Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/1150 WIB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam] )
en
de Minister van Financiën, verweerder
(gemachtigden: [naam] en [naam] ).
Procesverloop
Op 24 juni 2019 heeft de Belastingdienst namens de Staatssecretaris van Financiën aan eiseres een vergrijpboete opgelegd van € 500 wegens het grofschuldig niet voldoen aan de verplichtingen bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (Wib).
Bij besluit van 14 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres daartegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Partijen hebben zich daarbij laten vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigden.
Overwegingen
Wat er voorafging aan de procedure
1. Op 27 september 2018 is bij de Belastingdienst een verzoek om inlichtingen binnengekomen van de Zweedse autoriteiten. Zij verzoeken om inlichtingen over [naam] te [plaatsnaam] (hierna ook: [naam] ) over de periode van 1 mei 2012 tot en met
31 december 2014.
2. [naam] is echter ontbonden. Haar vereffening is op 31 december 2014 geëindigd. Eiseres is op grond van artikel 2:24 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW)
aangesteld als [functie] van haar boeken, bescheiden en andere gegevensdragers.
3. Bij brief van 11 maart 2019 heeft eiseres aan de Belastingdienst laten weten dat [naam] is geliquideerd. Eiseres is (slechts) [functie] van de [functie] van [naam] , waarvan stukken door de Zweedse autoriteiten worden opgevraagd. Volgens eiseres is onduidelijk of belasting van [naam] kan worden geheven door de Zweedse autoriteiten. Zij stelt niet gehouden te zijn om boeken en bescheiden te verstrekken die betrekking hebben op een geliquideerde en vereffende vennootschap. Volgens eiseres moeten de stukken worden opgevraagd bij de vereffenaar in Zweden.
4. De Belastingdienst meent dat op eiseres als [functie] op de voet van artikel 2:24 van Pro het BW een meewerkverplichting rust. Daarbij is in eerste instantie verwezen naar de artikelen 48 en 53 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en artikel 8, derde lid, van de Wib. Verweerder is niet gehouden het heffingsbelang bij de Zweedse autoriteiten na te gaan, omdat de noodzaak van de gevraagde inlichtingen alleen door de verzoekende Staat kan worden beoordeeld. Een marginale toetsing vooraf van een redelijkerwijs te rechtvaardigen vermoeden van relevantie van de gevraagde gegevens volstaat. Volgens verweerder is er een Zweeds heffingsbelang. De uitzonderingsgronden van de Wib zijn niet van toepassing.
5. De Belastingdienst heeft eiseres er uitdrukkelijk op geattendeerd dat aan haar op de voet van artikel 11 van Pro de Wib een vergrijpboete zal worden opgelegd als zij opzettelijk of grofschuldig niet aan het onderzoek meewerkt. Dat is ook gebeurd. De boete is gematigd tot € 500 (maximum is € 20.750). Daarbij is overwogen dat de boeteoplegging niet een gedragsverandering van eiseres tot doel heeft, maar haar slechts wordt opgelegd om een rechtsingang te bieden voor eiseres.
Standpunt van verweerder
6. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd:
- er is een Zweeds heffingsbelang;
- de meewerkverplichting ziet op het verstrekken van stukken die voor de belastingheffing van belang
kunnenzijn;
kunnenzijn;
- eiseres kan over de stukken uit de [functie] van [naam] beschikken.
Voor het geval artikel 48 wel Pro van toepassing is, heeft verweerder zich -subsidiair- op het standpunt gesteld dat:
- artikel 48 teleologisch Pro moet worden uitgelegd;
- niet van belang is dat de Nederlandse Belastingdienst geen aanslag oplegt;
- het niet meer in kennis kunnen stellen van [naam] van het verzoek om raadpleging van stukken bij eiseres niet aan het opvragen bij eiseres in de weg staat;
- voor zover eiseres een beroep doet op de weigeringsgronden van artikel 14, tweede lid, van de Wib dat moet afstuiten op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en
- er geen sprake is van strijd met de Nederlandse administratieve praktijk, het uitputtingsbeginsel, het wederkerigheidsbeginsel of het beginsel van proportionaliteit.
