ECLI:NL:RBAMS:2022:2498

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/3094

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , te Amsterdam, eiseres

de minister van Justitie en Veiligheid, Penitentiaire Inrichting [plaats] ,verweerder

(gemachtigde: mr. A.J.M. Nordsiek).

Procesverloop

Bij besluit van 30 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres eervol ontslag verleend op grond van artikel 99 van Pro het Algemeen rijksambtenarenreglement (ARAR) en een uitkering toegekend.

Bij besluit van 17 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2022.

Eiseres was op de zitting aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam] , [functie 1] Penitentiair Psychiatrisch Centrum [plaats] (PPC [plaats] ).

Overwegingen

Wat aan deze procedure vooraf ging

1. Eiseres, geboren op [geboortedatum] , heeft een aangeboren [aandoening] en is afgekeurd in het kader van de Wajong. Eiseres is [medio] augustus 2006 in dienst getreden bij de PPC [plaats] , vestiging Scheveningen, als [functie 2] voor 2 uur per week.

2. Na een reorganisatie in 2011/2012 en de invoering van het Functiegebouw Rijk is eiseres per 1 november 2012 ingedeeld in de functie van GZ- [functie 2] . Vanaf maart 2014 is een hervorming van de Psychologische Dienst in gang gezet. In diezelfde maand heeft eiseres een advies geschreven voor de PPC [plaats] met de titel “Advies hervorming psychologische dienst: mogelijkheden voor de invulling van een nieuw functielandschap maart 2014”. Hierin heeft zij zich kritisch uitgelaten over een leidinggevende, de toenmalige [functie 1] Zorg en Behandeling.

3. Eiseres heeft zich per 27 februari 2014 ziek gemeld. In november 2014 heeft de bedrijfsarts aangegeven dat eiseres was hersteld. Eiseres heeft vervolgens bij het Uwv een deskundigenonderzoek aangevraagd. Op 10 december 2014 heeft het Uwv bevestigd dat eiseres hersteld was. Om vast te stellen welke werkzaamheden eiseres kon verrichten, heeft verweerder een arbeidskundige rapportage laten opstellen door het Bureau Margolin. Dit bureau heeft in haar rapportage van 17 juli 2015 geconcludeerd dat het werk van [functie 2] (niet behandelcoördinator) passend is voor eiseres, mits zij gebruik kan maken van medisch noodzakelijke werkplekaanpassingen en voorzieningen en mits zij een dag per week vanuit huis kan werken. In het rapport van Margolin is verder als voorwaarde aangegeven dat eiseres wordt ingezet voor kortdurende behandelingen van relatief stabiele patiënten.

4. In de periode dat eiseres ziek thuis zat is zij (vanaf augustus 2014) begonnen met een promotieonderzoek, waarvoor zij een vrijstelling heeft gekregen en diverse aanpassingen op haar thuiswerkplek. Begin 2015 heeft mediation plaatsgevonden, maar die heeft niet tot verbetering in de werkrelatie geleid. Eiseres heeft in deze periode een korting op de bezoldiging wegens onrechtmatig verzuim gekregen, welke korting nadien is teruggedraaid. Ook is er een procedure gevoerd over de omvang van de vrijstelling voor het promotieonderzoek. In die periode heeft verweerder verder aan eiseres een externe functie, op basis van een detachering aangeboden.

Uiteindelijk hebben partijen in een gesprek op 3 augustus 2015 afgesproken dat wordt ingezet op volledige re-integratie van eiseres in haar werk als GZ- [functie 2] . Ook moest er aandacht komen voor haar loopbaanperspectief.

5. In januari 2017 is een melding binnengekomen van de collega’s van eiseres dat zij het vertrouwen in haar opzegden. Begin mei 2017 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar sollicitatie naar de functie van Hoofd Behandeling bij de PPC [plaats] . Eiseres heeft daarbij aangegeven dat zij zich niet begrepen voelt door haar collega’s. Eiseres voelt zich onveilig bij de behandelingen die ze moet verrichten. De bedoeling is dat zij geen langdurige en complexe behandelingen meer uitvoert, maar de collega’s vragen haar nog steeds om die behandelingen wel op te pakken. De collega’s vinden dat ze niet op dezelfde golflengte met eiseres zitten. Half mei 2017 is opnieuw een mediationtraject ingezet, zonder aantoonbaar resultaat.

