ECLI:NL:RBAMS:2022:1422

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 20/3952 en AMS 20/3953

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2022 in de zaken tussen

AMS 20/3952

[eisers 1] ,allen wonende in Amsterdam, eisers 1,

[eisers 2]allen wonende in Amsterdam, eisers 2,

AMS 20/3953

[eisers 3] ,allen wonende in Amsterdam, eisers 3,

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder

(gemachtigde: mr. M.M. Jobst),

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen de besloten vennootschap
J.H.F. Schopman en Zonen B.V., gevestigd in Amsterdam, vergunninghouder

(gemachtigde: mr. S.H. van den Ende).

Procesverloop

Op 21 mei 2019 heeft het college aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de bestemming stalling/garage naar creatieve industrie op de locatie [adres] in Amsterdam.

Op 2 juni 2020 heeft het college het bezwaar van eisers 1 en 3 ongegrond verklaard met inachtneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, onder meer inhoudende om een extra voorwaarde aan de omgevingsvergunning te verbinden.

Op 23 juni 2020 heeft het college de vergunninghouder meegedeeld dat een extra voorwaarde aan de omgevingsvergunning wordt verbonden. De rechtbank beschouwt dit als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep van partijen heeft van rechtswege mede betrekking op dit besluit. Beide besluiten samen worden aangeduid als het bestreden besluit. Eisers 1, 2 en 3 hebben hiertegen beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd op de beroepsgronden.

De beroepen zijn samen behandeld op de zitting van 14 januari 2022. Namens eisers zijn in beide procedures verschenen: [eisers 1,2,3]
[eisers 1,2,3]
[eisers 1,2,3] . Namens het college was zijn gemachtigde aanwezig. Namens vergunninghouder was haar gemachtigde aanwezig, vergezeld door mr. C. Strating, [namen]
[namen]

Overwegingen

De omgevingsvergunning

1. Het project waarvoor de omgevingsvergunning is verleend ligt aan de [adres] . Het gaat om een bedrijfsruimte, gelegen op een binnenterrein en alleen toegankelijk vanaf de [weg] . Het bestemmingsplan Middenmeer I en II is op deze locatie van toepassing. De bestemming is ‘bedrijf’.

2. Vergunninghouder heeft op 14 februari 2019 de aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.^[1]Het college heeft daarvoor gebruik gemaakt van zijn binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in artikel 30, onder c, aanhef en onder 1 van de planregels. Het voorste gedeelte van de bedrijfsruimte met de bestemming ‘gemengd-1’ en de buitenruimte met bestemming ‘bedrijf’ maken geen onderdeel uit van de omgevingsvergunning.

3. Verschillende omwonenden hebben tegen de omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Het college heeft hen op 19 december 2019 in de gelegenheid gesteld om op een hoorzitting hun bezwaarschriften toe te lichten.

4. Het college heeft de bezwaren ongegrond verklaard en aan de omgevingsvergunning de voorwaarde verbonden dat de gronden alleen gebruikt mogen worden door bedrijven die vallen in categorie 1 of 2 van de bijlage Richtafstandenlijsten tabel 1 bij de VNG-brochure Handreiking Bedrijven en milieuzonering (2009).

5. Eisers vinden, kort weergegeven, de extra voorwaarde niet afdoende. Het is volgens hen niet duidelijk welke bedrijven zich er mogen vestigen en zij vrezen voor een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat.

Het procedurele oordeel van de rechtbank

6. Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door iemand aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. Dat staat in artikel 6:13 van Pro de Awb. De rechtbank stelt vast dat eisers 2 geen bezwaar hebben gemaakt, terwijl ook niet is gebleken dat hen dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. De rechtbank zal hun beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren. Hieronder zal de rechtbank ingaan op de beroepen van eisers 1 en 3.

7. Het college kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º van de Wabo een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik verlenen indien er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij zijn besluitvorming over de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. Dat betekent dat het college, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

8. Eisers hebben in beide procedures aangevoerd dat niet de juiste voorbereidingsprocedure gevolgd is: het college had een uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten volgen. Daarnaast is het college gedurende de bezwaarfase tekort geschoten in de communicatie richting eisers. Het was volgens hen onduidelijk of tegen het besluit van 23 juni 2020, waarmee het college een extra voorwaarde aan de omgevingsvergunning heeft verbonden, opnieuw bezwaar kon worden gemaakt.