Standpunt van eiseres
7. Volgens eiseres is zij niet gehouden om op grond van artikel 47 van Pro de Awr stukken te verstrekken van een geliquideerde en vereffende vennootschap. Zij heeft die verplichting evenmin op grond van artikel 48 van Pro de Awr, omdat niet is vastgesteld dat de Zweedse fiscus nog belang heeft bij de stukken. Een heffing bij [naam] is niet meer mogelijk. Eiseres vreest dat de Zweedse fiscus uiteindelijk het oog heeft op iets anders dan een heffing bij [naam] , zoals een persoonlijke aansprakelijkstelling van de [functie] van [naam] . Verder beroept eiseres zich op de uitzonderingsbepalingen van de Wib, het Berlioz-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) [2] , de Richtlijn en artikel 47 van Pro het EU-Handvest [3] . Volgens haar is alle nationale jurisprudentie waarnaar in het bestreden besluit is verwezen, niet op haar situatie van toepassing. Zij heeft ten slotte herhaald dat het informatieverzoek disproportioneel is. Ook meent ze dat haar weigering op zijn minst juridisch pleitbaar is, waarmee voor boeteoplegging geen grond bestaat.
Beoordeling van het geschil
8. Het conflict tussen partijen heeft geen betrekking op de feiten, maar op het recht. Partijen verschillen van mening over de duiding van het relevante juridische beoordelingskader.
Partijen worden in de kern verdeeld gehouden over de volgende vragen:
a. is sprake van een heffingsbelang in Zweden;
b. brengt artikel 47 dan Pro wel 48 van de Awr met zich dat eiseres gehouden is informatie te verstrekken;
c. staat artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b tot en met d en f, van de Wib alsnog aan gegevensverstrekking in de weg?
Heffingsbelang?
9. De rechtbank stelt vast dat het onderhavige geschil zijn oorsprong vindt in het verzoek van de Zweedse autoriteiten aan de Nederlandse autoriteiten om informatie over [naam] . Dit verzoek is gedaan in het kader en tegen de achtergrond van de Richtlijn. De rechtbank zal zich daarom eerst buigen over het uit die richtlijn voortvloeiend juridisch kader.
10. In het Berlioz-arrest van het Hof is uitdrukkelijk ingegaan op het begrip ‘verwacht belang’. Onder 66 is het volgende overwogen:
66. In dat verband moet worden afgegaan op de bewoordingen van overweging 9 van richtlijn 2011/16 dat het zogenoemde criterium van het „verwachte belang” tot doel heeft om in een zo ruim mogelijke uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied te voorzien en tegelijkertijd te verduidelijken dat de lidstaten niet vrijelijk fishing expeditions kunnen verrichten of om inlichtingen kunnen verzoeken die waarschijnlijk niet relevant zijn voor de fiscale positie van een bepaalde belastingplichtige.
67. Zoals meerdere regeringen en de Commissie hebben betoogd, is het begrip „naar verwachting van belang” een afspiegeling van het begrip dat in artikel 26 van Pro het model-belastingverdrag van de OESO wordt gebruikt, zowel wegens de gelijkenissen tussen de gebruikte concepten als wegens de verwijzing naar de OESO-verdragen in de toelichting bij voorstel voor een richtlijn van de Raad COM(2009) 29 definitief van 2 februari 2009 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen, dat tot de vaststelling van richtlijn 2011/16 heeft geleid. Volgens het commentaar op dat artikel dat op 17 juli 2012 door de Raad van de OESO is vastgesteld, staat het de verdragsluitende staten niet vrij om „fishing expeditions” te ondernemen of inlichtingen op te vragen, waarvan het niet aannemelijk is dat deze relevant zijn voor de belastingaangelegenheden van een bepaalde belastingplichtige. Er moet juist een redelijke mogelijkheid bestaan dat de gevraagde inlichtingen relevant zullen blijken te zijn.
68. Het doel van het begrip „verwacht belang” zoals dat uit overweging 9 van richtlijn 2011/16 volgt, is dus om het de verzoekende autoriteit mogelijk te maken om alle inlichtingen te verkrijgen die hem voor zijn onderzoek gerechtvaardigd voorkomen, echter zonder dat hij kennelijk buiten het kader van dat onderzoek mag treden of de aangezochte autoriteit een buitensporig zware last mag opleggen.
