van artikel 4:17 van Pro de Awb. Het college is dus geen dwangsom verschuldigd. De rechtbank zal het beroep tegen het dwangsom daarom ongegrond verklaren.
Conclusie
15. Bij deze uitkomst ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep tegen de weigering en het beroep tegen het dwangsombesluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Schaberg, rechter, in aanwezigheid van
mr. H. van der Schaft, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2019.
mr. H. van der Schaft, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.