Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/5824
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2019 in de zaak tussen
de Stichting Eigen Raam h.o.d.n. [bedrijf] , te Amsterdam, eiseres,
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Boermans en M. de Boer).
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,-, gelast dat eiseres binnen één dag na verzending van het besluit er voor zorgt dat vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting onmiddellijk worden gemeld bij de politie.
Bij besluit van 28 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft op 27 september 2018 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 20 mei 2019 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder besloten tot invordering van de dwangsom van € 25.000,-, omdat eiseres niet aan de last heeft voldaan. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft dit bezwaar doorgezonden naar de rechtbank, omdat op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep tegen de last onder dwangsom ook betrekking heeft op het invorderingsbesluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019. Namens eiseres zijn verschenen mr. R. Craemer en R.F. Viergever. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en besluitvorming verweerder
1. Op 16 mei 2017 heeft verweerder eiseres een exploitatievergunning verleend voor haar raamprostitutiebedrijf met de handelsnaam [bedrijf] . Het raamprostitutiebedrijf is gevestigd op [adres] en heeft locaties aan de [locatie 1] en de [locatie 2] , [locatie 3] en [locatie 4] te Amsterdam. De exploitatievergunning is verleend tot
1 mei 2020.
2. Verweerder heeft met het primaire besluit, gehandhaafd met het bestreden besluit, eiseres gelast dat zij binnen één dag na verzending van het besluit er voor zorgdraagt dat vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting onmiddellijk worden gemeld bij de politie. Doet zij dit niet, dan verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,-. Verweerder heeft het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van de politie van 4 oktober 2017 hieraan ten grondslag gelegd. De in dit rapport beschreven situaties hadden volgens verweerder bij eiseres vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting moeten doen rijzen. Eiseres was gelet op de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) [1] , maar ook op grond van het eigen bedrijfsplan gehouden deze situaties bij de politie te melden [2] . Nu eiseres dit niet heeft gedaan, hetgeen een overtreding is, heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd zodat de overtreding in de toekomst niet wordt herhaald. Volgens verweerder is in redelijkheid gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom en is een juiste belangenafweging gemaakt.
3. Vervolgens heeft verweerder op 20 mei 2019 besloten over te gaan tot invordering van de dwangsom, vanwege een nieuw op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van de politie van 3 juli 2018. Volgens de daarin beschreven situaties, hadden bij eiseres vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting moeten gaan rijzen. Eiseres heeft die vermoedens niet onmiddellijk bij de politie gemeld, zoals was gelast, aldus verweerder in het invorderingsbesluit.
Beoordeling rechtbank van de last onder dwangsom
4. De rechtbank zal hieronder achtereenvolgens beoordelen of:
- verweerder het rapport van bevindingen van 4 oktober 2017 aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen;
- er sprake is van overtreding van de APV;
- verweerder een juiste belangenafweging heeft gemaakt.
Het rapport van bevindingen
5.1.
In het rapport van bevindingen van 4 oktober 2017 dat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan de last onder dwangsom staan situaties beschreven die volgens verweerder bij eiseres vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting hadden moeten doen rijzen. Eiseres voert in de kern aan dat verweerder niet mocht uitgaan van de juistheid van het rapport, omdat de opsteller van het rapport de inhoud weergeeft van een gesprek op 14 september 2017 tussen leden van het prostitutieteam en beheerders van eiseres, terwijl hij niet zelf bij dat gesprek aanwezig is geweest. Bovendien is volgens eiseres in het rapport geen inzicht gegeven hoe de opsteller aan deze informatie komt.
5.2.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In het op ambtsbelofte opgemaakte rapport staat vermeld dat van bedoeld gesprek tussen de leden van het prostitutieteam en de beheerders van eiseres een politieregistratie is gemaakt, waarbij tevens het proces-verbaalnummer van die registratie staat vermeld. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat twijfel bestaat over de juistheid van de inhoud van dit rapport. Verweerder mocht het dan ook aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. Verder volgt de rechtbank verweerder in het standpunt dat het enkele feit dat niet het onderliggende proces-verbaal is overgelegd, zonder nadere motivering van eiseres, niet leidt tot de conclusie dat niet van het rapport van bevindingen kan worden uitgegaan.