11. Het is evident dat het Zweedse verzoek en de inwilliging daarvan past in het kader van een zo ruim mogelijke uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied (ook wel het transparantiebeginsel genoemd).
12. Gesteld noch gebleken is dat in het geval van eiseres sprake is van een “fishing expedition”. Verweerder heeft terecht gesteld dat eiseres wel een beroep doet op de uitzonderingen in het arrest Berlioz, maar dat niet feitelijk onderbouwt.
13. Speciaal ten aanzien van de wijze van beoordeling van het inlichtingenverzoek door de rechter van de aangezochte lidstaat overweegt het Hof onder 70 en 71 en onder 84 tot en met 86 het volgende:
70. Het staat bijgevolg aan die autoriteit, die meester is over het aan het inlichtingenverzoek ten grondslag liggende onderzoek, om, afhankelijk van de omstandigheden van de zaak, te beoordelen of de gevraagde inlichtingen naar verwachting van belang zijn voor dat onderzoek, gezien het verloop van de procedure en, overeenkomstig artikel 17, lid 1, van richtlijn 2011/16, de gebruikelijke informatiebronnen die zij heeft kunnen aanspreken.
71. Hoewel de verzoekende autoriteit op dat punt een beoordelingsmarge heeft, kan zij echter niet om inlichtingen verzoeken die in het geheel niet relevant zijn voor het betrokken onderzoek.
(…)
84. In dat verband vereist de doeltreffendheid van de door artikel 47 van Pro het Handvest gewaarborgde rechterlijke toetsing dat de door de verzoekende autoriteit verstrekte motivering de nationale rechter in staat stelt om de wettigheid van het inlichtingenverzoek te toetsen (zie in die zin arresten van 4 juni 2013, ZZ, C300/11, EU:C:2013:363, punt 53, en van 23 oktober 2014, Unitrading, C437/13, EU:C:2014:2318, punt 20).
85. Gelet op hetgeen in de punten 70 en 71 van het onderhavige arrest is uiteengezet over de beoordelingsmarge waarover de verzoekende autoriteit beschikt, moet worden geoordeeld dat voor de toetsing door de rechter dezelfde grenzen als voor de toetsing door de aangezochte autoriteit gelden.
86. Derhalve dient de rechter enkel na te gaan of het bevel berust op een voldoende met redenen omkleed verzoek van de verzoekende autoriteit betreffende inlichtingen waarbij het niet kennelijk aan een verwacht belang ontbreekt, gelet op de belastingplichtige in kwestie en de derde van wie eventueel inlichtingen worden gevraagd en op het nagestreefde fiscale doel.
14. De rechtbank dient in dit geding dus niet zelf de vraag te beantwoorden of feitelijk al dan niet sprake is van een verwacht (heffings-)belang. Zowel verweerder als de Nederlandse rechter dient een beoordelingsmarge in acht te nemen ten aanzien van de aanname van een heffingsbelang door de Zweedse autoriteiten.
15. Niet in geschil is dat sprake is van een wettig inlichtingenverzoek is. Evenmin is in geschil dat het verzoek voldoende met redenen omkleed was. Binnen de beperkte beoordelingsruimte van de rechtbank resteert dan nog de vraag of in redelijkheid kan worden gezegd dat verweerder binnen de aan hem toekomende beperkte beoordelingsruimte mocht uitgaan van het bestaan van een Zweeds heffingsbelang.
16. Eiseres stelt dat het heffingsbelang ontbreekt omdat [naam] een inmiddels geliquideerde en vereffende vennootschap is. Eiseres heeft ook contact gehad met een Zweedse advocaat over de mogelijke achtergrond van het verzoek, en dat doet haar vermoeden dat de Zweedse autoriteiten niet zozeer een aanslag willen gaan opleggen aan [naam] , maar aan haar voormalige [functie] .
