Uitspraak
19.4295 AW, 19/4296 AW
Datum uitspraak: 26 augustus 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 september 2019, 18/6114 en 18/6116 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M. Adansar hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Adansar. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R.M. Koene en L.W.P. Nederlof.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant was werkzaam in de functie van [naam functie] bij de [onderdeel] regio [regio] , onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. In de periode van juli 2012 tot en met september 2014 hebben met appellant diverse gesprekken over zijn functioneren plaatsgevonden. In maart 2014 en september 2015 zijn bij de minister meldingen binnengekomen over jongeren die hun taakstraf niet hebben verricht, terwijl de taakstraffen in het registratiesysteem KBPS wel als afgerond staan gemeld. Appellant heeft zich op 24 september 2015 ziekgemeld. Na overdracht van de zaken van appellant aan collega’s zijn nog twee niet-uitgevoerde taakstraffen aan het licht gekomen en is een disciplinair onderzoek gestart. Hiervan heeft het Bureau Integriteit op 5 maart 2016 een rapport uitgebracht.
1.3.
Bij besluit van 8 juli 2016 heeft de minister aan appellant op basis van de uitkomsten van het rapport van 5 maart 2016 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd wegens plichtsverzuim bestaande uit het in drie gevallen afmelden van taakstraffen bij het OM en de rechtbank, terwijl de betreffende jongeren deze taakstraffen niet hadden uitgevoerd en het weigeren om inhoudelijk in gesprek te gaan met de onderzoekers teneinde een verklaring af te leggen of uitleg te geven over deze gang van zaken. Bij besluit van 28 juli 2016 heeft de minister dit besluit ingetrokken in afwachting van de beoordeling van de toerekenbaarheid door een psychiater; wel heeft de minister het voornemen tot het geven van ontslag in stand gelaten.
1.4.
Op 19 december 2016 heeft psychiater A. Korzec een rapportage uitgebracht. De conclusie daarvan is dat appellant ten tijde van de hem verweten gedragingen in de periode van 29 oktober 2014 tot 24 september 2015 zich er vanwege een aandachtsdeficiëntie/hyperactiviteitsstoornis verminderd bewust van was dat hij handelde in strijd met de Gedragscode [onderdeel] . Er is een partieel causaal verband tussen de stoornis en de gedragingen die appellant worden verweten en er is sprake van een lichte mate van verminderde toerekeningsvatbaarheid.
1.5.
Op 27 maart 2017 heeft een gesprek tussen partijen plaatsgevonden. De minister heeft in dit gesprek laten weten dat de contacten over het functioneren van appellant, het ziekteverzuim en de onterecht afgemelde taakstraffen moeizaam verlopen. De samenloop van omstandigheden maakt dat de minister geen vertrouwen meer heeft in een duurzaam herstel van de arbeidsrelatie. De minister heeft hierbij een voorstel gedaan om in gezamenlijk overleg te komen tot een vaststellingsovereenkomst. Bij brief van 25 juli 2017 heeft appellant laten weten dat geen sprake is van een onherstelbare arbeidsrelatie en dat hij in staat moet worden gesteld om te re-integreren.
1.6.
De minister heeft appellant bij besluit van 14 december 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 juli 2018 (bestreden besluit 1), met ingang van 1 februari 2018 eervol ontslag verleend op grond van artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wegens een verstoorde arbeidsverhouding dan wel een impasse in de arbeidsverhouding. Hieraan heeft de minister – kort samengevat – ten grondslag gelegd dat een verdere vruchtbare samenwerking met appellant onmogelijk is door de problemen rond het functioneren, de integriteit en de re-integratie van appellant. Aan dit ontslag heeft de minister een uitkering verbonden, die gelijk zal zijn aan het voor appellant geldende totaal van de uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet (WW) en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk (Bbwr), als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van Pro de WW. Op de uitkering zijn voor het overige de WW en het Bbwr van overeenkomstige toepassing. De uitvoering en betaling van de uitkering zal worden belegd bij APG.
1.7.
Bij besluit van 2 maart 2018 heeft APG namens de minister aan appellant een werkloosheidsuitkering toegekend van 1 februari 2019 tot en met 31 januari 2024. In dit besluit is een berekening opgenomen van de hoogte van de uitkering. Bij besluit van 31 juli 2018 (bestreden besluit 2) heeft APG namens de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een verstoorde arbeidsrelatie dan wel impasse en dat er geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare verdere samenwerking zodat van de minister redelijkerwijs niet kon worden verwacht het dienstverband voort te zetten. Dat de minister uit zorgvuldigheid ervoor heeft gekozen om het traject van het onvoorwaardelijk strafontslag te beëindigen en het ontslag te baseren op artikel 99, eerste lid, van het ARAR, stond de minister vrij omdat het bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak van de Raad (ECLI:NL:CRVB:2015:4475) een zekere keuzevrijheid heeft bij samenloop van ontslaggronden. Wat betreft de aan het ontslag verbonden uitkering op minimum niveau is de rechtbank van oordeel dat de minister niet was gehouden om aan appellant een ontslagvergoeding boven de minimumgarantie toe te kennen. Gelet op wat is overwogen over het ontslag is de rechtbank van oordeel dat niet de minister maar appellant een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 99 van Pro het ARAR worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198) of als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
4.2.
