Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19 /6352
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser(gemachtigde: mr. D.C. Coppens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.G. van den Boorn).
Procesverloop
In het besluit van 9 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete van € 41.000,- opgelegd en ingevorderd.
In het besluit van 18 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat voorafging aan de procedure bij de rechtbank
1.1.
Eiser heeft op 28 september 2018 een huurovereenkomst ondertekend voor de woningen aan de [adres] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] in Amsterdam. Deze woningen staan in de Basisadministratie Adressen en Gebouwen geregistreerd met de huisnummers [huisnummer 3] en [huisnummer 4] . Volgens verweerder blijkt uit de diverse gemeentelijke administraties
dat de panden [adres] [huisnummer 5] en [huisnummer 7] als één adres dienen te worden gezien.
1.2.
In het kader van een controle hebben twee toezichthouders van verweerder op 20 november 2018 een huisbezoek gebracht aan de woningen op het adres [adres] [huisnummer 5] , [huisnummer 5] en [huisnummer 5] . De resultaten van dit huisbezoek zijn in een rapport van bevindingen (rapport) neergelegd.
1.3.
In het rapport staat dat er op de onderzochte adressen geen personen als bewoners staan geregistreerd in de Basisregistratie personen. Tijdens het huisbezoek hebben de toezichthouders in de woning van [huisnummer 5] een persoon uit Tunesië aangetroffen. Deze persoon verklaarde met twee anderen in het appartement te hebben verbleven voor vier nachten. De toezichthouders hebben verder geconstateerd dat er vijf slaapplaatsen in deze woning zijn. Er zijn blijkens het rapport geen persoonlijke eigendommen in de woning, waaruit zou blijken dat er personen de woning langdurig in gebruik hebben. In de woning op [huisnummer 5] troffen de toezichthouders niemand aan. Deze woning was ingericht met in totaal vijf slaapplaatsen en vrijwel lege kasten. Er zijn volgens de bevindingen geen persoonlijke spullen aanwezig, waaruit zou blijken dat de woning wordt bewoond.
1.4.
Twee toezichthouders hebben op 29 april 2019 geconstateerd dat er bij het pand een huisnummerbordje met nummer [huisnummer 7] (en niet met nummer [huisnummer 5] ) staat en bij het bellentableau een bordje met daarop [adres] [huisnummer 5 en 7] .
2. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder een bestuurlijke boete aan eiser opgelegd en ingevorderd wegens het onrechtmatig onttrekken van twee woningen aan de woonruimtevoorraad door vakantieverhuur. Dat is in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. De boete is op grond van de tabel bestuurlijke boete opgelegd voor een totaalbedrag van € 41.000,- (2 x € 20.500,-).
3. Eiser heeft het bestreden besluit in beroep gemotiveerd bestreden. De rechtbank zal de beroepsgronden onder de beoordeling door de rechtbank bespreken.
Wet- en regelgeving
4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5. Tussen partijen staat vast dat er sprake is van onrechtmatige onttrekking van de woningen aan de [adres] [huisnummer 5] en [huisnummer 5] . Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder eiser terecht als overtreder heeft aangemerkt en zo ja, of er aanleiding bestaat om de boete te matigen.
Overtreder
6. Eiser voert in beroep aan dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Eiser stelt dat hij de huurovereenkomst heeft ondertekend om een collega en haar partner, [naam] , te helpen. Volgens eiser hadden zij woonruimte nodig, maar konden zij zonder een vaste aanstelling bij de werkgever geen huurovereenkomst sluiten. Omdat hij wel een vaste aanstelling heeft, vroegen ze aan hem om voor hen een huurovereenkomst te sluiten. Toen hij de sleutels van de woningen had ontvangen, heeft hij deze naar zijn zeggen aan [naam] gegeven. Eiser stelt dat hij zich daarna niet meer met de woning heeft bemoeid. Het feitelijk handelen dat tot de overtreding heeft geleid, namelijk het illegaal verhuren van de woningen, is volgens eiser gepleegd door [naam] . Omdat eiser eigenlijk feitelijk niet zelf de huurder is geweest, kan de overtreding ook niet aan hem als functioneel dader worden toegerekend. Eiser heeft zich niet gerealiseerd en zich vanwege zijn beperkte kennis van de Nederlandse taal en de wet- en regelgeving niet kunnen realiseren welke gevolgen het ondertekenen van de huurovereenkomst voor hem kon hebben.
7. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser kan worden aangemerkt als overtreder en motiveert dat als volgt.
8.1.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is de overtreder degene die het wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. [1] Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Een gedraging kan in redelijkheid aan een dergelijke functioneel dader worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden, en indien dit gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de functioneel dader werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de functioneel dader kon worden gevergd met het oog op voorkoming van de gedraging. Op de functioneel dader rust, gezien zijn functie of positie, een zorgplicht ter voorkoming van de betreffende gedraging door anderen. Bekeken moet worden of hij in dat kader is tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht. [2]
8.2.
Tussen partijen staat vast dat eiser de Engelstalige huurovereenkomst heeft ondertekend. In de huurovereenkomst staat dat deze betrekking heeft op de woningen aan de [adres] [huisnummer 1 en 2] . De maandelijkse huurprijs bedraagt € 3.500,-. De huurder moet een waarborgsom van € 7.000,- betalen. In artikel 12.1 van de huurovereenkomst staat dat de huurder zonder schriftelijke toestemming van de verhuurder het gehuurde niet mag onderverhuren of het aan derden in gebruik mag geven, waaronder begrepen het afstand doen van de huur. De rechtbank stelt verder vast dat eiser heeft verklaard dat hij de sleutels van de woningen aan [naam] heeft gegeven.
8.3.
