Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/6163
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
en
de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E. Veenboer).
Procesverloop
Met een beschikking van 26 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser voor de financiële bijdrage voor het jaar 2018 ingedeeld in categorie 1.
In een besluit van 16 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft een reactie op het bestreden besluit naar verweerder gestuurd. Verweerder heeft deze reactie doorgestuurd naar de rechtbank om als beroep te worden behandeld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 28 maart 2019. Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst en eiser in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op stukken die verweerder op de zitting heeft overgelegd. Eiser heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt, waarna partijen nog over en weer schriftelijk op elkaars standpunten hebben gereageerd.
Nadat geen van de partijen heeft aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek op 9 oktober 2019 gesloten.
Overwegingen
Wat ging er aan deze zaak vooraf?
1. In het primaire besluit heeft verweerder eiser, die als advocaat staat ingeschreven bij de Nederlandse orde van advocaten, de financiële bijdrage voor 2018 opgelegd op grond van artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet. Eiser is ingedeeld in categorie 1.
2. Eiser heeft met een mail van 25 juni 2018 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Eiser vindt dat hem een lagere financiële bijdrage opgelegd moet worden. Hij wil ingedeeld worden in categorie 2, omdat hij minder inkomsten heeft.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
4. Eiser heeft meerdere beroepsgronden gericht tegen het bestreden besluit, die de rechtbank hierna zal bespreken. Voor het wettelijke kader verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak, die hiervan deel uitmaakt.
Is de bestuursrechter bevoegd?
5. Eiser voert in de eerste plaats aan dat de bestuursrechter niet bevoegd is om kennis te nemen van dit geschil, omdat geen sprake is van een besluit van een bestuursorgaan.
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder wel een bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het orgaan de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten (verweerder) voldoet aan de definitie van bestuursorgaan genoemd in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Het volgende is daarbij van belang. In artikel 17, eerste lid, van de Advocatenwet staat dat de Nederlandse orde van advocaten (de NOvA) een publiekrechtelijk lichaam is als bedoeld in artikel 134 van Pro de Grondwet. In het derde lid van artikel 17 van Pro de Advocatenwet staat dat de NOvA een rechtspersoon is. Op grond van artikel 17a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Advocatenwet is verweerder een orgaan van de NOvA. Gelet hierop is verweerder een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld en wordt voldaan aan de definitie van bestuursorgaan in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
7. De rechtbank is verder van oordeel dat zowel de beschikking van verweerder om eiser voor de financiële bijdrage voor het jaar 2018 in te delen in categorie 1 (het primaire besluit) als het bestreden besluit een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De verschuldigdheid van een financiële bijdrage vindt zijn grondslag in het publiekrecht. Dit volgt namelijk uit artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet in samenhang met artikel 2.26 van de Verordening op de advocatuur. De bevoegdheid van verweerder tot oplegging van de financiële bijdrage volgt uit het eerste lid van artikel 32 van Pro de Advocatenwet. Deze bevoegdheid heeft verweerder gemandateerd aan de algemeen secretaris in artikel 3, eerste lid, onder a, van het Mandaatbesluit AR 2015 [1] . Op basis van het tweede lid van dit artikel is deze bevoegdheid in artikel 2, aanhef en onder a, van het Mandaatbesluit AS 2015 [2] ondergemandateerd aan de manager financiën en organisatie, die het primaire besluit heeft genomen. Het bestreden besluit is afkomstig van de algemene raad van de NOvA en is genomen in ondermandaat door de juridisch adviseur. Dit is overeenkomstig de bepalingen van het Mandaatbesluit AR 2015 en het Mandaatbesluit AS 2015. Immers, het nemen van beschikkingen die verband houden met bezwaar is in artikel 8, eerste lid, van het Mandaatbesluit AR 2015 gemandateerd aan de algemeen secretaris en in artikel 7, eerste lid, van het Mandaatbesluit AS 2015 ondergemandateerd aan de juridisch adviseur.
