Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 20/3303 en AMS 20/3304
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 juli 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , handelend onder de naam [bedrijf], te Amsterdam, verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Buis).
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van verzoeker om een vergunning voor het aanbieden van alternatief personenvervoer met een fietstaxi voor de periode van 1 april 2019 tot 1 april 2022 afgewezen.
Bij besluit van 12 september 2019 heeft verweerder het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2020 heeft de rechtbank Amsterdam – voor zover van belang – verweerder opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar voor zover dat ziet op de periode van 1 april 2020 tot 1 april 2022.
Bij besluit van 3 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2020. Verzoeker is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde.
Overwegingen
De voorzieningenrechter doet ook uitspraak op het beroep
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. Partijen hadden al op de zitting verklaard dat hun voorkeur hiernaar uit zou gaan.
Aanleiding van deze procedure
2. Verzoeker is sinds 1 april 2005 werkzaam als fietstaxi-chauffeur in Amsterdam. Sinds 2009 is verzoeker in het bezit van een eigen fietstaxi en was hij in het bezit van een vergunning voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor één fietstaxi. Zijn laatste vergunning was verleend van 1 april 2016 tot 1 april 2019. In het besluit waarbij de vergunning is verleend, is tevens opgenomen dat de vergunning van rechtswege vervalt na afloop van de geldigheidsduur.
3. Op 19 april 2018 is het ‘Voorstel beleidswijzigingen Uitvoeringsbeleid Alternatief Personenvervoer’ als bedoeld in artikel 2.51 van de APV [1] gepubliceerd in het Gemeenteblad 2018. [2] Daarin staat dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam tijdens hun vergadering van 27 maart 2018 heeft ingestemd met het uitwerken van de voorgenomen beleidswijziging voor het Alternatief Personenvervoer om de vergunningverlening aan fietstaxi’s, tuk-tuks en paardenkoetsen te beëindigen. Bij brief van 24 april 2018 zijn vergunninghouders geïnformeerd over het besluit tot wijziging van het beleid over het alternatief personenvervoer. Op 25 juni 2018 is een informatiebijeenkomst gehouden. Verweerder was van plan de voorgenomen beleidswijziging aan het eind van 2018 vrij te geven voor inspraak. De realisering van de beleidswijziging en het vrijgeven van de voorgenomen beleidswijziging voor inspraak heeft echter vertraging opgelopen.
4. Verzoeker heeft op 6 januari 2019 een aanvraag ingediend voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor de periode van 1 april 2019 tot 1 april 2022. Bij besluit van 4 maart 2019 heeft verweerder de lopende vergunning van verzoeker vanwege de voornoemde vertraging in de besluitvorming eenmalig met een jaar verlengd tot 1 april 2020. Verweerder heeft dit gedaan zonder aanvraagprocedure en de vergelijkende toets waarmee deze schaarse vergunningen eerder werden toebedeeld. Met het besluit van 8 maart 2019 heeft verweerder de aanvraag van 6 januari 2019 afgewezen.
5. Verweerder heeft verzoeker op 28 maart 2019 geïnformeerd dat de inspraakperiode voor de voorgenomen wijziging van het beleid over het alternatief personenvervoer loopt van 1 april 2019 tot 12 mei 2019.