9. De rechtbank is van oordeel dat het college het besluit terecht heeft voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Verleend is een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1° van de Wabo (binnenplanse afwijking). Daarop is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit zou anders zijn geweest indien de vergunning verleend was met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo (buitenplanse afwijking), maar dat is hier niet het geval. Het had ook niet gemoeten: er is namelijk geen sprake van een bestemmingswijziging buiten het bestemmingsplan om. De omgevingsvergunning gaat namelijk over de ongeveer 1.600 vierkante meters gelegen binnen de oppervlakte van de bestaande loods, waarop de bestemming ‘bedrijf’ rust. Het deel van het perceel met de bestemming ‘gemengd-1’ maakt geen onderdeel uit van de vergunning.

10. Hiervoor heeft de rechtbank al overwogen dat het beroep van partijen zich van rechtswege ook richt tegen de extra voorwaarde die het college op 23 juni 2020 aan de vergunning heeft verbonden. De rechtbank is het met eisers eens dat het college dus ten onrechte onder dit besluit een bezwaarmogelijkheid heeft vermeld. Omdat eisers van deze handelwijze geen nadeel ondervinden, verbindt de rechtbank hier verder geen gevolgen aan.

11. Eisers hebben verder aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning kon verlenen voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, aangezien een omgevingsvergunning voor bouw was aangevraagd. Op de zitting heeft het college toegelicht dat voor een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan geen speciaal aanvraagformulier bestond ten tijde van de aanvraag, en dat vergunninghouder daarom het aanvraagformulier voor een omgevingsvergunning voor bouw moest gebruiken. Eisers 3 bestrijden dat en hebben een afschrift van een passend aanvraagformulier laten zien. Doordat vergunninghouder een formulier voor bouw gebruikt heeft, en een aanvraag voor bouw niet is afgewezen, is de conclusie volgens eisers 3 dat vergunninghouder nu ook een omgevingsvergunning voor bouw verkregen heeft.

12. De rechtbank overweegt dat de omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten – zoals bouw – kon worden verleend op grond van artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo. Dat op het aanvraagformulier “Bouwen” staat, wat daar ook van zij, laat onverlet dat uit de aanvraag, het memo van Van Riezen & Partners van 14 februari 2019 en de omgevingsvergunning blijkt dat het hier gaat over het gebruik en niet over bouw. Er is dus geen omgevingsvergunning voor bouw verleend.

13. Eisers hebben in beide procedures aangevoerd dat er ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling^[2]heeft plaatsgevonden. Het college had de aanvraag daarom buiten behandeling moeten laten. De rechtbank overweegt dat een m.e.r.-beoordeling bij een omgevingsvergunning pas aan de orde kan zijn als buitenplans wordt afgeweken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12 eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo. Dat is hier niet het geval, want het college heeft gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.

Het inhoudelijke oordeel van de rechtbank

14. In beide procedures hebben eisers aangevoerd dat uit de omgevingsvergunning onvoldoende duidelijk blijkt welke soort bedrijven wordt toegestaan. Het begrip “creatieve industrie” laat volgens hen te veel ruimte voor interpretatie, en kan eindeloos worden opgerekt zodat het bijvoorbeeld ook kantoorfuncties omvat.

15. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de omgevingsvergunning als volgt begrepen moet worden. Het gebruik moet zowel vallen onder “creatieve industrie” als in categorie 1 of 2 van de bijlage Richtafstandenlijsten tabel 1 bij de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering. Wat onder creatieve industrie valt wordt volgens het college beperkt doordat op pagina 8 van het advies van de bezwaarschriftencommissie een limitatieve opsomming staat van het toegestane gebruik dat wordt omvat door het begrip creatieve functies. Deze opsomming sluit aan bij de definitie in het memo van Van Riezen & Partners, en de definitie van creatieve industrie in andere bestemmingsplannen van de gemeente Amsterdam.

16. De rechtbank oordeelt als volgt. Uit het oogpunt van rechtszekerheid voor derden dient uit een omgevingsvergunning duidelijk te blijken wat het toegestane gebruik inhoudt. Dat kan van de onderhavige omgevingsvergunning niet worden gezegd. Weliswaar staat op pagina 8 van het advies van de bezwaarschriftencommissie een opsomming van vormen van toegestaan gebruik in twee andere bestemmingsplannen onder het begrip “creatieve functies” vermeld, maar in deze omgevingsvergunning is gebruik voor “creatieve industrie” vergund. De rechtbank is verder ook niet duidelijk of gebruik voor “creatieve industrie” meer of andere functies omvat dan “creatieve functies”. Daarnaast is niet duidelijk of de lijst met gebruiksmogelijkheden van creatieve functies op pagina 8 een limitatieve lijst betreft. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat beoogd is alleen creatieve zakelijke dienstverlening toe te staan en niet iedere vorm van zakelijke dienstverlening. Hoe dit zich verhoudt tot de genoemde opsomming waarin ook een aantal functies onder het kopje “Kunsten” en “Media en entertainment” is opgenomen, is onduidelijk gebleven. Gelet hierop is de vergunning in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Het betoog van eisers treft in zoverre doel.

