Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/1583 en 19/2614
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2019 in de zaken tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C.J.M. Daniels en mr. W.L.C. de Rijk).
Procesverloop
19/1583
Met een besluit van 26 juli 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aanvraag van eiser om verlening van een CITES-uitvoervergunning voor de export van vijf exemplaren van de [diersoort] naar Taiwan afgewezen.
Met een besluit op bezwaar van 27 februari 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
19/2614
Met een besluit van 23 oktober 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan eiser een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Wet natuurbescherming.
Met een besluit op bezwaar (het bestreden besluit 2) van 27 maart 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
In beide zaken
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [de personen] . De beroepen zijn gezamenlijk behandeld met de beroepen van eiser geregistreerd onder de nummers 18/7046, 19/1357 en 19/1582. In deze zaken heeft de rechtbank vandaag eveneens uitspraak gedaan.
Overwegingen
Inleiding
1.1.
Dier- en plantsoorten in het wild die (mede) door handel worden bedreigd met uitsterven, hebben een beschermde status gekregen op grond van het CITES-verdrag. [1]
Dit verdrag is in de Europese Unie uitgewerkt in de Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 (de Basisverordening) en de Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 (de Uitvoeringsverordening). Het doel van de Basisverordening is om in het wild levende dieren- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden door de controle op het desbetreffende handelsverkeer overeenkomstig de bepalingen van de Basisverordening. [2] De Nederlandse wetgever heeft de ‘Europese CITES-regelgeving’ neergelegd in de Wet natuurbescherming (Wnb) en verder uitgewerkt in het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming.
1.2.
In de Basisverordening zijn de dier- en plantsoorten aangewezen die Europees beschermd zijn. Hierbij zijn de soorten onderverdeeld in Bijlage A tot en met D, waarbij de Bijlage A soorten het strengst beschermd zijn. De [diersoort] staat genoemd in Bijlage B van de Basisverordening.
Wat er aan deze zaken vooraf ging
2.1.
Uit de overgelegde stukken volgt dat eiser op 10 maart 2018 vijf exemplaren van de [diersoort] heeft gekocht van [de persoon 1] in het Verenigd Koninkrijk (VK). [de persoon 1] heeft de vijf dieren - geboren op 18 januari 2018 - gefokt uit vier ouderdieren die hij in zijn bezit had. Van deze vier ouderdieren is van één (geboren op 4 augustus 2015) aangetoond dat het door [de persoon 1] op 12 september 2015 legaal is verkregen van [de persoon 2] in Duitsland. Over de herkomst van de overige ouderdieren is geen informatie overgelegd.
2.2.
Eiser heeft op 20 maart 2018 een aanvraag ingediend voor een CITES- uitvoervergunning van de vijf exemplaren op grond van artikel 5 van Pro de Basisverordening. Eiser beoogt de vijf exemplaren naar Taiwan te exporteren. Eiser heeft op het aanvraagformulier ten aanzien van de oorsprong van de dieren verklaard dat deze in gevangenschap zijn gefokt.
2.3.
Met het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat de legale afkomst van de dieren onvoldoende is aangetoond. Eiser heeft tegen dit besluit op 4 september 2018 bezwaar gemaakt.
2.4.
Eiser heeft verweerder op 10 januari 2019 in gebreke gesteld omdat er niet tijdig op zijn bezwaar is beslist.
Besluitvorming
3.1.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder legt aan het besluit ten grondslag dat met de door eiser ingediende overdrachtsverklaringen en registratie de legale herkomst van de vijf exemplaren niet is aangetoond. De vijf exemplaren zijn gefokt uit het fokdierenbestand van vier ouderdieren van [de persoon 1] . Van slechts één van de ouderdieren is de legale herkomst aangetoond van de andere drie niet. Omdat alle ouderdieren een legale afkomst moeten hebben is de legale herkomst van geen van de door eiser van [de persoon 1] gekochte exemplaren aangetoond.
3.2.
Met een besluit van 24 juli 2019 heeft verweerder aan eiser een dwangsom toegekend van in totaal € 992,-.
3.3.
Met een besluit van 23 oktober 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan eiser een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de Wnb. Eiser heeft de legale herkomst van de exemplaren niet aangetoond. Eiser wordt gelast om binnen een maand na dagtekening van het besluit de onrechtmatige situatie te herstellen door de legale herkomst van de vijf exemplaren van de [diersoort] aan te tonen. Indien eiser geen gehoor geeft aan de last is verweerder genoodzaakt om de last zelf uit te voeren en zodoende de rechtmatige situatie te herstellen. Verweerder zal de vijf [diersoort] in bewaring nemen en de kosten hiervan op eiser verhalen. Eiser heeft op 26 november 2018 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
3.4.
Met het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
4. Eiser kan zich niet vinden in deze besluiten en heeft daarom beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank zal hierna ingaan op de argumenten van eiser.
Ten aanzien van de weigering van de uitvoervergunning
Juridisch kader
5.1.