6. Het bezwaar tegen de afwijzing van verzoekers aanvraag heeft verweerder ongegrond verklaard met het besluit van 12 september 2019. Bij uitspraak van 8 april 2020 [3] heeft deze rechtbank – samengevat – geoordeeld dat verweerder op de aanvraag had besloten alsof de beleidswijziging al was doorgevoerd, terwijl dat nog niet het geval was. De rechtbank heeft daarom, voor zover relevant, dat beroep gegrond verklaard, dat besluit voor zover het ziet op de periode van 1 april 2020 tot 1 april 2022 vernietigd en verweerder opgedragen over die periode opnieuw te beslissen op het bezwaar.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag van verzoeker voor het aanbieden van alternatief personenvervoer voor de periode van 1 april 2020 tot 1 april 2022 geweigerd, omdat op 1 april 2020 het algeheel verbod voor het op of aan de weg aanbieden van alternatief personenvervoer, waaronder fietstaxi’s, in werking is getreden. [4] Verweerder mag daarom geen vergunningen meer verlenen. Volgens verweerder veroorzaakt het alternatief personenvervoer hinder voor het woon- en leefklimaat, legt het een onevenredig beslag op de openbare ruimte en levert het in toenemende mate een gevaar op voor de doorstroming van het verkeer. Ter onderbouwing hiervan verwijst verweerder naar het rapport ‘Stad in Balans 2017’, het rapport ‘Stad in Balans 2018-2022’ en de evaluatie ‘Het Amsterdams Beleid rond Alternatief Personenvervoer, tweede evaluatie, Ecorys 14 januari 2015’. Op basis daarvan heeft verweerder besloten fietstaxi’s, paardenkoetsen en tuk-tuks uit de stad terug te dringen. Op 27 maart 2018 heeft verweerder besloten dat het beleid voor alternatief personenvervoer gaat wijzigen en dat de APV, meer in het bijzonder artikel 2.51, zal worden aangepast. Dit besluit is bekend gemaakt op 19 april 2018 (zie ook r.o. 3). Kort gezegd houdt dit nieuwe beleid in dat de vergunningverlening voor alternatief personenvervoer zal worden beëindigd. Aanbieders met een lopende vergunning konden alternatief personenvervoer blijven aanbieden totdat de vergunning eindigde. Op 19 december 2019 heeft de gemeenteraad van Amsterdam besloten tot aanpassing van de APV. Per 1 april 2020 is het daardoor verboden op of aan de weg met een voertuig tegen betaling personenvervoer aan te bieden. Ook is per die datum het vergunningenstelsel geschrapt, aldus verweerder.
Gronden van verzoeker
8. De uitgebreid onderbouwde gronden van verzoeker komen er – samengevat – op neer dat het wijzigen van artikel 2.51 van de APV onrechtmatig is. Door de wijziging is het vergunningstelsel voor het aanbieden van alternatief personenvervoer geschrapt. Dit is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verder had verweerder de belangen van fietstaxiondernemers zwaarder moeten laten wegen, aldus verzoeker.
Oordeel van de voorzieningenrechter
9. De voorzieningenrechter stelt vast dat artikel 2.51 van de APV per 1 april 2020 is gewijzigd. Hierbij is geen overgangsrecht van toepassing verklaard. Dat betekent dat toen verweerder het bestreden besluit op 3 juni 2020 nam, het algehele verbod voor het op of aan de weg aanbieden van alternatief personenvervoer door middel van onder andere een fietstaxi was ingegaan. Dat betekent dat verweerder terecht heeft gesteld dat geen wettelijke grondslag meer bestaat voor verlening van de door verzoeker gevraagde vergunning.
10. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter gevraagd te oordelen of de wijziging van artikel 2.51 van de APV onrechtmatig is. Dit is een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat de rechter het algemeen verbindende voorschrift waarop het besluit is gebaseerd, toetst. De rechter is hierbij wel beperkt. Die algemeen verbindende voorschriften kunnen door de rechter worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in het geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer. [5]
11. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft. Als dat vaststellend orgaan een democratisch gekozen orgaan is, heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
12. Bij de toetsing van de wijze waarop door het vaststellende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van de Awb en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [6]
13. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat hier de gemeenteraad het vaststellende orgaan is, een democratisch gekozen orgaan. Verder is niet is gesteld of gebleken dat sprake is van strijd met hogere regelgeving. De voorzieningenrechter is ook van oordeel dat geen sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van de wijziging van artikel 2.51 van de APV. De wijziging is voorafgegaan door meerdere (externe) onderzoeken, evaluaties, een voornemen, een informatiebijeenkomst en een inspraakronde (zie r.o. 3, 4 en 7). Verder is een Nota van Beantwoording opgesteld in het kader van de inspraakprocedure waarmee verweerder heeft gereageerd op de belangen die tijdens de inspraakprocedure naar voren zijn gebracht. Verweerder heeft de vergunninghouders met verschillende brieven en e-mails geïnformeerd over de voortgang van de beleidswijziging. Verder blijkt uit de stukken in het dossier dat de beleidswijziging er een is van 77 maatregelen van verweerder in het kader van het programma Stad in Balans. Verweerder wenst hiermee een evenwicht te vinden tussen bezoekers en bewoners en tussen leefbaarheid en gastvrijheid. Met het geheel aan maatregelen wil verweerder de druk die de bewoners van Amsterdam ervaren als gevolg van de vele bezoekers beperken. Het afschaffen van het vergunningenstelsel voor onder meer fietstaxi’s is één van die maatregelen, omdat het aanbieden van alternatief personenvervoer op of aan de openbare weg extra beslag legt op de openbare ruimte en onvoldoende bijdraagt aan de doelstellingen van verweerder. Verzoeker is in de gelegenheid gesteld in een vroeg stadium tijdens de inspraak over de voorgenomen beleidswijziging zijn bezwaren aan verweerder kenbaar te maken. Verzoeker heeft de overwegingen van het programma Stad in Balans weliswaar uitgebreid betwist, maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de conclusies in het programma Stad in Balans voldoende duidelijk en draagkrachtig heeft gemotiveerd. De negatieve gevolgen, waaronder dus dat geen fietstaxi meer kan worden geëxploiteerd op dezelfde wijze als voorheen, zijn door verweerder meegenomen in de besluitvorming. Dat betekent dat geen sprake is van strijd met algemene rechtsbeginselen.
14. Wat overblijft is beantwoording van de vraag of toepassing van het gewijzigde artikel 2.51 van de APV voor verzoeker in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Alhoewel verzoeker een groot belang heeft bij continuering van zijn onderneming, zijn in de procedure ook de belangen van de fietstaxiondernemers betrokken. Aan het algemeen belang bij leefbaarheid en een evenwichtige verdeling van de openbare ruimte heeft verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder gewicht mogen toekennen. De druk op de openbare ruimte is zo groot geworden dat verweerder keuzes heeft moeten maken. Uit onderzoek is gebleken dat op dit moment het alternatief personenvervoer slechts voor 10% daadwerkelijk als taxivervoer wordt gebruikt en voor 90% als tours voor toeristen. De insteek van de invoering van het alternatief personenvervoer in 2006 was het bieden van een alternatief voor de ‘gewone’ taxi. Dat is niet uitgekomen. Daarbij is van belang dat de fietstaxivergunningen altijd voor een periode van drie jaar werden verstrekt en in 2019 met één jaar zijn verlengd en verzoeker daarin kenbaar was gemaakt dat geen verlenging mogelijk was. Tot slot is van belang dat het verzoeker weliswaar niet is toegestaan fietstaxivervoer aan te bieden op grond van de APV, maar dat hij wel degelijk personen kan vervoeren met zijn fietstaxi op grond van de Wet Personenvervoer. [7] Dat betekent dat hij zijn fietstaxi kan exploiteren. Dit maakt zijn werk in die zin anders dat hij niet langer op straat kan wachten op klanten, maar dat hij op aanvraag of afspraak zal moeten werken en dat hij geen hinder mag veroorzaken in de openbare ruimte. Dat betekent dat de wijziging van de APV niet onevenredig voor verzoeker uitvalt.
Conclusie
15. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de wijziging van artikel 2.51 van de APV de exceptieve toetsing kan doorstaan.
16. Omdat onder 9 is geoordeeld dat verweerder het gewijzigde artikel 2.51 van de APV juist heeft toegepast, is het beroep ongegrond.
17. Omdat het beroep ongegrond is, bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
18. Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
In de zaak met nummer AMS 20/3304
- verklaart het beroep ongegrond;
In de zaak met nummer AMS 20/3303
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Otten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van
mr. L.D. Wevers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2020.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.