17. De rechtbank overweegt voorts als volgt. Artikel 30, onder a, van de planregels staat bedrijven toe die in de Staat van Inrichtingen vallen onder de categorieën I en II. Artikel 30, onder c, aanhef en onder 1, van de planregels maakt een binnenplanse afwijking alleen mogelijk ten behoeve van een bedrijf dat niet in de Staat van Inrichtingen voorkomt en in vergelijking met bedrijven die wel vallen onder de toegelaten categorieën een gelijke of mindere milieuhinder veroorzaakt. Eisers betogen terecht dat met de onderhavige vergunning niet gewaarborgd wordt dat aan die voorwaarde in alle gevallen wordt voldaan. De vergunning maakt namelijk geen onderscheid naar grootte van de vergunde creatieve industrie, terwijl bedrijven met een bedrijfsvloeroppervlakte van meer dan 300 vierkante meters altijd in categorie III of hoger zullen vallen. Op grond van het bestemmingsplan zijn die bedrijven niet toegestaan. De binnenplanse afwijkingsmogelijkheid geeft op dit onderdeel niet meer rechten, juist omdat grotere bedrijven naar alle waarschijnlijkheid ook meer milieuhinder veroorzaken. De (extra) voorwaarde dat de gronden slechts gebruikt mogen worden door bedrijven die vallen in categorie 1 of 2 van de bijlage Richtafstandenlijst tabel 1 bij de VNG-brochure Handreiking Bedrijven en milieuzonering (2009) biedt naar het oordeel van de rechtbank, zonder nadere toelichting en/of onderzoek wat de milieuhinder van die categorieën inhoudt, ook onvoldoende waarborg dat bedrijven die er zullen komen niet meer milieuhinder zullen veroorzaken dan de bedrijven die nu op grond van het bestemmingsplan zijn toegelaten. Ook in zoverre treft het betoog van eisers doel.

18. Eisers hebben erop gewezen dat de minimale richtlijnafstanden uit de bijlage Richtafstandenlijst tabel 1 bij de VNG-brochure van toegestane bedrijvigheid tot woningen niet wordt gehaald. De voorwaarde dat de gronden slechts gebruikt mogen worden door bedrijven die vallen in categorie 1 of 2 van de bijlage Richtafstandenlijst biedt daarom volgens eisers onvoldoende bescherming tegen milieuhinder.

19. De rechtbank overweegt dat de verwijzing naar de bijlage Richtafstandenlijst dient ter afbakening van het type bedrijven die gelet op de milieuhinder kunnen worden toegelaten. Dat betekent niet automatisch dat ook de richtafstanden in acht moeten worden genomen. Ter zitting is van de zijde van het college toegelicht dat, zoals ook blijkt uit paragraaf 4.3.3 van de toelichting op het bestemmingsplan, de gemeente Amsterdam de afstandsnormen van de VNG-brochure niet toepast. Reden hiervoor is dat de genoemde afstandsnormen slecht bruikbaar zijn in hoog stedelijk gebied, doordat het ontbreekt aan de fysieke ruimte om die in acht te nemen. In de navolgende rechtsoverweging wordt verder ingegaan op het betoog van eisers over hun woon- en leefklimaat.

20. Eisers hebben voorts aangevoerd dat zij vrezen voor een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat als gevolg van het gebruik volgens de vergunning. De vestiging van creatieve industrie kan leiden tot hinder door licht en geluid, doordat bijvoorbeeld op ongebruikelijke tijdstippen gewerkt wordt of doordat er kantoorborrels worden gehouden. Ter preventie van overlast dienen voorwaarden aan de vergunning te worden verbonden over openingstijden, het maximaal aantal gebruikers en het gebruik van de buitenruimte. De vorige vergunning kende ook dergelijke voorwaarden, aldus eisers.

21. De rechtbank oordeelt als volgt. Uit de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt dat verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van een binnenplanse afwijking slechts is toegestaan indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dit begrip omvat alle ruimtelijk relevante belangen die bij de gronden zijn betrokken. Een goede ruimtelijke ordening moet bijdragen aan de kwaliteit van de leefomgeving en houdt daarbij rekening met de maatschappelijke functies van deze leefomgeving. Het college had dus moeten onderzoeken of en hoe de komst van creatieve industrie (waaronder mogelijk een theater) op het binnenterrein van een gesloten woonblok past binnen en bijdraagt aan de kwaliteit van de leefomgeving. Het nagekomen memo van Antea van 11 oktober 2021 vindt de rechtbank op dit onderdeel onvoldoende specifiek.