Verweerder heeft de sollicitatie van eiseres niet verder in behandeling genomen vanwege het voornemen tot ontslag.

Onderhavige procedure

6. Na het schriftelijke voornemen daartoe en een reactie daarop van eiseres, heeft verweerder met het primaire besluit besloten eiseres te ontslaan ex artikel 99 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), per 13 november 2017. Verweerder is volgens het besluit van mening dat sprake is van een ernstig verstoorde arbeidsrelatie zonder uitzicht op een vruchtbare samenwerking. Het ontstaan en voortbestaan van die verstoorde arbeidsrelatie wordt eiseres in overwegende mate toegerekend. Verweerder heeft pogingen gedaan om de samenwerking te verbeteren en de impasse te doorbreken. Er is tweemaal een mediationtraject ingezet zonder resultaat. Aan eiseres is een detachering bij een instelling dicht bij haar huis voorgesteld voor de duur van 15 maanden met een terugkeergarantie, maar daar is zij niet op ingegaan. Het promotietraject van eiseres heeft verweerder gefaciliteerd door haar buitengewoon verlof te verlenen en haar werktijden aan te passen. Verweerder vindt dat goed rekening is gehouden met de beperkingen van eiseres. Bovendien is er al geruime tijd sprake van een vertrouwensbreuk tussen eiseres en haar collega’s. Tot slot is er een klacht van een psychiater, werkzaam bij PPC [plaats] . Hij uit zijn ongenoegen over het feit dat eiseres kritiek over het werk heeft gedeeld met een patiënt. Verweerder acht dit geen professionele houding van eiseres, zoals die verwacht mag worden van een GZ- [functie 2] .

7. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat voldoende vaststaat dat ten tijde van de ontslagverlening sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat zowel eiseres als haar collega’s te kennen hebben gegeven geen vertrouwen meer in elkaar te hebben. Verder blijkt de verstoorde arbeidsverhouding ook uit het incident met de psychiater. Verder is verweerder van mening dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding niet in overwegende mate aan hem is te wijten. Verweerder heeft daarom geen ontslagvergoeding boven de minimumgarantie toegekend. Verweerder heeft diverse keren geprobeerd de impasse te doorbreken door middel van mediation, detachering met terugkeergarantie, buitengewoon verlof voor promotiewerk en aangepaste werktijden. Eiseres daarentegen heeft in haar advies van maart 2014 directe persoonlijke kritiek op de toenmalige [functie 1] geuit. Ze heeft ook haar collega’s er meerdere malen van beschuldigd dat ze een valse verklaring over haar hebben afgelegd.

8. In beroep heeft eiseres de geschiedenis van het geschil geschetst en - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder in gebreke is gebleven om haar passende arbeid aan te bieden. Zij werd telkens geconfronteerd met de vraag of zij toch behandelcoördinator wilde worden, terwijl deze functie niet geschikt voor haar was. Eiseres heeft in totaal anderhalf jaar thuis gezeten, terwijl al in elk geval vanaf december 2014 duidelijk was dat zij weer aan het werk kon. Verweerder heeft bovendien gedurende het gehele traject volgens eiseres onvoldoende rekening gehouden met haar lichamelijke beperkingen. Ook bleek dat haar collega’s niet voldoende op de hoogte waren van het feit dat zij bepaalde taken niet kon uitvoeren.

Oordeel van de rechtbank

9. Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 99 van Pro het ARAR worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking^[1]of als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding^[2]en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is^[3].

10. Op grond van het dossier en wat op de zitting is besproken komt de rechtbank tot de conclusie dat de arbeidsverhouding tussen eiseres en verweerder ernstig verstoord is en er geen zicht bestaat op herstel van de arbeidsverhouding. Waar eiseres eerder van mening was dat herstel nog mogelijk was, heeft zij tijdens de zitting verklaard dat zij hiervan is teruggekomen. Ook de rechtbank is van oordeel dat terugkeer naar de werkplek voor eiseres een gepasseerd station is. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om eiseres op grond van artikel 99 ARAR Pro te ontslaan.