17. Het gaat bij dit laatste echter niet om feiten, maar vooral om vermoedens bij eiseres. Dat de liquidatie en vereffening van de vennootschap naar Zweeds recht zonder meer aan heffing in de weg staat, blijkt ook niet concreet. Dat is bovendien ook uiteindelijk aan de Zweedse rechter om te beoordelen, en niet aan de Nederlandse.
18. Van de zijde van eiseres zijn ook geen concrete feiten en omstandigheden naar voren gebracht die substantiële twijfel doen rijzen aan het verwachte belang bij het inlichtingenverzoek. Verweerder mocht binnen de aan hem toekomende beperkte beoordelingsruimte dan ook in redelijkheid uitgaan van het bestaan van een Zweeds (heffings-)belang.
19. Naar aanleiding van wat eiseres heeft aangevoerd, voegt de rechtbank daar nog het volgende aan toe. Het door verweerder doen van een ambtshalve onderzoek bij de Zweedse autoriteiten naar mogelijke problemen bij het heffingsbelang, zoals door eiseres bepleit, verdraagt zich niet met de beperkte beoordelingsruimte van verweerder. Mocht op het vlak van het heffingsbelang alsnog blijken van concrete problemen, dan kunnen die ter beoordeling worden voorgelegd aan de Zweedse autoriteiten en desnoods de Zweedse rechter. Eiseres is dus niet verstoken van rechtsbescherming op dit punt.
20. Ter zitting is ook gesproken over het aspect dat zowel in de casus van het Berlioz-arrest als in die van eiseres sprake is van het opvragen van inlichtingen bij een derde (die ook uitdrukkelijk wordt genoemd in de hiervóór aangehaalde overweging 86 van dat arrest). Anders dan eiseres ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het aspect van de derde in het Berlioz-arrest los staat van de Unierechtelijke context in dat arrest. De tekst van het arrest biedt daarvoor geen aanknopingspunt. Dat ook de positie van een derde Unierechtelijk relevant is bij het verstrekken van inlichtingen, is ook in lijn met punt 7 van de aanhef van de Richtlijn. Het maakt dus niet dat (alsnog) van inlichtingenverstrekking zou moeten worden afgezien.
De artikelen 47 en 48 van de Awr
21. In artikel 47 van Pro de Awr is (voor zover hier van belang) het volgende bepaald:
1. Ieder is gehouden desgevraagd aan de inspecteur:
a. de gegevens en inlichtingen te verstrekken welke voor de belastingheffing te zijnen aanzien van belang kunnen zijn;
b. de boeken, bescheiden en andere gegevensdragers of de inhoud daarvan (…) waarvan de raadpleging van belang kan zijn voor de vaststelling van de feiten welke invloed kunnen uitoefenen op de belastingheffing te zijnen aanzien, voor dit doel beschikbaar te stellen.
2. Ingeval de belastingwet aangelegenheden van een derde aanmerkt als aangelegenheden van degene die vermoedelijk belastingplichtig is, gelden, voor zover het deze aangelegenheden betreft, gelijke verplichtingen voor de derde.
22. In artikel 48 van Pro de Awr is (voor zover hier van belang) het volgende bepaald:
1. De in artikel 47, eerste lid, onderdeel b, bedoelde verplichting geldt onverminderd voor een derde bij wie zich gegevensdragers bevinden van degene die gehouden is deze, of de inhoud daarvan, aan de inspecteur voor raadpleging beschikbaar te stellen
23. Mede onder verwijzing naar diverse rechterlijke uitspraken meent verweerder kort samengevat dat deze bepalingen leiden tot een plicht tot inlichtingenverschaffing voor eiseres omdat:
a. artikel 47 van Pro de Awr zich rechtstreeks richt tot eiseres omdat de Staatssecretaris gehouden is een onderzoek in te laten stellen bij degene bij wie zich de gegevens en inlichtingen bevinden;
b. (subsidiair) de norm van artikel 48 van Pro de Awr zich tot eiseres richt omdat deze bepaling teleologisch moet worden uitgelegd en dus onverminderd geldt voor de derde bij wie zich gegevensdragers bevinden van degene die gehouden was deze aan de inspecteur voor raadpleging beschikbaar te stellen.