Op grond van artikel 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid, van de Basisverordening is het verboden om exemplaren van soorten die op de B-lijst staan te verkopen, behalve als ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is aangetoond dat die exemplaren verkregen werden en, indien zij niet uit de Gemeenschap afkomstig zijn, daarin werden binnengebracht overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna.
5.2.
Een uitvoervergunning mag alleen worden afgegeven indien de aanvrager aan de hand van documenten staaft dat de exemplaren zijn verkregen overeenkomstig de vigerende wetgeving betreffende de bescherming van de betrokken soort. [3]
5.4.
In artikel 26 van Pro de Uitvoeringsverordening is bepaald dat de aanvrager van een uitvoervergunning een daartoe bestemd aanvraagformulier indient bij de administratieve instantie van de lidstaat waar de exemplaren zich bevinden en bewijsstukken aanlevert die die instantie noodzakelijk acht om te kunnen vaststellen of op grond van artikel 5 van Pro de Uitvoeringsverordening een vergunning of een certificaat moet worden afgegeven. Als er documenten worden overgelegd, controleert de administratieve instantie de geldigheid van de documenten, zo nodig in overleg met een administratieve instantie van een andere lidstaat. Als er geen documenten worden overgelegd bepaalt de administratieve instantie zo nodig in overleg met een administratieve instantie van een andere lidstaat, of de voor uitvoer bestemde exemplaren wettig in de Gemeenschap zijn binnengebracht of verworven.
Beoordeling door de rechtbank
6. In geschil is de vraag hoe de Verordeningen moeten worden toegepast.
7. Anders dan eiser, is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 54 van Pro de Uitvoeringsverordening blijkt dat voor het aantonen van de legale verwerving van de exemplaren waar de aanvraag voor een uitvoervergunning op ziet, ook is vereist dat de legale herkomst van de ouderdieren wordt aangetoond. Dit blijkt uit de leden 2 tot en met 4 van artikel 54 van Pro de Uitvoeringsverordening. Dit artikel geldt in alle lidstaten en heeft rechtstreekse werking. In de Richtsnoeren van de Commisie [5] staat verduidelijkt hoe - onder meer - de legale verwerving van de levende exemplaren van de in bijlage B van de Basisverordening genoemde diersoorten moet worden aangetoond. Daarin staat - onder meer - dat door de verkoper aan de koper documenten worden verstrekt met informatie over het kweekmateriaal. De stelling van eiser inhoudende dat verweerder niet bevoegd was om onderzoek naar de herkomst van de dieren uit te breiden naar de (voor)ouders van deze exemplaren en dat er sprake is van een striktere nationale regel die verdergaat dan de hiervoor genoemde geharmoniseerde Europese regelgeving en dat er sprake is van een willekeurige administratie volgt de rechtbank daarom niet. Die stelling vindt geen steun in artikel 54 van Pro de Uitvoeringsverordening. Verweerder was dus bevoegd om onderzoek te doen naar de legale herkomst van de ouderdieren van de vijf exemplaren die eiser wenst uit te voeren.
8. De rechtbank stelt vast dat eiser bij zijn aanvraag een Certificate of Origin/Breeders Certificate/Hatch Certificate (hierna: overdrachtsverklaring) heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij de vijf exemplaren, die in gevangenschap zijn geboren, op 10 maart 2018 heeft gekocht van [de persoon 1] in het VK. Deze overdrachtsverklaring bevat geen informatie over de (legale) herkomst van ouderdieren. Eiser heeft bij brief van 8 oktober 2018 informatie over het kweekbestand overgelegd. Uit het Zuchtbeleg/Abgabebestätigung van 12 september 2015 blijkt dat [de persoon 1] een van de ouderdieren heeft gekocht van [de persoon 2] in Duitsland.
9. Verweerder heeft conform artikel 26, zesde en/of negende lid van de Uitvoeringsverordening overleg gehad met de administratieve instantie van het VK. Uit de verkregen informatie blijkt de legale herkomst van de ouderdieren niet. Er bestaat in het VK geen registratieplicht van in lijst B van de Basisverordening genoemde dieren. In het rapport van de inspectie van het Animal & Planet Health Agency CITES team (APHA) bij [de persoon 1] van 20 oktober 2018 staat daar geen informatie over. Uit dit rapport blijkt dat de niet geordende administratie van [de persoon 1] niet is onderzocht. De stelling van eiser dat uit het APHA-rapport blijkt dat de exemplaren rechtmatig in het VK in het handelsverkeer zijn gebracht volgt de rechtbank niet.
10. De omstandigheid dat er in het VK geen registratieplicht voor kwekers bestaat betekent niet dat de legale herkomst van de ouderdieren niet hoeft te worden aangetoond. De omstandigheid dat het voor eiser daardoor moeilijk is om de legale herkomst van deze dieren aan te tonen, maakt dat niet anders. Iedereen die ervoor kiest om binnen het VK gefokte exemplaren vanuit de EU naar een land buiten de EU uit te voeren, kan niet beschikken over een dergelijk register en zal de legale herkomst op een andere wijze moeten aantonen. Eiser had daar - zeker als professional - bij aankoop van de exemplaren rekening mee kunnen en moeten houden. Dat de Nederlandse wetgeving registratie van in Bijlage B van de Basisverordening genoemde exemplaren wel voorschrijft kan juist helpen bij het aantonen van de legale herkomst van de exemplaren. Van enige benadeling door de Nederlandse wetgeving is dan ook geen sprake.