11. Om te kunnen bepalen of verweerder op goede gronden geen aanvullende ontslagvergoeding aan eiseres heeft toegekend, is van belang welk aandeel beide partijen hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is een minimumgarantie onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan daarin een overwegend aandeel heeft gehad, of als een uitkering op minimumniveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht^[4]. Het gaat daarbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.

Verwijtbaarheid aan de kant van verweerder

12. De rechtbank stelt vast dat, toen eiseres duidelijk werd dat zij, tegen haar verwachtingen en wensen in, niet zou worden voorgedragen voor de functie van Hoofd Behandeling, zij haar zorgen hierover kenbaar heeft gemaakt aan haar leidinggevenden in een email van 10 februari 2014. Korte tijd daarna, op 27 februari 2014, heeft zij zich ziek gemeld. In die periode was het beleid, zo heeft eiseres betoogd en verweerder bevestigd, dat [functie 2] zoals eiseres, de functie van behandelcoördinator zouden gaan vervullen. In haar email van 10 februari 2014 schrijft eiseres onder meer dat zij zich tijdens haar opleiding tot klinisch [functie 2] heeft gericht op management en wetenschappelijk onderzoek. Het aanbod om behandelcoördinator te worden baart haar zorgen, omdat deze functie taken bevat die zij, gelet op haar lichamelijke beperkingen, niet kan uitvoeren. Eiseres voelt zich niet veilig bij patiëntencontact. Zij heeft hierbij verwezen naar geweldsincidenten die zich op de afdeling hebben voorgedaan en het feit dat zij in verband met haar beperkingen niet mee kon doen aan een cursus zelfverdediging. Op de zitting heeft eiseres verduidelijkt dat de behandelcoördinator veelvuldig op de afdeling rondloopt en door iedereen kan worden aangeklampt.

Een leidinggevende heeft op de email van eiseres gereageerd met een email van 10 maart 2014, waarin hij een aantal vervangende werkzaamheden heeft opgesomd die binnen de PPC [plaats] mogelijk waren.

13. In het dossier zoals aangereikt door verweerder ontbreken gegevens over de periode van ongeveer tien maanden die volgen op de email van 10 maart 2014. Op de zitting heeft verweerder dit verklaard door te wijzen op de ziekmelding van eiseres. Vervolgens heeft op 20 januari 2015 een gesprek plaatsgevonden tussen eiseres en een leidinggevende. Uit het verslag van het gesprek van 20 januari 2015 blijkt dat eiseres toen opnieuw de functie van behandelcoördinator is voorgehouden. Eiseres heeft daarop verklaard dat zij wel patiëntgebonden wil werken en dat op basis van de opgemaakte FML mogelijkheden kunnen worden gecreëerd. Dit heeft in opdracht van verweerder geleid tot de arbeidskundige rapportage van het Bureau Margolin van juli 2015. Op basis van de uitkomsten van dit rapport zijn werkafspraken gemaakt en heeft eiseres bepaalde werkzaamheden hervat.