8. De rechtbank is van oordeel dat de bestuursrechter van de rechtbank Amsterdam, op grond van afdeling 8.1.1 van de Awb, bevoegd is om het beroep van eiser tegen het bestreden besluit te behandelen. Niet is gebleken dat de bevoegdheid van de bestuursrechter is uitgezonderd in de Awb, in een besluit bij de Awb of in enig andere (bijzondere) regelgeving. Deze beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
Heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door het beroepschrift door te sturen?
9. Voor zover eiser betoogt dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door zijn schriftelijke reactie op het bestreden besluit direct door te sturen aan de rechtbank om als beroep in behandeling te nemen, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb de verplichting om een beroepschrift zo spoedig mogelijk door te sturen naar de bestuursrechter. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eisers mail van 20 september 2018 een beroepschrift is. Hij stelt daarin namelijk dat hij niet kan instemmen met het besluit op bezwaar en dat hij zijn ingebrachte bezwaren handhaaft en die als ingelast moeten worden beschouwd. Tegen het besluit op bezwaar staat slechts de weg open van beroep. Verweerder heeft de mail daarom terecht als beroepschrift doorgezonden naar de rechtbank. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard?
10. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens termijnoverschrijding. Pas wanneer de conclusie luidt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, kan de rechtbank beoordelen of eiser terecht is ingedeeld in categorie 1.
Is het bezwaar tijdig ingediend?
11. Voor de beantwoording van de vraag of het bezwaar tijdig is ingediend, dient eerst te worden vastgesteld of en wanneer het primaire besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Het standpunt van verweerder is - kort gezegd - dat het primaire besluit op 26 januari 2018 is verzonden naar het juiste mailadres van eiser en dat uit de verzendadministratie blijkt dat eiser dit bericht op dezelfde dag heeft ontvangen.
12. Eiser voert allereerst aan dat hij nooit toestemming heeft gegeven om besluiten van verweerder digitaal te ontvangen. Dat het primaire besluit is verzonden naar het mailadres dat eindigt op eeghen.com, had op grond van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb niet gemogen. Het besluit is daarmee niet op de juiste wijze kenbaar gemaakt, aldus eiser.
13. De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een uitspraak van 13 maart 2019 heeft overwogen dat de toestemming voor het elektronisch bereikbaar zijn zowel expliciet als impliciet door een belanghebbende kan worden gegeven. [3] Eiser heeft het (door verweerder gebruikte) mailadres eindigend op eeghen.com in 2012 zelf opgegeven aan de afdeling Beheer Advocaten Registratie (BAR) van de NOvA. BAR houdt alle gegevens bij van advocaten die op het tableau staan en verwerkt deze gegevens voor de algemeen secretaris van de NOvA [4] , de plaatselijke orden van advocaten, de Rechtspraak, de Raad voor Rechtsbijstand, de uitvoeringsorganisatie van de beroepsopleiding advocaten en de rechtzoekende. Het gaat om de kantoornaam, het vestigingsadres, het telefoonnummer en de gegevens van de advocaat, waaronder het e‑mailadres. Wijziging van gegevens in BAR kunnen met gebruik van de advocatenpas digitaal worden doorgegeven in ‘Mijn Orde’. [5]
14. Verweerder heeft toegelicht dat de besluiten met betrekking tot de financiële bijdrage vanaf 2016 alleen nog per mail zijn verstuurd. In 2016 en 2017 heeft eiser deze besluiten dus ook via de digitale weg ontvangen. In 2016 werden de herinnering en aanmaning nog wel per post verstuurd, maar in 2017 werd alles (zowel de beschikking als de herinnering en aanmaning) digitaal verstuurd. In 2017 heeft eiser, na ontvangst van de digitale aanmaning, de financiële bijdrage voor het jaar 2017 betaald. Eiser heeft zich tegen deze handelwijze niet verzet. Ook is niet gebleken dat eiser vanaf 2016 verweerder heeft verzocht om besluiten enkel per post naar hem te sturen.