22. Dit klemt ook omdat het college in 2016 een aanvraag voor de bouw van veertien woningen heeft afgewezen omdat het om een binnenterrein in een gesloten bouwblok gaat en daarmee de rust en het woongenot van de omringende woningen teveel zouden worden aangetast. Een nieuwe functie op het binnenterrein (met immers de bestemming bedrijf) is denkbaar, maar vergt naar het oordeel van de rechtbank wel een goede stedenbouwkundige onderbouwing, waarbij ook de gevolgen voor het woon- en leefklimaat worden onderzocht. Nu het college dit heeft nagelaten is het bestreden besluit op dit onderdeel onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.

23. Eisers hebben tot slot aangevoerd dat de vestiging van creatieve industrie de parkeerbehoefte zal doen vergroten en dat deze een verkeersaantrekkende werking zal hebben. Zij vinden de omgevingsvergunning op dit punt onvoldoende gemotiveerd.

24. Het college stelt zich, onder verwijzing naar de Nota parkeernormen auto van de gemeente Amsterdam, op het standpunt dat voldoende is onderbouwd dat het voorgenomen gebruik voldoet aan de normen voor parkeren. Het plan voorziet niet in parkeerplaatsen, en voldoet daarmee aan de minimumnorm van ‘0’. Vergunninghouder heeft daaraan toegevoegd dat de bestemming ‘bedrijf” al toestaat dat de gronden gebruikt worden voor ongebouwde en gebouwde parkeervoorzieningen en in- en uitritten. Het is daarom niet nodig dat de omgevingsvergunning expliciet voorziet in de toestemming voor het realiseren van parkeervoorzieningen. Het is verder niet aannemelijk dat creatieve industrie meer verkeersbewegingen zal veroorzaken dan de bedrijven die zijn toegestaan op grond van het bestemmingsplan.

25. De rechtbank overweegt dat het plan met nul parkeerplaatsen op zichzelf voldoet aan de minimumnorm van de Nota parkeernormen auto. Uit de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt echter dat verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van een binnenplanse afwijking slechts is toegestaan indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De beoordeling of dit het geval is, heeft echter niet plaatsgevonden. Het college had moeten onderzoeken of het plan wat betreft het parkeren in de buurt en verkeersbewegingen past binnen een goede ruimtelijke ordening. In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt verwezen naar paragraaf 4.3.1. van het memo van Van Riezen & Partners en het memo van Antea. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet afdoende. Daarin wordt slechts gesteld dat de vestiging van creatieve industrie naar verwachting geen grote gevolgen heeft voor het parkeren en de verkeersbewegingen, maar dat wordt niet nader onderbouwd. Zo maakt de vergunning de vestiging van een theater mogelijk. Niet is uitgesloten dat bezoekend publiek met de auto komt, hetgeen een negatief effect kan hebben op het woon- en leefklimaat vanwege toenemende parkeerdruk en verkeersbewegingen in de buurt.

26. Hierbij betrekt de rechtbank dat de verkeersbewegingen op met name de [weg] en de parkeerdruk in de buurt kennelijk al een onderwerp van zorg zijn. Het college heeft namelijk eerder een aanvraag afgewezen voor het vergunnen van een kantoorfunctie op de projectlocatie omdat “het aantal verkeersbewegingen via fiets en/of auto zal toenemen op deze toch al drukke plek”, en “parkeerdruk in de openbare ruimte nu al regelmatig een probleem” was. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1º van de Wabo. Ook in zoverre slaagt het beroep.

De conclusie

27. Het beroep van eisers 2 is niet-ontvankelijk. De rechtbank verklaart de beroepen van eisers 1 en eisers 3 gegrond, omdat onvoldoende duidelijk uit de omgevingsvergunning blijkt wat het toegestane gebruik door creatieve industrie inhoudt. Het onderzoek naar en de beoordeling of er al dan niet strijd is met een goede ruimtelijke ordening wat betreft het woon- en leefklimaat, parkeren in de buurt en verkeersbewegingen heeft niet plaatsgevonden. In verband hiermee dient het bestreden besluit vernietigd te worden. De rechtbank zal het college opdragen nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak.

28. Omdat de rechtbank de beroepen van eisers 1 en eisers 3 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eisers 2 niet-ontvankelijk;

verklaart het beroep van eisers 1 en eisers 3 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers 1 te vergoeden;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers 3 te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.L. Bolkestein, voorzitter, en
mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. C.A.E. Wijnker, leden,in aanwezigheid van
mr. R. Camps, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2022.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Vernietiging omgevingsvergunning wegens onvoldoende rechtszekerheid en gebrekkige ruimtelijke onderbouwing