5.3.
Dat betekent dat verweerder uit mocht gaan van de situaties, beschreven in het rapport van bevindingen van 4 oktober 2017.
Is de APV overtreden?
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres de APV heeft overtreden vanwege de situaties, beschreven in het rapport van bevindingen, en overweegt daartoe als volgt.
6.2.
Volgens artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder c van de APV dragen de exploitant en de leidinggevende er zorg voor dat vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting worden gemeld bij de politie. In het beleid van verweerder dienaangaande [3] staat vermeld dat de exploitant of leidinggevende zich door zijn aanwezigheid in en rond het bedrijf een beeld kan vormen van mogelijke signalen van dwang en/of uitbuiting. In het beleid staan vragen geformuleerd die daarbij kunnen helpen, zoals:
- Hangen er personen rond op straat wanneer bepaalde prostituees werken?
- Lopen er personen in en uit de werkkamer van prostituees die geen klant zijn?
- Vertonen in het bedrijf werkzame prostituees tekenen van (…) spanning of angst?
6.3.
In het rapport van bevindingen van 4 oktober 2017 staat een voorval beschreven dat zich heeft voorgedaan op 10 september 2017. Op die dag zag leidinggevende [leidinggevende] dat een sekswerker in de binnentuin van het pand aan de [locatie 2] door een onbekende man om haar middel werd vastgepakt en naar binnen werd getrokken, hetgeen gepaard ging met veel geschreeuw in een voor [leidinggevende] onbekende taal. In het pand zag zij aan het gezicht van de sekswerker dat ze geschrokken was. [leidinggevende] zag dat de man haar kant op liep en ze voelde dat hij hard met zijn schouder tegen haar schouder aan liep. Toen [leidinggevende] in de ruimte was, zag zij dat de sekswerker nerveus en zenuwachtig overkwam doordat zij continu heen en weer liep en zij niet goed wist hoe ze zich richting de leidinggevende moest gedragen.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank had eiseres hieruit vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting kunnen en moeten afleiden. Temeer nu, zoals uit voornoemd rapport tevens blijkt, ook de leidinggevende zich door deze man geïntimideerd voelde en zij zich bovendien al sinds twee weken zorgen maakte om deze en een andere sekswerker, omdat die beide dames gedragsveranderingen vertoonden. Daar komt nog bij, zoals uit genoemd rapport volgt, dat bij [leidinggevende] bekend was dat andere kamerverhuurders en buurtbewoners hadden gezien dat zich al langere tijd twee mannen ophielden in de buurt van [bedrijf] . Op het moment dat de beheerder vertelde dat de politie geïnformeerd zou worden over deze mannen zeiden de twee betreffende sekswerkers, die betrokken waren bij het voorval op 10 september 2017, direct: “No police, no police”.
6.5.
Nu eiseres het voorval van 10 september 2017, waaruit zij vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting had moeten afleiden, niet onmiddellijk heeft gemeld bij de politie, heeft zij daarmee het eerste lid van artikel 3.30 van de APV overtreden. De beroepsgrond van eiseres dat het voldoende was dat zij vanuit haar zorgplicht voor de sekswerkers de
vertrouwenspersoon prostitutieover het voorval van 10 september 2017 heeft ingelicht, faalt dus.
vertrouwenspersoon prostitutieover het voorval van 10 september 2017 heeft ingelicht, faalt dus.
6.6.