15. Gelet op het voorgaande en het gegeven dat de beschikkingen over de financiële bijdrage jaarlijks rond dezelfde tijd (tweede helft van januari) worden verzonden, is de rechtbank van oordeel dat er een bestendige mailpraktijk is ontstaan. Eiser heeft daardoor (impliciet) kenbaar gemaakt dat hij via de elektronische weg bereikbaar is om de besluiten te ontvangen.
16. Eiser voert - subsidiair - aan dat verweerder het verkeerde mailadres heeft gebruikt. Hij heeft in 2015 al aangegeven dat hij bereikbaar is op een Gmail-account en verweerder heeft dit volgens eiser destijds bevestigd.
17. De rechtbank is van oordeel dat dit betoog niet slaagt en geeft daarvoor de volgende redenering. Eiser verwijst naar een mailbericht van verweerder van 2 maart 2015. Dit bericht is een ontvangstbevestiging van een (in 2015 ingediend) bezwaarschrift en is gestuurd naar het Gmail-account van eiser. In het bericht staat dat ervan uitgegaan wordt dat eiser via de elektronische weg bereikbaar is, omdat hij zijn bezwaarschrift via e-mail heeft ingediend. De rechtbank leest in dit bericht niet een bevestiging dat verweerder in de toekomst altijd berichten zal sturen naar het Gmail-account van eiser en niet naar een ander mailadres. Verder bevindt zich tussen de stukken een mailbericht van eiser van 4 mei 2015, afkomstig van zijn Gmail-account, gericht aan verweerder. In dit bericht geeft eiser aan dat hij een brief van verweerder niet heeft ontvangen en verzoekt hij verweerder een kopie van die brief toe te zenden naar zijn mailadres dat eindigt op gmail.com. Dit verzoek van eiser ziet op een concreet geval. Daarmee heeft eiser niet te kennen gegeven dat hij vanaf dat moment alleen bereikbaar is op zijn Gmail-account en niet op een ander mailadres. De rechtbank vindt verder van belang dat eiser zijn in 2012 opgegeven mailadres in BAR nadien niet heeft gewijzigd. Pas in 2016 is verweerder overgegaan op digitale verzending van besluiten. Zowel in 2016 als in 2017 heeft verweerder gebruik gemaakt van het door eiser via ‘Mijn Orde’ opgegeven mailadres in BAR. Als eiser voor verweerder bereikbaar wilde zijn op een ander mailadres, dan had hij zijn mailadres via ‘Mijn Orde’ moeten wijzigen. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht het mailadres zoals geregistreerd in BAR heeft gebruikt voor de verzending van het primaire besluit.
18. Op de zitting heeft eiser - meer subsidiair - betwist dat hij het primaire besluit heeft ontvangen.
19. Verweerder heeft daarop een verzendadministratie overgelegd. De gemachtigde van verweerder heeft hierbij toegelicht dat het stuk van onder naar boven dient te worden gelezen. Hieruit blijkt het volgende. Op 26 januari 2018 om 9.30 uur is het besluit verwerkt in het systeem. In dezelfde minuut, om 9.30 uur, is het besluit vervolgens verzonden naar het mailadres van eiser.
20. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de verzendadministratie en de toelichting daarop de verzending van het primaire besluit op 26 januari 2018 voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Het primaire besluit is daarmee overeenkomstig artikel 3:41 van Pro de Awb bekend gemaakt. Verder blijkt uit de door verweerder overgelegde verzendadministratie dat eiser de mail - binnen de bezwaartermijn - op 21 februari 2018 om 4.15 uur heeft geopend (en daarna nogmaals op 25 juni 2018). De stelling van eiser dat dit niet kan kloppen, omdat hij nooit midden in de nacht zijn mail bekijkt en hij toen in Sri Lanka op vakantie was, is door verweerder gemotiveerd weerlegd. Uit een door verweerder op 13 mei 2019 overgelegd stuk volgt dat het IP-adres dat op 21 februari 2018 is gebruikt om de mail te openen zich bevindt op een locatie in Sri Lanka, waar het op dat moment 4,5 uur later was dan in Nederland. De rechtbank vindt het dan ook aannemelijk dat eiser de mail binnen de bezwaartermijn heeft geopend. Daarmee heeft verweerder ook de ontvangst van de mail - en dus van het primaire besluit - aannemelijk gemaakt.
