Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/3460
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de besloten vennootschap Cargill B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. A.V. Roepnarain).
Partijen worden hierna aangeduid als Cargill en de minister.
Procesverloop
Met het besluit van 12 november 2018 (het primaire besluit) heeft de minister aan Cargill een boete opgelegd van € 36.000,-.
Met het besluit van 3 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Cargill gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 27.000,-.
Cargill heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op een zitting heeft vanwege de maatregelen rondom het coronavirus via een videoverbinding plaatsgevonden op 25 augustus 2020. Cargill heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. C. Ceelen, kantoorgenoot van gemachtigde en [klantmanager] , klantmanager en mr. drs. [bedrijfsjurist] , bedrijfsjurist. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 15 december 2017 heeft op de locatie van Cargill te Sas van Gent een arbeidsongeval plaatsgevonden waarbij een werknemer van Cargill, [werknemer] , gewond is geraakt. Een collega van [werknemer] ,. [collega] , was bezig met het opstarten van de warmtekrachtcentrale en zag dat condensaat en stoom lekte uit het manifold (afsluiter) van de warmtekrachtcentrale. Om te zoeken naar de oorzaak van het lek riep [collega] hulp in van zijn leidinggevende, [werknemer] . Bij het uitvoeren van de werkzaamheden stapte [werknemer] met zijn rechtervoet in de condensaatput van keien en grind en door de hitte van het condensaat van circa 100 graden liep [werknemer] tweedegraads brandwonden op. [werknemer] is twee dagen in het ziekenhuis opgenomen geweest.
2. De minister heeft Cargill een boete opgelegd van € 36.000,- en daaraan een boeterapport van 15 juni 2018 ten grondslag gelegd. Volgens de minister heeft Cargill artikel 4:6, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) overtreden, omdat tijdens de uitvoering van werkzaamheden door [werknemer] niet zodanige maatregelen waren getroffen dat daarmee ongewilde gebeurtenissen met gevaarlijke stoffen werden voorkomen. Het afdekken van de condensaatput/kuil of het afleiden van het condensaat via een pijpleiding had dit ongeval kunnen voorkomen.
3. In het bestreden besluit heeft de minister de boete vanwege de concrete ernst van de overtreding verlaagd naar € 27.000,-, omdat de ziekenhuisopname van [werknemer] beperkt is gebleven tot twee dagen en er geen sprake is van blijvend letsel.
Standpunt Cargill
4. Cargill voert primair aan dat geen sprake is van een overtreding. Door een te snelle opwarming van de stoomleiding is onbedoeld een teveel aan condensaat op het grindbed gespoeld en in de ontstane kuil in het grindbed gelopen. Daarnaast is het condensaat tijdens de opwarming gaan lekken waardoor [werknemer] ter plaatse moest controleren. In de regel wordt de locatie van de ontstane kuil niet betreden, omdat de handafsluiter zich niet in de directe nabijheid van de ontstane kuil bevindt. Cargill was dus niet gehouden de ontstane kuil in het grindbed af te dekken. Bovendien was de kuil niet zichtbaar, omdat deze zich na hevige regenval had gevuld met water. Volgens Cargill is dus sprake van een zeer uitzonderlijke situatie en een ongelukkige samenloop van omstandigheden.
5. Subsidiair voert Cargill aan dat de boete geheel dan wel gedeeltelijk gematigd moet worden. De risico’s van de concrete werkzaamheden zijn voldoende geïnventariseerd en op basis daarvan is een veilige werkwijze ontwikkeld. Cargill verwijst naar de risico-inventarisatie en naar de Handleiding Opwarmen Stoomleidingen. Daarnaast zijn alle noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd. De benodigde arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen heeft zij ter beschikking gesteld. Cargill benadrukt dat zij betwist dat het grindbed had kunnen worden afgedekt. Zij heeft als werkgever daarnaast adequate instructies gegeven en er is adequaat toezicht gehouden. Volgens Cargill dient de minister de matigingsgronden onafhankelijk van elkaar te onderzoeken. De redenering dat niet voldaan is aan de ene matigingsgrond omdat ook niet voldaan is aan de andere matigingsgrond is onjuist. De minister cumuleert ten onrecht de matigingsgronden.