De stelling van eiseres dat zij het bedrijfsplan heeft nageleefd, zoals artikel 3.30, vierde lid, van de APV voorschrijft, volgt de rechtbank niet. In het bedrijfsplan van eiseres staat vermeld dat bij signalen of vermoedens van mensenhandel, dwang of uitbuiting altijd direct melding wordt gedaan bij de politie. [4] Dit blijkt ook uit de bij het bedrijfsplan behorende werkinstructie over wat te doen bij signalen van mensenhandel. [5] Daar is in stap 2 onder het kopje “Doe melding bij de politie” opgenomen dat in een acuut, onveilige situatie 112 wordt gebeld en dat in de niet acuut, onveilige situaties gerapporteerd moeten worden aan de teammanager, die vervolgens contact opneemt met de politie. Nu de rechtbank hiervoor al heeft geoordeeld dat het voorval van 10 september 2017 vermoedens van mensenhandel had moeten doen rijzen, is ook sprake van overtreding van het vierde lid van artikel 3.30 van de APV .
7. Nu de APV is overtreden, was verweerder op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet en de artikelen 5:21 en 5:32 van de Awb bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
Belangenafweging
8.1.
De rechtbank beantwoordt vervolgens de vraag of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en of er een juiste belangenafweging is gemaakt, bevestigend. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ten gunste van eiseres is afgeweken van de ‘Handhavingsstrategie locatiegebonden prostitutiebedrijven en seksinrichtingen’. Verweerder had de exploitatievergunning kunnen intrekken, maar heeft de minder verstrekkende last onder dwangsom opgelegd, ervan uitgaande dat eiseres lering heeft getrokken uit hetgeen gebeurd is.
8.2.
Ten aanzien van de door eiseres aangevoerde beroepsgrond dat een dwangsom van
€ 25.000,- exorbitant hoog is, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de hoogte van dwangsom op een lager bedrag had moeten vaststellen of dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding zou staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Hoewel niet te berekenen valt wat het economisch voordeel precies is dat eiseres heeft gehad bij het begaan van de overtredingen, heeft verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat het verbeuren van een dwangsom van een bedrag
€ 25.000,- ineens bij een volgende overtreding, niet buitensporig is en een noodzakelijke prikkel zodat eiseres de overtreding in de toekomst niet meer herhaalt.
9. Het voorgaande betekent dat het beroep gericht tegen het bestreden besluit ongegrond is en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijft.
Beoordeling rechtbank van het invorderingsbesluit
10. Verweerder heeft op 20 mei 2019 besloten over te gaan tot invordering van de dwangsom nu volgens verweerder in ieder geval de situatie in de nacht van 2 op 3 juli 2018, zoals beschreven in het op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van de politie van 3 juli 2018, bij eiseres vermoedens van mensenhandel of andere vormen van uitbuiting hadden moeten doen rijzen. Eiseres heeft deze vermoedens niet onmiddellijk, zoals was gelast, bij de politie gemeld, maar een dag later. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij zich wel aan de last heeft gehouden door op 3 juli 2018 bij de politie melding te maken van haar bevindingen.
11. De rechtbank zal hieronder achtereenvolgens beoordelen of:
- eiseres niet aan de last heeft voldaan door vermoedens van mensenhandel (of andere vormen van uitbuiting) niet onmiddellijk bij de politie te melden;
- er bijzondere omstandigheden zijn waardoor van invordering moet worden afgezien.
Heeft eiseres niet voldaan aan de last?
12.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet (tijdig) aan de last heeft voldaan en overweegt daartoe als volgt.
12.2.
Uit het rapport van bevindingen van 3 juli 2018, dat ten grondslag ligt aan het invorderingsbesluit, blijkt dat een beheerder van [bedrijf] een sekswerker die een kamer bij eiseres huurt in de nacht van 2 op 3 juli 2018 om 00.30 uur met een onbekende man over de [locatie 2] zag lopen. Vervolgens zag de beheerder dat de onbekende man een peeskamer van [naam kamer] binnen stapte. De sekswerker bleef buiten wachten en na ongeveer drie minuten zagen de beheerders dat de onbekende man weer uit de peeskamer kwam en naar de sekswerker liep. Samen liepen zij naar de ‘Passage’. De onbekende man liep bij een van de peeskamers van [bedrijf] naar binnen en verliet deze na vier minuten om vervolgens met de sekswerker – die buiten nog aan het wachten was – weg te lopen.