11. Verweerder heeft tevens overleg gevoerd met de Duitse administratieve instantie. De stelling van eiser dat verweerder daartoe niet bevoegd was en uitsluitend advies mocht vragen aan administratieve instantie van het VK, volgt de rechtbank niet. Dit volgt niet uit de door eiser genoemde rechtsoverweging 74 van het arrest van het Hof van Justitie van 10 september 2009 in de zaak C-100/08. Dit arrest ziet immers op de situatie waarin vaststond dat de exemplaren van een soort rechtmatig in de handel waren gebracht in een andere lidstaat, maar dit door de Belgische autoriteiten niet werd erkend. In die situatie is - zo blijkt uit rechtsoverweging 74 - de administratieve instantie van de lidstaat van herkomst en niet ook de administratieve instantie van de lidstaat van bestemming de bevoegde administratieve instantie ten genoegen van wie moet worden aangetoond dat de dieren in gevangenschap zijn geboren. Die situatie doet zich in het geval van eiser niet voor. Het VK heeft immers niet bevestigd dat de ouderdieren in het VK in gevangenschap zijn geboren.
12. De stelling van eiser dat als de Nederlandse administratieve instantie onvoldoende informatie verkrijgt van de andere lidstaat (in dit geval het VK), het die lidstaat moet opdragen om nadere informatie te vergaren en niet zelf een onderzoek mag doen bij een derde lidstaat (in dit geval Duitsland) vindt geen steun in artikel 26, negende lid van de Uitvoeringsverordening.
13. Omdat uit de door eiser overgelegde documenten bleek dat de ouderdieren afkomstig waren uit Duitsland, was verweerder bevoegd om op grond van artikel 26, zesde en/of negende lid, van de Uitvoeringsverordening overleg te voeren met de Duitse administratieve instantie. De Duitse administratieve instantie kon slechts van één dier de legale herkomst bevestigen. Van de andere drie dieren die het fokdierenbestand vormen kan dat niet worden vastgesteld. Aangezien alle ouderdieren een legale herkomst moeten hebben is daarmee de legale herkomst van geen van de door eiser gekochte exemplaren aangetoond.
14. Eiser handelt dus in strijd met artikel 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid van de Basisverordening omdat hij vijf exemplaren heeft aangekocht/verworven voor commerciële doeleinden en in bezit heeft met het oog op verkoop en niet is aangetoond dat de exemplaren verkregen werden overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van wilde flora en fauna.
15. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen was verweerder bevoegd de aanvraag om verlening van een CITES-Uitvoervergunning voor de export van vijf exemplaren van de [diersoort] af te wijzen.
Ten aanzien van de last onder bestuursdwang
16. In geschil is de vraag of eiser artikel 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid, van de Basisverordening heeft overtreden en of verweerder bevoegd was tot toepassing van bestuursdwang.
17. Artikel 7.2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wnb geeft aan verweerder een bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens artikel 3.37, eerste lid, van de Wnb. In dat artikellid is bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met de bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van verordeningen van de Europese Unie. In de ministeriële regeling, te weten in artikel 3.14, aanhef en onderdeel a, van de Regeling natuurbescherming, is onder andere artikel 8, eerste en vijfde lid, van de Basisverordening aangewezen als zo’n voorschrift.
18. De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid van de Basisverordening verboden is om exemplaren die opgenomen zijn in bijlage B van de Basisverordening - onder meer - in het bezit te hebben met het oog op verkoop behalve als ten genoegen van - in dit geval - de Nederlandse bevoegde autoriteit de legale herkomst van die exemplaren is aangetoond.
19. Vaststaat dat eiser de legale herkomst van de vijf exemplaren die hij in zijn bezit heeft en wil exporteren, niet ten genoegen van de Nederlandse administratieve instantie heeft aangetoond op het moment dat aan hem de last onder bestuursdwang is opgelegd. Er was dus sprake van overtreding van artikel 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid van de Basisverordening. De omstandigheid dat verweerder nog bezig was om een onderzoek te doen naar de legale herkomst van de dieren maakt dat niet anders, omdat de verplichting om de legale herkomst aan te tonen op eiser rust. Er was dus sprake van een overtreding.
20. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift verweerder in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
21. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er concreet zicht op legalisatie bestond. Eiser heeft - zoals hiervoor is overwogen - de legale herkomst van de vijf exemplaren niet aangetoond en er is geen reden om aan te nemen dat hij de legale herkomst van de dieren alsnog kon aantonen. Van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien is niet gebleken.
22. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder bevoegd was een last onder bestuursdwang aan eiser op te leggen.
Conclusie en slotopmerkingen
23. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding dan wel vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Loman, voorzitter, en mr. J.H.M. van de Ven en mr. C.A.E. Wijnker, leden, in aanwezigheid van mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.