6. Cargill voert verder aan dat de boete op grond van een evenredigheidstoets gematigd dient te worden. Volgens Cargill heeft de minister in een eerder besluit, van
19 februari 2019, geoordeeld dat in een eerdere beschikking van 2 maart 2015 ten onrechte een boete van € 14.400 aan haar is opgelegd wegens overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit. Cargill vindt dat de boete daarom verminderd dient te worden met het ten onrechte betaalde boetebedrag van € 14.400.
Wettelijk kader
7. Uit artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit volgt dat in alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen zodanige maatregelen getroffen zijn dat het gevaar, dat zich met betrekking tot die stoffen of met betrekking tot de arbeid met die stoffen een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk is vermeden. Met name worden maatregelen getroffen om:
de aanwezigheid van gevaarlijke concentraties van ontvlambare stoffen of gevaarlijke hoeveelheden chemisch onstabiele stoffen op de werkplek te voorkomen of, wanneer dat gezien de aard van de werkzaamheden niet mogelijk is;
ervoor te zorgen dat er geen ontbrandingsbronnen aanwezig zijn die brand en explosies kunnen veroorzaken, of om ongunstige omstandigheden te vermijden die ertoe kunnen leiden dat chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen ongelukken met ernstige fysieke gevolgen veroorzaken, en
de schadelijke gevolgen voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers als gevolg van brand en explosies ten gevolge van het ontbranden van ontvlambare stoffen, of ernstige fysieke gevolgen ten gevolge van ongelukken veroorzaakt door chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen te verminderen.
8. Uit artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging (de Beleidsregel) volgt dat indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit kan leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
ls de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbowet;
als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
als er adequate instructies zijn gegeven;
als er adequaat toezicht is gehouden.
Oordeel van de rechtbank
Is sprake van een overtreding?
9. De rechtbank is van oordeel dat Cargill onvoldoende maatregelen heeft getroffen om te vermijden dat haar werknemers konden worden blootgesteld aan het condensaat. Het opvangen van condensaat in een grindbed is onderdeel van het reguliere werkproces dat een risico vormt voor werknemers. De werkgever dient rekening te houden met het risico dat het hierbij mis kan gaan en dat dit ernstige gevolgen kan meebrengen. De rechtbank vindt dat Cargill dat onvoldoende heeft gedaan. Dat de locatie in de nabijheid van de ontstane kuil volgens Cargill in de regel niet wordt betreden, maakt niet dat daarom geen maatregelen hoeven te worden genomen. Er kunnen zich situaties voordoen waarin de locatie wel moet worden betreden nu het opvangen van condensaat onderdeel is van het reguliere werkproces. Het was daarom niet geheel onvoorzienbaar dat [collega] en [werknemer] zich in de directe nabijheid van de opvanglocatie van het condensaat kunnen bevinden. Ter zitting is vastgesteld dat de hoeveelheid gevallen neerslag niet ongebruikelijk was.
10. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel sprake is van een overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit en was de minister dus bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen.
Matiging van de boete op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel?
11.1.
In de risico-inventarisatie waarnaar Cargill verwijst worden verschillende risico’s in algemene zin erkend. Daarin is echter geen veilige werkwijze ontwikkeld die specifiek ziet op werkzaamheden nabij een grindbed waarbij het gevaar bestaat dat werknemers worden blootgesteld aan condensaat. In de Handleiding opwarmen stoomleidingen of in andere stukken staat dit evenmin uitdrukkelijk beschreven. De minister heeft dus terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete op grond van artikel 1, elfde lid, sub a, van de Beleidsregel.
11.2.
Ten aanzien van sub b van artikel 1, elfde lid, inzake het creëren van noodzakelijke randvoorwaarden, overweegt de rechtbank dat Cargill beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld aan haar werknemers. De randvoorwaarden zien echter ook op het mogelijk maken dat werknemers hun werkzaamheden op een veilige manier kunnen uitvoeren. De rechtbank is van oordeel dat Cargill niet de voorzieningen heeft getroffen die zij behoorde te treffen. Juist in dit geval waarin het grindbed een risico is had Cargill maatregelen moeten nemen, bijvoorbeeld door het grindbed af te dekken door het plaatsen van een rooster. Eerst na het ongeval heeft Cargill maatregelen genomen door een omheining en een afdekkend rooster te plaatsen. Ook voor dit onderdeel heeft de minister terecht geen aanleiding gezien tot matiging van de boete.
11.3.