12.3.
Eiseres had in de hierboven beschreven situatie een vermoeden van mensenhandel of andere vorm van uitbuiting moeten herkennen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking het bij eiseres bekende beleid van verweerder, zoals hierboven onder 6.2 is weergegeven, dat wanneer er ‘personen in en uit de werkkamer van prostituees lopen die geen klant zijn’ een situatie is die herkend moet worden als mogelijk signaal van dwang en/of uitbuiting. Dat, zoals eiseres ter zitting heeft aangevoerd, de situatie ook zo had kunnen zijn dat het ging om een klant die twee keer kort na elkaar een mislukte transactie heeft gedaan, maakt dit niet anders. Het is immers niet aan de beheerder om aannames te doen, maar aan de politie om aan de hand van een onderzoek de feiten vast te stellen. Daarbij is de politie afhankelijk van een melding door eiseres, waartoe eiseres ingevolge de last was gehouden om dat onmiddellijk te doen. Dat eiseres onmiddellijk heeft gehandeld op de situatie, zoals eiseres heeft gesteld, volgt de rechtbank niet, nu uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres pas op 3 juli om 21.30 uur de prostitutiealarmlijn heeft gebeld, nadat zij eerst zelf intern een en ander was nagelopen. De rechtbank concludeert dat eiseres daarmee niet aan de last heeft voldaan en dat de dwangsom is verbeurd.
Bijzondere omstandigheden
13.1.
Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. [6] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
13.2.
In het navolgende gaat de rechtbank in op de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien.
13.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder prof. mr. C.E. Dettmeijer-Vermeulen in september 2018 gevraagd heeft onderzoek te doen naar de toekomst van [bedrijf] . Naar aanleiding van dit onderzoek is de rapportage ‘Wie A zegt moet ook B zeggen’ verschenen. Verweerder heeft in een brief van 9 januari 2019 aan de leden van de raadscommissie Algemene Zaken laten weten dat het college geneigd is de adviezen uit de rapportage voor een groot deel op te volgen en te kiezen voor scenario 3 uit de aanbevelingen. Blijkens de rapportage staat bij scenario 3 onder meer als punt weergegeven “De dwangsom voor [bedrijf] niet verbeuren, met andere woorden met een schone lei beginnen.” [7]
13.4.
Vervolgens heeft eiseres op 22 januari 2019 ter voorbereiding op de afspraak met verweerder op 23 januari 2019 een e-mail ontvangen met twee bijlagen. Een van de bijlagen is genaamd: “Opvolging aanbevelingen onderzoek Dettmeijer inzake dwangsom (…)”. Daarin staat dat de gemeente Amsterdam een pilot gaat starten van een jaar waarin niet wordt gehandhaafd op het niet adequaat (bijvoorbeeld te laat) melden door prostitutiebedrijven. Ook is in het document opgenomen dat totdat de pilot start, er niet wordt gehandhaafd en daarom de dwangsom van [bedrijf] niet wordt geïnd.
13.5.
Gelet op de hiervoor in 12.3 en 12.4 genoemde specifieke omstandigheden en in aanmerking genomen dat het rapport van bevindingen dateert van 3 juli 2018, acht de rechtbank het niet opportuun om pas op 20 mei 2019, ruim tien maanden later, nog over te gaan tot invordering van de dwangsom. Eiseres had op grond van deze omstandigheden het gerechtvaardigd vertrouwen mogen hebben dat verweerder de dwangsom niet zou invorderen. De rechtbank concludeert dan ook dat ten aanzien van het invorderingsbesluit sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van invorderen afgezien dient te worden.
14. Dit betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt dan ook het invorderingsbesluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het invorderingsbesluit zal worden herroepen. De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking meer.
Proceskosten en griffierecht
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het invorderingsbesluit;
- laat de last onder dwangsom in stand;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, voorzitter, mr. M.M.L.A.T. Doll en
mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2019.
mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. M. Belhaj, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.