24. Eiseres komt vooral op grond van grammaticale interpretaties van de wettekst tot een tegengesteld resultaat.
25. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. De toepassing van deze bepalingen dient te geschieden in overeenstemming met het Unierecht. Doel daarvan is om in een zo ruim mogelijke uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied te voorzien. Daarbij past de uitleg zoals die door verweerder wordt voorgestaan, waarvoor overigens ook naar door verweerder ook aangehaalde nationale rechtspraak al los van het Unierecht grond bestaat.
Artikel 14 van Pro de Wib
26. Artikel 14 van Pro de Wib bepaalt voor zover hier van belang het volgende:
1. Onze Minister verstrekt geen inlichtingen indien de verstrekking daarvan niet strekt tot uitvoering van richtlijnen van de Raad van de Europese Unie of van andere regelingen van internationaal en interregionaal recht tot het verlenen van wederzijdse bijstand bij de heffing van belastingen, alsmede renten daarover en bestuursrechtelijke sancties en boeten die daarmee verband houden.
2. Onze Minister behoeft geen inlichtingen te verstrekken indien:
(…)
b. die inlichtingen in Nederland krachtens wettelijke bepalingen of op grond van de administratieve praktijk niet zouden kunnen worden verkregen voor de heffing van een in artikel 1 bedoelde Pro belasting, alsmede voor de renten daarover of bestuursrechtelijke sancties of boeten die daarmee verband houden;
c. aannemelijk is dat de bevoegde autoriteit in de eigen staat niet eerst de gebruikelijke mogelijkheden voor het verkrijgen van de door haar gevraagde inlichtingen heeft benut, die zij in de gegeven situatie had kunnen benutten zonder het beoogde resultaat in gevaar te brengen;
d. de bevoegde autoriteit voor wie de inlichtingen zouden zijn bestemd, niet bevoegd of in staat is Onze Minister soortgelijke inlichtingen te verstrekken;
(…)
f. de verstrekking strijdig zou zijn met algemeen aanvaarde beginselen van belastingheffing of overige begrenzingen die voortvloeien uit de van toepassing zijnde bepalingen van internationaal en interregionaal recht.
27. Hiervóór is reeds geconstateerd dat de oplegging van de verplichting tot het verstrekken van inlichtingen aan eiseres niet in strijd is met de Richtlijn, maar daarin juist past. Reeds om die reden kan het beroep dat eiseres heeft gedaan op het eerste lid van artikel 14 van Pro de Wib haar niet baten.
28. Waar het betreft de onderdelen b tot en met d en f van het tweede lid van artikel 14 van Pro de Wib constateert de rechtbank allereerst met verweerder dat eiseres ook hier niet met feiten heeft onderbouwd dat de situatie die in deze bepalingen is omschreven zich voordoet.
En zelfs al zou dat anders zijn, dan gaat het bij die onderdelen niet om een verplichting van verweerder, maar om een bevoegdheid. Verweerder kan wettelijk gezien dus ook afzien van hantering ervan. Het niet toepassen van deze bepalingen is ook in lijn met de Richtlijn.
Of en zo ja in hoeverre eiseres wel een beroep kan doen op die bepalingen of dat het relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat (zoals verweerder stelt), kan en zal de rechtbank daarom in het midden laten.
29. Eiseres was dus wel degelijk verplicht om de door verweerder gevraagde gegevens te verstrekken.
De boete
30. De boetebeschikking is opgelegd omdat eiseres grofschuldig niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 48 van Pro de Awr om gegevens te verstrekken.
31. De keuze van eiseres om die gegevens niet te verstrekken is bewust en weloverwogen gemaakt, en eiseres heeft daarin volhard ondanks de uitputtende motiveringen die verweerder in zijn besluiten en in het verweerschrift heeft gegeven voor de conclusie dat eiseres wel degelijk gehouden is toegang te bieden tot die gegevens.
32. Tegen die achtergrond is de oplegging van een boete van niet meer dan € 500 beslist niet onevenredig te achten.
Conclusie
33. Alle argumenten die eiseres heeft aangevoerd kunnen dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is daarom ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. M. Greebe en
mr. F.P. Lauwaars, leden, in aanwezigheid van mr. S.M. Koning, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.