Ten aanzien van het geven van adequate instructies en het houden van adequaat toezicht (artikel 1, elfde lid, sub c en d, van de Beleidsregel) stelt de rechtbank voorop dat de matigingsgronden niet cumulatief zijn en afzonderlijk van elkaar beoordeeld dienen te worden. Echter kan er wel sprake zijn van samenhang tussen verschillende matigingsgronden. Er zal bijvoorbeeld doorgaans geen sprake kunnen zijn van adequaat toezicht als er geen veilige werkwijze is ontwikkeld. Adequaat toezicht ziet immers op de toepassing van een veilige werkwijze. [1] Zoals reeds overwogen heeft Cargill geen veilige werkwijze ontwikkeld voor werkzaamheden met condensaat nabij grindbedden. Het is dus niet aannemelijk dat adequate instructies zijn gegeven en dat adequaat toezicht is gehouden. De rechtbank verwijst daarbij naar de verklaring van [werknemer] die aangeeft dat voor werkzaamheden ter plaatse van de condensput geen speciale instructies zijn gegeven en de verklaring van [collega] dat hij niet weet of er instructies op papier staan en dat de manier waarop de werkzaamheden zijn uitgevoerd de normale gang van zaken is. Het feit dat twee toezichthouders dagelijks rondlopen, vindt de rechtbank onvoldoende om te spreken van adequaat toezicht in de zin van de Beleidsregel. Immers, daarvoor is wel nodig dat de toezichthouders het gevaar en de risico’s ook erkennen en herkennen. Daarvan was geen sprake. Gelet hierop heeft de minister terecht ook geen aanleiding gezien tot matiging van de boete op grond van artikel 1, elfde lid, sub c en d, van de Beleidsregel.
Verlaging boete vanwege eerdere boeteoplegging?
12. De rechtbank stelt vast dat in de beschikking van 2 maart 2015 aan Cargill een boete is opgelegd van € 14.400 wegens overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit. Cargill heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen deze boete. Dit betekent dat de boete in rechte vaststaat. Op de zitting heeft de minister uitdrukkelijk erkend dat de boetebeschikking van 2 maart 2015 ten aanzien van Cargill onjuist is, omdat Cargill destijds geen overtreder was. Anders dan Cargill vindt de rechtbank dat deze erkenning niet de evenredigheid raakt van de boete naar aanleiding van het ongeval op 15 december 2017. De rechtbank stelt voorts vast dat het verzoek om herziening van de boetebeschikking van 2 maart 2015 door de minister bij besluit van 18 september 2019 is afgewezen omdat door Cargill geen feiten en/of omstandigheden naar voren zijn gebracht die ten tijde van de besluitvorming nog niet bij de minister bekend waren of konden zijn. Ondanks de formele rechtskracht van de boetebeschikking van 2 maart 2015 en het besluit van 18 september 2019 ziet de rechtbank wel aanleiding om in deze zaak rekening te houden met de erkenning namens de minister. Het sanctierecht beoogt onder meer normhandhaving en vergelding na ongewenst gedrag. Thans staat vast dat in 2015 ten onrechte aan Cargill een boete is opgelegd. Die ten onrechte opgelegde boete betreft overtreding van hetzelfde artikel en betreft dezelfde partijen als in deze zaak. De rechtbank wijst erop dat in het strafrecht het mogelijk is om de in voorlopige hechtenis doorgebrachte dagen in mindering te brengen op een uit andere hoofde opgelegde vrijheidsstraf, indien de zaak van de voorlopige hechtenis eindigt zonder oplegging van een straf of maatregel (zie artikel 534, vierde lid, van het Wetboek van Strafvordering, tot en met 31 december 2019 in artikel 90, vierde lid van het Wetboek van Strafvordering, en de daarop gebaseerde uitspraken). Het hiervoor genoemde is voor de rechtbank een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om het bedrag van de in 2015 ten onrechte opgelegde en door Cargill betaalde boete in mindering te brengen op het bij het bestreden besluit vastgestelde boetebedrag.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de boete vast te stellen op € 12.600 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan Cargill het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt de minister in de door Cargill gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 3 mei 2019;
- herroept het primaire besluit van 12 november 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- stelt de boete vast op € 12.600,-;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 345,- aan Cargill te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van Cargill tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en mr. G.W.J. Harten en mr. C.F. de Lemos Benvindo, leden, in aanwezigheid van mr. N.A.H. Kosters, griffier
.Deze uitspraak wordt in het openbaar uitgesproken.
.Deze uitspraak wordt in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
.Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
.Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.