De Raad stelt op grond van de gedingstukken vast dat er al sinds 2012 problemen zijn met het functioneren van appellant. Uit die stukken blijkt dat appellant in de gelegenheid is gesteld zijn functioneren te verbeteren en begeleiding heeft gehad. Hierbij is ook aandacht besteed aan de privéomstandigheden van appellant, die volgens hem zelf geen invloed hebben gehad op zijn functioneren. Vervolgens is in 2014 en 2015 aan het licht gekomen dat appellant een aantal taakstraffen in het registratiesysteem heeft afgemeld, terwijl deze niet door de betrokken jongeren zijn verricht, waardoor bij de minister twijfels zijn gerezen over de integriteit van appellant. Appellant heeft aanvankelijk niet meegewerkt aan het onderzoek en heeft uiteindelijk slechts volstaan met de stelling dat hij niet weet hoe dit heeft kunnen gebeuren en dat hij zijn werk goed heeft gedaan. De omstandigheid dat in de rapportage van 19 december 2016 van psychiater Korzec is geconcludeerd dat bij appellant in de periode van oktober 2014 tot september 2015 sprake was van een lichte mate van verminderde toerekeningsvatbaarheid, maakt niet dat appellant in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt. Appellant heeft ter zitting naar voren gebracht dat hij ziek is en PTSS heeft, maar dit vormt voor de Raad geen aanleiding om anders te oordelen, omdat de ziekmelding en de PTSS dateren van na de onterecht afgemelde taakstraffen. Verder blijkt uit de gedingstukken dat appellant ook naar aanleiding van zijn ziekmelding heeft geweigerd het gesprek aan te gaan over zijn re-integratie met zijn leidinggevende en de bedrijfsarts. Pas in april 2016 is appellant verschenen op het spreekuur bij de bedrijfsarts. De Raad is met de rechtbank en dus anders dan appellant van oordeel dat de blijvende problemen rond het functioneren van appellant, de gegronde twijfels over de integriteit van appellant als gevolg van de onterecht afgemelde taakstraffen en de houding van appellant bij de contacten over het integriteitsonderzoek en het ziekteverzuim voor de minister voldoende grond vormden voor de conclusie dat er geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband. Voor zover appellant zich op het standpunt stelt dat de minister hem had moeten herplaatsen, kan de Raad appellant hierin niet volgen. Gelet op de hiervoor beschreven omstandigheden heeft de minister terecht geconcludeerd dat van herplaatsingsinspanningen geen resultaat te verwachten was. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat pas in september 2017 weer sprake was van benutbare mogelijkheden en dat de minister al in maart 2017 met appellant heeft besproken dat er geen vertrouwen meer bestond in appellant en er geen uitzicht meer was op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband. In september en november 2017 heeft de minister appellant nog een mobiliteitsdienstverband aangeboden. Dit aanbod heeft appellant geweigerd, net als het op 14 december 2017 aangeboden re-integratietraject via Bureau VolZin.
4.3.
Het betoog van appellant dat de minister hem, gelet op de door de Uitvoeringsorganisatie werknemersverzekeringen aan de minister opgelegde administratieve loonsanctie van 17 oktober 2017, pas ontslag mag verlenen nadat is voldaan aan de re-integratieverplichtingen en dat de minister door anders te handelen niet als goed werkgever heeft gehandeld, wordt niet gevolgd. De minister heeft ervoor gekozen om appellant ontslag te verlenen op grond van artikel 99 van Pro het ARAR en niet voor een ontslag wegens arbeidsongeschiktheid op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder f, van het ARAR. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4475) heeft het bestuursorgaan bij een samenloop van ontslaggronden een zekere keuzevrijheid. De minister kon in dit geval van deze keuzevrijheid gebruik maken, nu voldoende grond bestond voor een ontslag op grond van artikel 99 van Pro het ARAR. Daarbij is in het bijzonder van belang dat, gelet op de integriteitskwestie, van de minister niet gevergd kon worden dat appellant hervatte in zijn eigen functie.
4.4.
De minister was gelet op wat in 4.2 en 4.3 is overwogen, bevoegd om appellant ontslag te verlenen op grond van artikel 99 van Pro het ARAR. Appellant heeft nog aangevoerd dat hij naast de in het ontslagbesluit opgenomen minimumgarantie op een uitkering nog recht heeft op een vergoeding. Zoals eerder overwogen (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044), is voor een dergelijke vergoeding in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Zoals in 4.2 naar voren komt, is de oorzaak van de verstoorde verhoudingen in dit geval vooral gelegen in de blijvende problemen rond het functioneren van appellant, de gegronde twijfels over de integriteit van appellant als gevolg van de onterecht afgemelde taakstraffen en de houding van appellant bij de contacten over het integriteitsonderzoek en het ziekteverzuim. Van een overwegend aandeel van het college in de verstoorde verhoudingen is daarom geen sprake.
4.5.
Wat betreft het besluit over de toekenning van de werkloosheidsuitkering heeft appellant geen andere gronden aangevoerd dan de gronden die hiervoor al zijn besproken. Uit wat in
4.2
tot en met 4.4 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2021.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) M. Stumpel