Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/1775
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 november 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J.C. Smit).
Procesverloop
Bij brief van 22 maart 2019 heeft eiseres beroep ingediend tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar.
Op 2 april 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard (het bestreden besluit). Het beroep van eiseres is mede gericht tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. L. Veenman, een kantoorgenoot van haar gemachtigde en mr. M.F. Vermaat. Tevens zijn verschenen [naam 1] , de begeleidster van eiseres, en [naam 2] van Bultersmekke Assistence Dogs. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1.
Eiseres is bekend met een autismespectrumstoornis. Zij ervaart hoge spanning bij het naar buiten gaan, raakt snel overprikkeld en ervaart moeilijkheden in het structuren van dagelijkse bezigheden.
1.2.
Eiseres heeft een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) 2015 aangevraagd in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) voor de vergoeding van de kosten van de aanschaf van een hond en de kosten van de opleiding van de hond tot een autisme begeleidingshond (hulphond). Volgens eiseres zal zij met een hulphond in staat zijn om zelfstandig naar buiten te gaan, naar afspraken te kunnen en in het algemeen te kunnen participeren in de samenleving.
1.3.
Verweerder heeft de aanvraag om een hulphond bij besluit van 16 augustus 2017 afgewezen, omdat de kosten van de aanschaf van een hond en de kosten van de training tot een hulphond op het terrein van de zorgverzekering liggen. Deze kosten komen op grond van de Wmo 2015 niet voor vergoeding in aanmerking. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij besluit van 30 oktober 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingediend. Dit beroep is behandeld op zitting op
9 oktober 2018. Verweerder heeft op zitting het besluit van 30 oktober 2017 ingetrokken en er is afgesproken dat door verweerder binnen acht weken een nieuwe beslissing op bezwaar zou worden genomen.
1.5.
Op 2 april 2019 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (het bestreden besluit). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan het bestreden besluit een rapport van het Indicatie Adviesbureau Amsterdam (IAB) van 14 januari 2019 ten grondslag gelegd.
Standpunt verweerder
2.1.
Uit het advies van het IAB blijkt dat eiseres problemen heeft op het gebied van zelfredzaamheid en participatie. Er is sprake van diverse psychiatrische aandoeningen en gedragsstoornissen. De beperkingen van eiseres liggen vooral op het mentale vlak. Ambulante ondersteuning wordt als de aangewezen oplossing gezien. Daarbij is volgens verweerder mede van belang dat ambulante ondersteuning tegelijk voldoet aan het criterium goedkoopst adequaat.
2.2.
Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de inzet van een hulphond, als deze al effect zou sorteren, met name of vrijwel alleen medische of therapeutische waarde heeft. Nu de medische en therapeutische waarde op de voorgrond staat, komt een hulphond niet voor vergoeding onder de Wmo 2015 in aanmerking. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in haar uitspraak van
12 september 2018 de beleidsvrijheid van het college zwaar weegt, te meer nu er nog geen wetenschappelijke onderbouwing is van de effectiviteit van de hulphond op de zelfredzaamheid en participatie en verweerder onderschrijft deze lijn. [1] Van het nuttig effect van de hulphond is verweerder in zijn algemeenheid, en meer in het bijzonder in de situatie van eiseres, bepaald niet overtuigd. In het IAB-advies leest verweerder niet meer dan verwachtingen. Verweerder begrijpt dat eiseres haar hoop en verwachtingen op de hulphond heeft gezet, maar veronderstellingen en gewekte verwachtingen zijn onvoldoende om tot toekenning over te gaan.
Standpunt eiseres
3. Eiseres heeft aangevoerd dat de primaire werking van een assistentiehond is gelegen in de toename van haar zelfredzaamheid en participatie. Dit blijkt ook uit het IAB-advies. Eiseres weerspreekt de lezing van verweerder van dit IAB-advies. Volgens eiseres zijn de conclusies van de arts veel stelliger dan verweerder doet voorkomen. Het is juist dat eiseres zich niet heeft verzet tegen de toekenning van ambulante ondersteuning, echter deze ondersteuning is naar haar aard onvoldoende om haar problematiek te compenseren. Ondanks de ambulante ondersteuning resteren er volgens eiseres nog wezenlijke problemen in het kader van haar zelfredzaamheid en participatie. Bovendien verwacht eiseres dat, zodra zij gebruik kan maken van een assistentiehond, de ambulante ondersteuning kan worden afgebouwd. Een niet opgeleide hond kan haar daarbij niet helpen. Op zitting heeft de heer [naam 2] toegelicht dat de opleiding van een hond tot hulphond een intensief programma van twee jaar is. De kosten zijn € 19.000,-. Dit lijkt veel, maar een hulphond kan acht tot tien jaar zijn werk doen en dan is deze voorziening vele malen goedkoper dan individuele begeleiding, aldus [naam 2] .