14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich niet als goed werkgever heeft gedragen door sneller na de ziekmelding na te laten voortvarend te onderzoeken welke werkzaamheden voor eiseres mogelijk waren. De dialoog tussen eiseres en verweerder is geheel stilgevallen als gevolg van de ziekmelding, terwijl niet is gebleken dat de ziekmelding, gezien de context en achtergrond daarvan, aan iedere dialoog in de weg stond. Het is inherent aan goed werkgeverschap om met initiatieven te komen, in samenspraak met de Arbodienst, en de werknemer daarover te benaderen, te proberen de lucht te klaren en tot een oplossing te komen. Daarbij is verweerder ook aan te rekenen dat de bedrijfsarts niet direct na de ziekmelding is ingeschakeld. Verweerder was op de hoogte van de achtergrond van eiseres, haar lichamelijke beperkingen en het belang van eiseres om in een veilige omgeving te werken. Een penitentiaire inrichting is per definitie niet de meest veilige plek. Aannemelijk is dat voor eiseres de werkomgeving met een verhoogd risico op geweld, gezien haar beperking, extra bedreigend is geweest. In combinatie met de - door eiseres gestelde en verweerder onderkende - toenemende werkdruk in de jaren 2013/2014 was dit een factor waar verweerder rekening mee had moeten houden. Verweerder had zich ook kunnen en moeten realiseren dat eiseres, gelet op haar lichamelijke beperkingen, juist al geruime tijd toewerkte naar werkzaamheden met minder risicovolle patiëntencontacten. Het is verweerder aan te rekenen dat niet eerder op een constructieve manier hierover is gesproken, althans kenbare pogingen daartoe zijn ondernomen. Dit geldt met name voor de periode begin 2014 toen de-escalerende gesprekken wellicht nog mogelijk waren. Daarbij overweegt de rechtbank dat tien maanden een erg lange periode is. Hoe langer de periode dat een werknemer thuis zit duurt, hoe kleiner de kans op terugkeer naar de werkplek wordt.

15. Ook op een tweede punt acht de rechtbank het gedrag van verweerder verwijtbaar. Naar aanleiding van het rapport van Margolin is eiseres voor 12 uur per week ingezet bij de diagnostiek en behandeling van patiënten waarbij (slechts) een kortdurende interventie aan de orde was. De rechtbank is niet gebleken dat de collega’s van eiseres, de behandelcoördinatoren, op de hoogte waren van het soort werkzaamheden waarvoor zij wel of juist niet de inzet van eiseres konden vragen. Uit het betoog van eiseres - dat in zoverre niet is betwist door verweerder – en het verslag van 16 januari 2017 blijkt dat de onduidelijkheden over de aard van de werkzaamheden van eiseres hebben geleid tot onbegrip en irritatie en wezenlijk bij hebben gedragen aan de uiteindelijke vertrouwensbreuk. Verweerder heeft op de zitting het standpunt ingenomen dat het aan eiseres zelf was om aan te geven wat ze wel en wat ze niet kon doen. De rechtbank beaamt dat eiseres hierin een eigen rol had kunnen vervullen, maar dit ontslaat verweerder niet van zijn primaire verantwoordelijkheid om op de werkvloer duidelijkheid over het werkaanbod te creëren, zeker in gevallen waar het gaat om medische beperkingen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder mede een rol heeft gespeeld in de verslechtering van de verhouding tussen eiseres en de behandelcoördinatoren.

Verwijtbaarheid aan de kant van eiseres

16. De rechtbank is van oordeel dat het feit dat eiseres het door haar opgestelde organisatie advies van maart 2014 heeft gekozen als podium voor ongezouten kritiek op een leidinggevende en de toon die zij daarbij heeft gebezigd, zowel ongerechtvaardigd als ongepast is en getuigt van een polariserende manier van communicatie. Elke werknemer draagt, zoals eiseres op de zitting ook heeft onderkend, mede verantwoordelijkheid voor een goede communicatieve omgang met leidinggevenden en andere collega’s. Eiseres had constructiever kunnen en moeten communiceren. De rechtbank is van oordeel dat dit geldt zowel ten aanzien van haar leidinggevende(n) als, zoals volgt uit de eerder genoemde verslaglegging van de behandelcoördinatoren, ten aanzien van haar collega’s.

17. Ook heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende meegewerkt aan de haar aangeboden detachering. Weliswaar had het Uwv haar aangeraden om een terugkeergarantie te vragen, maar eiseres heeft ingezet op een garantie dat zij de functie van [functie 2] (of GZ- [functie 2] ) zou krijgen, waarin volledig zou worden voldaan aan de voorwaarden om haar BIG-registratie te behouden. Dat lag buiten het bestek van de inspanningsverplichting die verweerder op dat moment had, om voor eiseres een nieuwe functie te vinden. Eiseres had op dat moment ook water bij de wijn kunnen doen en is, nu ze dat niet heeft gedaan, mede debet aan de ontstane situatie. Dat er in het geheel geen terugkeergarantie aan eiseres zou zijn gegeven is niet juist, het betrof immers een detachering, zodat het dienstverband met PPC [plaats] niet werd beëindigd. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd over het bespreken van haar Wajong-status met haar nieuwe werkgever bleek achteraf op een misverstand te berusten.