De rechtbank overweegt dat, gelet op het ondertekenen van de huurovereenkomst, van eiser mag worden verwacht dat hij zich als een goed huurder gedraagt en de verplichtingen als huurder nakomt. Het ondertekenen van een huurovereenkomst veronderstelt dat je er zelf gaat wonen. Door voor een ander te tekenen en er zelf vervolgens niet te gaan wonen en/of toezicht te houden, heeft eiser reeds gehandeld in strijd met hetgeen van een goed huurder mag worden verwacht. Dat eiser stelt beperkte kennis van de Nederlandse taal te hebben, laat onverlet dat hij in ieder geval de (Engelstalige) inhoud van de huurovereenkomst heeft kunnen begrijpen. Hij moet dan ook op de hoogte zijn geweest van de zeer hoge huurprijs, de borg en het verbod op onder meer ingebruikgeving van de woningen. De hoge huurprijs en borg hadden op zijn minst vragen bij eiser moeten oproepen over hoe [naam] en zijn collega dit zouden kunnen betalen. Op zitting heeft eiser op vragen van de rechtbank aangegeven dit niet te hebben nagevraagd bij [naam] en zijn collega en te hebben vertrouwd op hun goede bedoelingen. Door het ondertekenen van de huurovereenkomst en het afgeven van de sleutels aan [naam] heeft eiser het mogelijk gemaakt dat anderen de overtreding begingen. Door deze handelingen en door zich naar eigen zeggen niet meer met de woningen te bemoeien is eiser tekortgeschoten bij het voorkomen van de overtreding, terwijl hij als huurder daarvoor wel verantwoordelijk kan worden gehouden. Eiser kan dan ook worden aangemerkt als functioneel dader en de overtreding kan aan hem worden toegerekend. De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de boete
9. Eiser voert aan dat de boete (tot nihil) gematigd moet worden, omdat hij niet heeft verdiend aan de vakantieverhuur. Ook zijn beperkte rol geeft aanleiding tot matiging van de boete, aldus eiser.
10.1.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben. [3] In haar uitspraken van 2 december 2020, [4] heeft de Afdeling echter ook vastgesteld dat het hier van toepassing zijnde boetestelsel zoals dat is neergelegd in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, een wettelijk gefixeerd boetestelsel is, zodat van differentiatie bij beboeting voor woningonttrekking geen sprake meer is. Het recht op een eerlijk proces, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, vereist dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen, als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe nopen. Dit brengt met zich dat er voor verweerder en, als deze tot oplegging is overgegaan, vervolgens de rechter eerder de noodzaak kan bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken en de boete onevenredig te achten. [5]
10.2.
De rechtbank ziet in dit concrete geval aanleiding om van het boetestelsel af te wijken en overweegt hiertoe het volgende. De rol van eiser die is komen vast te staan bij de begane overtreding is dat hij de huurovereenkomst heeft ondertekend, en vervolgens de sleutels van de woningen in de huurovereenkomst aan een derde heeft gegeven. Dat zijn de enige vaststaande feitelijke handelingen van eiser die hebben geleid tot de overtreding. Alhoewel het formeel om twee appartementen gaat en de rechtbank op zichzelf kan volgen dat verweerder om die reden twee boetes kan opleggen, gaat het de rechtbank – gelet op de enkele handelingen die eiser heeft verricht, namelijk het ondertekenen van één huurovereenkomst en het afstaan van sleutels – te ver om hem in dit geval twee boetes op te leggen. Er is immers niet komen vast te staan dat eiser bij de vakantieverhuur een (actieve) rol vervulde, door bijvoorbeeld de woningen te adverteren, toeristen te contacteren, boekingen af te handelen of toeristen binnen te laten in de woningen. Evenmin is komen vast te staan dat eiser enig financieel voordeel heeft gehad van de toeristische verhuur. Dit blijkt in elk geval niet uit de door eiser overgelegde bankafschriften. Dat eiser een lening aan het afbetalen is, is voor de rechtbank verder een aanwijzing dat zijn voordeel bij de illegale constructie beperkt is geweest. Bovendien heeft eiser een maandelijks netto-inkomen van rond de € 1.500,-. De afbetaling van de (dubbele) boete zoals door verweerder beoogd, zou in dit geval disproportionele gevolgen hebben. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat de eigenaren ook een boete hebben gekregen, waarmee een belangrijke prikkel voor beëindiging van de illegale situatie is gegeven. Tot slot lopen er volgens eiser nog civiele procedures, waarin er mogelijk nog kosten verhaald worden op eiser. Gezien deze feiten en omstandigheden, acht de rechtbank de opgelegde boete van in totaal € 41.000,- (2 x € 20.500,-) in dit geval onevenredig. De rechtbank ziet dan ook aanleiding de boete te matigen tot éénmaal het boetebedrag van € 20.500,-. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet aanleiding het primaire besluit te herroepen en de boete met toepassing van artikel 8:72a van de Awb vast te stellen op het bedrag van € 20.500,-. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast. De proceskosten stelt de rechtbank dan ook vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
14. De rechtbank realiseert zich dat eiser momenteel ook een boete van € 20.500,- niet zal kunnen betalen. Dit is echter geen reden geheel af te zien van boeteoplegging. Eiser kan verweerder verzoeken een betalingsregeling te treffen, waarbij rekening wordt gehouden met zijn financiële draagkracht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- stelt het boetebedrag vast op € 20.500,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.A.E. van Ooijen, rechter, in aanwezigheid van
mr. M. den Toom, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
BIJLAGE: Relevante wet- en regelgeving
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Huisvestingsverordening 2016 Amsterdam
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
[…]
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op: […]
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
[…]
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt
[…]
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]