Oordeel rechtbank
4.1.
De rechtbank stelt voorop dat niet (meer) beslist behoeft te worden op het deel van het beroep dat ziet op het niet tijdig beslissen door verweerder.
4.2.
Waar het betreft het bestreden besluit, heeft de CRvB op 12 september 2018 uitspraak gedaan in een vergelijkbare kwestie. [2] Uit deze uitspraak blijkt dat wanneer de toegevoegde waarde van een PTSS-hulphond – voor zover die zou zijn gelegen in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en de participatie – onvoldoende is gebleken, dit voor het college een toereikende grondslag kan vormen voor het niet toekennen van de gevraagde maatwerkvoorziening. Verder blijkt uit deze uitspraak dat nog onvoldoende medisch wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar de werking en effectiviteit van een PTSS-hulphond, maar dat dit onverlet laat dat een college wel tot verstrekking van een (opleiding tot) PTSS-hulphond kan overgaan als dit in een individuele situatie als het meest passend wordt ervaren.
4.3.
Op zitting hebben partijen over en weer aangegeven dat, gelet op de uitspraak van de CRvB, de “deur op een kier staat”. Niet (meer) is in geschil tussen partijen dat een hulphond onder de Wmo 2015 kan vallen indien dit in een individuele situatie als het meest passend wordt ervaren. Evenmin is in geschil dat verweerder beleidsvrijheid heeft bij de beoordeling of zij tot verstrekking van deze maatwerkvoorziening overgaat.
4.4.
Ter beoordeling van de aanvraag heeft verweerder advies ingewonnen bij, K. Jhagru, arts Indicatie en Advies. Uit haar advies van 14 januari 2019 blijkt dat zij begrijpt dat het nuttig effect van een hulphond nog niet wetenschappelijk bewezen is, maar zij in relatie tot eiseres zal onderzoeken of de hulphond bewezen nut kan hebben. Eiseres heeft een opvallend lage mentale belastbaarheid, waarbij zelfstandig buitenshuis komen al een grote drempel is. Ook het onderhouden van sociale contacten met bekenden kan voor haar al stressvol werken. Haar dagelijks functioneren kan als “onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren” worden beschouwd en haar zelfredzaamheid is marginaal te achten. De uren aan ambulante ondersteuning die eiseres ontvangt, zijn alleen voldoende om de noodzakelijke dagelijkse taken/activiteiten te kunnen verrichten of om te kunnen functioneren. Er zijn echter ook andere dagelijkse handelingen of activiteiten in het leven van alle dag noodzakelijk, anders dan die door de huidige begeleiding worden ondersteund. Theoretisch en praktisch is dit niet haalbaar met de huidige geïndiceerde begeleiding qua uren, ook niet na uitbreiding van deze uren. Het doel van een hulphond is primair het vergroten van de zelfredzaamheid/
zelfstandigheid, waardoor haar mentale belastbaarheid ook groter zou kunnen worden en waardoor zij kan participeren of beter zou kunnen participeren. Het bijkomende secundaire voordeel dat de mentale belastbaarheid groter wordt is van therapeutische aard, maar dit is niet het primaire doel. Verder blijkt uit het IAB-advies dat de hulphond naar verwachting bij eiseres voor rust zal gaan zorgen, ook als zij in paniek raakt. De hulphond voelt de overprikkeling aan en zal haar daar op attenderen en waar nodig gaan bufferen. Zij zal naar verwachting (meer) buiten komen en kan daardoor naar afspraken gaan. De hulphond helpt de focus te houden, geeft houvast en maakt het mogelijk vorm te geven aan haar leven. Bij eventuele toekenning van een hulphond zal dit, naast de nu geïndiceerde ambulante ondersteuning, vooral in de beginfase moeten blijven bestaan. Bij mogelijke vergroting van de mentale belastbaarheid kan de nu geïndiceerde ambulante ondersteuning langzamerhand afgebouwd worden.