18. De handelswijzen van eiseres en verweerder wegend is de rechtbank van oordeel dat verweerder, met name gelet op diens verantwoordelijkheden als goed werkgever, een overwegend aandeel heeft gehad in het voortduren van de situatie die heeft geleid tot het ontslag van eiseres. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en kan niet in stand blijven.

Hoogte van de ontslagvergoeding

19. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Gezien hetgeen verweerder had behoren te doen, zal de rechtbank het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij geen uitkering is toegekend die uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, en bepalen dat eiseres alsnog recht heeft op een ontslagvergoeding voor het overwegende aandeel dat verweerder heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid (de zogenoemde “plus”). Het gaat bij die ontslagvergoeding niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. De hoogte van deze ontslagvergoeding wordt door de rechtbank berekend aan de hand van de zogeheten “CRvB-formule” als genoemd in de uitspraak van de CRvB van 15 mei 2013, (ECLI:NL: CRVB:2013:BZ2044).

Deze formule luidt als volgt: bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x (aantal dienstjaren : 2) x 0,5 of 0,75 of 1 (bandbreedten corresponderend met het overwegend aandeel van het bestuursorgaan: 51 tot 65%: factor 0,5, 65 tot 80%: factor 0,75 en 80 tot 100%: factor 1). Voor het meewegen van andere factoren, zoals kansen op de arbeidsmarkt, reputatieschade en gezondheidstoestand, bestaat in beginsel geen aanleiding.

20. Alles overziende is de rechtbank van oordeel dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding voor een aandeel van tussen de 65 tot 80% aan verweerder is te wijten. Met het oog op de voor ambtenaren geldende bovenwettelijke voorzieningen, waaronder de aanvullende en nawettelijke uitkeringen, is de rechtbank van oordeel dat een aanvulling op de ontslagvergoeding dient te worden aangebracht van 75%.

21. Eiseres verdiende in oktober 2017 een bruto salaris van € 3.479,37. Zij is in totaal 11 jaar bij verweerder in dienst geweest. In dit geval leidt toepassing van de CRvB-formule tot een ontslagvergoeding van: € 3.479,37 + 8% x (11 : 2) x 75 % = € 15.500,60.

22. De rechtbank ziet ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres de wettelijke rente betaalt over de ontslagvergoeding. Die wettelijke rente is toewijsbaar vanaf het moment dat verweerder aan eiseres die ontslagvergoeding had moeten betalen, te weten vanaf de ontslagdatum 13 november 2017.

23. Eiseres heeft, nadat is besproken dat een eventuele vergoeding van gestelde feitelijke schade in een andere procedure aanhangig kan worden gemaakt, haar verzoek om schadevergoeding op de zitting ingetrokken.

24. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

25. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoeden.

26. Omdat eiseres gedurende de bezwaarfase en een deel van de beroepsfase professionele bijstand heeft gehad, komt zij in aanmerking voor een proceskostenvergoeding. De rechtbank stelt deze vergoeding vast op € 1.841,-, te weten 1 punt voor het inleidende beroepschrift (€ 759,-) en 2 punten voor het bezwaarschrift en het verschijnen op de hoorzitting (€ 541,- per punt) met een wegingsfactor 1.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit voor zover daarbij geen uitkering is toegekend die uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, bepaalt dat eiseres recht heeft op een vergoeding van € 15.500,60 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.841,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, voorzitter, en mrs. R. van de Water en J.A.C.M. Nielen, rechters, in aanwezigheid van M. van Velzen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2022.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Ontslag wegens ernstig verstoorde arbeidsverhouding zonder uitzicht op herstel