21. De rechtbank concludeert dat het primaire besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. De bezwaartermijn is gaan lopen op 27 januari 2018 en liep af op 9 maart 2018. Dit betekent dat eiser zijn bezwaarschrift van 25 juni 2018 te laat heeft ingediend.
Is de termijnoverschrijding verschoonbaar?
22. Eiser heeft geen reden kunnen geven waarom hij pas op 25 juni 2018 bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Dat hij geconfronteerd werd met een deurwaarder en toen pas actie ondernam, kan niet worden gezien als een verschoonbare reden waardoor de termijnoverschrijding gerechtvaardigd zou zijn. De termijnoverschrijding is dus niet verschoonbaar, zodat verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Slotoverwegingen en conclusie
23. De gronden die eiser heeft aangevoerd over strijdigheid met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) omdat de toegang tot de rechter (fair trial) hem wordt belemmerd, kan de rechtbank niet volgen. Eiser heeft dit niet nader onderbouwd en bovendien heeft hij zijn zaak ter beoordeling aan de bestuursrechter kunnen voorleggen. Dat in de nationale wetgeving (Awb) voorwaarden zijn gesteld aan het indienen en het beoordelen van een beroepschrift heeft niet tot gevolg dat eiser de toegang tot de (bestuurs)rechter wordt ontzegd. Voor het stellen van prejudiciële vragen ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding.
24. Uit het voorgaande volgt dat de bestuursrechter bevoegd is om kennis te nemen van dit geschil en dat verweerder het bezwaar terecht niet‑ontvankelijk heeft verklaard. Aan een inhoudelijke beoordeling van de indeling van eiser in categorie 1 voor de financiële bijdrage voor het jaar 2018, komt de rechtbank niet toe.
25. Het beroep is ongegrond.
26. Voor een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
27. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser. Het feit dat verweerder pas na de zitting bewijs heeft overgelegd van de verzending van het primaire besluit, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Eiser heeft immers pas op de zitting ontkend het primaire besluit te hebben ontvangen, zodat er pas op dat moment aanleiding bestond voor verweerder om de verzendadministratie over te leggen. Ook in de overige door eiser genoemde omstandigheden ziet de rechtbank - bij deze uitkomst - geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. T. Rijs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2019.
griffier
rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending hiervan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Afschrift aan partijen verzonden op:
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:1
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld,
(…)
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
Artikel 2:14
1. Een bestuursorgaan kan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
(…)
Artikel 3:40
Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Artikel 3:41
1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
(…)
Artikel 6:4
(…)
3. Het instellen van beroep bij een bestuursrechter geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij die rechter.
Artikel 6:7
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8
1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
(…)
Artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Artikel 6:15
1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, wordt het, onder vermelding van de datum van ontvangst, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.
(…)
Advocatenwet
Artikel 8
1. Met het oog op het in het belang van een goede rechtsbedeling vaststellen van de hoedanigheid van de advocaat verwerkt de secretaris van de algemene raad op het tableau van iedere advocaat gegevens met betrekking tot:
a. de naam;
b. de plaats en datum van geboorte;
c. de datum van beëdiging;
d. het adres waar de advocaat kantoor houdt, alsmede overige contactgegevens en de naam van het kantoor;
e. voor zover van toepassing: de naam van de patroon, het adres waar deze kantoor houdt, alsmede de naam van dat kantoor;
f. de raad van de orde waartoe de advocaat behoort;
(…)
Artikel 17
1. De gezamenlijke advocaten, die in Nederland zijn ingeschreven, vormen de Nederlandse orde van advocaten. Zij is gevestigd te 's-Gravenhage. Zij is een publiekrechtelijk lichaam als bedoeld in artikel 134 van Pro de Grondwet.