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat uit het IAB-advies blijkt dat eiseres op veel vlakken in het kader van de zelfredzaamheid onvoldoende gecompenseerd wordt met de ambulante ondersteuning die zij ontvangt. Uitbreiding van de huidige geïndiceerde ondersteuning qua uren is theoretisch en praktisch niet haalbaar. Op de vraag van verweerder aan de IAB-arts of een hulphond, al dan niet in combinatie met ambulante ondersteuning, een betere oplossing is voor de zelfredzaamheid en participatie gelet op de individuele situatie van eiseres, heeft de IAB-arts geconcludeerd dat een hulphond naar verwachting voor rust zal zorgen bij eiseres, ook als zij in paniek raakt. Verder heeft de IAB-arts geconcludeerd dat eiseres met de hulphond naar verwachting (meer) buiten zal komen en daardoor wel naar afspraken zal gaan. De hulphond helpt de focus te houden en geeft houvast. Verder zal de hulphond, naar verwachting, het voor eiseres mogelijk maken om te gaan studeren en vorm te geven aan haar leven.
4.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de inhoud van het IAB-advies van 14 januari 2019, niet de gevraagde maatwerkvoorziening kunnen afwijzen op de aanname dat van een toegevoegde waarde van een hulphond ten opzichte van een gewone hond niet is gebleken. In het IAB-advies is juist uitvoerig ingegaan op de toegevoegde waarde van een hulphond ten opzichte van een gewone hond.
4.7.
Ook heeft verweerder de gevraagde maatwerkvoorziening niet kunnen afwijzen op het argument dat nog onvoldoende wetenschappelijke onderzoek is gedaan naar de werking en effectiviteit van een hulphond. Naar tussen partijen ook niet in geschil is, kan verweerder ook tot verstrekking van een (opleiding tot) hulphond overgaan, hoewel nog onvoldoende wetenschappelijk onderzoek is gedaan, als een hulphond in het individuele geval als meest passend wordt ervaren. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het IAB-advies daarvoor voldoende steun biedt. Alhoewel verweerder kan afwijken van een – zoals hier het geval is – zorgvuldig tot stand gekomen en concludent advies, dan dient dit gepaard te gaan met een deugdelijke motivering waarin melding wordt gemaakt van de redenen waarom van het advies wordt afgeweken. Dat is hier, zoals hiervoor aangegeven naar het oordeel van de rechtbank, niet gebeurd.
Conclusie rechtbank
5.1.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep van eiseres gericht tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
5.2.
Desgevraagd hebben partijen ter zitting ook aangegeven dat zij – mede vanwege de voorgeschiedenis – wensen dat de rechtbank het geschil thans definitief beslecht. Verweerder heeft daarbij ook toegelicht dat bij hem in totaal drie Wmo-aanvragen zijn gedaan voor een hulphond. Deze aanvragen zijn alle afgewezen en in twee van de zaken is er bezwaar/beroep ingediend. De zaak van eiseres is daar één van.
5.3.
De rechtbank zal, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak voorzien. De rechtbank ziet aanleiding om aan te sluiten bij het IAB-advies van K. Jhagru, arts Indicatie en Advies waaruit blijkt dat een hulphond in het individuele geval van eiseres het meest passend is voor het bevorderen van haar zelfredzaamheid en participatie. De rechtbank heeft geen reden om aan de deskundigheid van deze arts te twijfelen. In navolging van dit advies zal de rechtbank dan ook bepalen dat verweerder aan eiseres een pgb toekent voor de vergoeding van de kosten van de aanschaf van een hond (voor zover de hond die eiseres nu heeft niet geschikt zou zijn) en de kosten van de opleiding van de hond tot een autisme begeleidingshond.
5.4.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
5.5.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- (zegge: zevenenveertig euro) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.536,- (zegge: duizendvijfhonderdzesendertig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en
mr. H.J. Tijselink en mr. B.C. Langendoen, leden, in aanwezigheid van J.G.J. Geerlings, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2019.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.