2. (…)
3. De Nederlandse orde van advocaten en de orden zijn rechtspersonen.
Artikel 17a
1. De Nederlandse orde van advocaten kent de volgende organen:
a. de algemene raad, bedoeld in artikel 18, eerste lid;
(…)
Artikel 18
1. Aan het hoofd van de Nederlandse orde van advocaten staat een algemene raad, bestaande uit tenminste vijf en ten hoogste negen leden, onder wie de deken. Het aantal leden van de raad wordt nader bepaald door het in artikel 19, eerste lid, bedoelde college van afgevaardigden.
(…)
Artikel 26
De algemene raad en de raden van de orden in de arrondissementen bevorderen een behoorlijke uitoefening der praktijk en zijn bevoegd tot het nemen van alle maatregelen, die daartoe kunnen bijdragen. Zij komen op voor de rechten en belangen en zien toe op de naleving van de plichten van de advocaten als zodanig en vervullen de taken die hun bij verordeningen zijn opgedragen.
Artikel 31
1. De algemene raad vertegenwoordigt de Nederlandse orde van advocaten, in en buiten rechte, onverminderd het bepaalde in artikel 36a, vijfde lid.
(…)
Artikel 32
1. De algemene raad en de raden van de orden in de arrondissementen besturen de Nederlandse orde van advocaten, onderscheidenlijk de orden in de arrondissementen, en zijn gerechtigd tot het verrichten van daden van beheer en beschikking met betrekking tot haar vermogen.
2. Het college van afgevaardigden en de vergadering der orde in het arrondissement stellen jaarlijks de bedragen vast, die de leden ter dekking van de door de Nederlandse orde van advocaten, onderscheidenlijk door de orde te maken kosten moeten bijdragen.
(…)
Verordening op de advocatuur
Artikel 2.26 Verschuldigdheid financiële bijdrage
De advocaat die op 1 januari van enig jaar op het tableau staat ingeschreven, is voor dat jaar de financiële bijdrage ten volle verschuldigd ter dekking van de door de Nederlandse orde van advocaten te maken kosten, bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet.
Mandaatbesluit AR 2015
Artikel 3 Vergoedingen Pro
1. Aan de algemeen secretaris wordt mandaat, volmacht en machtiging verleend voor het nemen van beschikkingen en het verrichten van overige handelingen die verband houden met:
a. vergoedingen aan de Nederlandse orde van advocaten als bedoeld in paragraaf 2.2.1 van de Verordening op de advocatuur;
b. (…)
2. Met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden kan ondermandaat worden verleend.
Artikel 8 Bezwaar Pro en beroep
1. Aan de algemeen secretaris wordt mandaat, volmacht en machtiging verleend voor het nemen van beschikkingen en het verrichten van overige handelingen die verband houden met bezwaar, beroep en hoger beroep.
Mandaatbesluit AS 2015
Artikel 2 Vergoedingen Pro
Aan de manager financiën en organisatie wordt mandaat, volmacht en machtiging verleend voor het nemen van beschikkingen en het verrichten van overige handelingen die verband houden met:
a. vergoedingen aan de Nederlandse orde van advocaten als bedoeld in paragraaf 2.2.1 van de Verordening op de advocatuur;
(…)
Artikel 7 Bezwaar Pro en beroep
Aan de juridisch adviseur wordt mandaat, volmacht en machtiging verleend voor het nemen van beschikkingen en het verrichten van overige handelingen die verband houden met:
a. bezwaar, met uitzondering van bezwaar op beschikkingen genomen op grond van de artikelen 1 en 6, tweede lid;
b. het voeren van verweer in beroep en hoger beroep.