Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 23/1644, AMS 23/1646, AMS 23/1648, AMS 23/1654, AMS 23/1657, AMS 23/1659, AMS 23/1664, AMS 23/1673, AMS 23/1676, AMS 23/1677, AMS 23/1679, AMS 23/1680, AMS 23/1684, AMS 23/1710, AMS 23/1711, AMS 23/1797 en AMS 23/2090
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 april 2023 in de zaken tussen
BIZ-Vereniging Burgwallen,
Excalibur Café B.V.,
[verzoeker 3] ,
[verzoeker 4] ,
(gemachtigden: mr. R. Ridder en mr. D. op de Hoek),
en
New York Pizza Lange Niezel B.V.,
[verzoeker 6] ,
Juicy Kebab,
[verzoeker 8] ,
My Pizza/Snack King B.V., exploitant van Chipsy King Korte Niezel 1 H,
FEBO Beheer B.V. en POCO Oudezijds Voorburgwal Snacks B.V., exploitant van
FEBO Oudezijds Voorburgwal,
FEBO Oudezijds Voorburgwal,
[verzoeker 11] ,
(gemachtigden: mr. P.M.L. Schilder-Spel en mr. R.G. Meester)
en
Wok Damstraat B.V.
(gemachtigde mr. M.H.J. van Riessen)
gezamenlijk te noemen: verzoeksters,
en
de burgemeester van Amsterdam (hierna: de burgemeester)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam(hierna: het college),
gezamenlijk te noemen: verweerder
(gemachtigden: mr. R. Nomden en mr. M.I. Houben).
Procesverloop
Met het besluit van 30 januari 2023 (het bestreden besluit I ) heeft de burgemeester horecabedrijven in het kern-Wallengebied [1] verboden op weekenddagen voor bezoekers geopend te zijn of daarin bezoekers toe te laten na 02:00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning voor ruimere openingstijden.
Met het besluit van 30 januari 2023 (het bestreden besluit II) heeft de burgemeester prostitutiebedrijven in het kern-Wallengebied verboden op weekenddagen voor bezoekers geopend te zijn of daarin bezoekers toe te laten na 03:00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning voor ruimere openingstijden.
Met het besluit van 9 februari 2023 (het bestreden besluit III) heeft het college alcoholschenkende horecabedrijven in het kern-Wallengebied verboden op weekenddagen bezoekers tot hun horecabedrijf toegang te geven vanaf 01:00 uur.
Met het besluit van 22 maart 2023 (het bestreden besluit IV) heeft de burgemeester het verboden terrassen in het kern-Wallengebied in de zomerperiode (van 1 maart tot 1 november) op weekenddagen voor bezoekers geopend te hebben of daarop bezoekers toe te laten na 01:00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning voor ruimere openingstijden voor het terras.
De bestreden besluiten treden in werking met ingang van 1 april 2023 en vervallen op 1 april 2025.
Verzoeksters hebben tegen de bestreden besluiten bezwaar gemaakt [2] . Daarnaast hebben verzoeksters de voorzieningenrechter verzocht de bestreden besluiten te schorsen tot 6 weken nadat op hun bezwaren is beslist.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 13 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] en [naam 10] , [naam 11] , de gemachtigden van verzoeksters en de gemachtigden van verweerder.
Inleiding
1. Als gevolg van het stijgend aantal bezoekers en de groei van de stad, is het te druk geworden in de binnenstad en staan de veiligheid en leefbaarheid in sommige wijken onder druk. Het college heeft daarom onder meer in december 2020 het Uitvoeringsplan Aanpak Binnenstad vastgesteld. Dit plan bevat 88 maatregelen, waaronder een verkenning of het beperken van de openingstijden van horeca- en prostitutiebedrijven bijdraagt aan de leefbaarheid in het gebied. De politie heeft op 27 september 2021 een bestuurlijke rapportage ‘inzake verkenning sluitingstijden Wallengebied’ uitgebracht. Hierin is onder meer het volgende vermeld:
“Deze verkenning beoogt om de relatie inzichtelijk te maken tussen sluitingstijden en overlast/criminaliteit met als doel te beoordelen of het vervroegen van de sluitingstijden mogelijkheid biedt om de door de bewoners ervaren overlast, het aantal openbare verstoringen en de criminaliteit adequaat terug te dringen. (…)
Het Wallengebied is wereldwijd bekend vanwege de samenstelling horeca, coffeeshops, sekstheaters en raamprostitutie. Bovendien zijn drank en drugs er eenvoudig verkrijgbaar. Deze combinatie zorgt ervoor dat het gebied de afgelopen jaren is uitgegroeid tot een populaire bestemming voor forse stromen toeristen, dagjesmensen en feestvierders. Vooral op donderdag-, vrijdag- en zaterdagavond staan de straten en stegen vol met bezoekers, die de openbare orde geregeld verstoren en een makkelijke afzetmarkt vormen voor criminelen. Met name omwonenden ervaren hiervan veel overlast. (…)
Voorts klagen sekswerkers, ondernemers en bovenal bewoners over het gedrag van toeristen die luidruchtig en drinkend door het gebied rondstrompelen, wildplassen en afval gooien op de straat. Ook zijn er veel straatdealers en straatrovers in het Wallengebied voor wie deze bezoekers een makkelijke prooi vormen om van te stelen en/of (nep)drugs aan te verkopen. Daarbij benaderen straatdealers passanten op een intimiderende en verbaal agressieve wijze. Bovendien zorgt de wisselende samenstelling van bezoekers na middernacht voor een groter risico op (gewelds)escalaties onderling en bij interventies door de politie. (…)
Naar opvatting van de politie bestaat er een duidelijk verband tussen de sluitingstijden van functies in het Wallengebied en de overlast en criminaliteit aldaar. Het is onmiskenbaar dat sluitingstijden van invloed zijn op de timing en het verloop van bezoekersstromen en -aantallen en de daarmee gepaard gaande overlast en criminaliteit. Zolang sluitingstijden sterk van elkaar verschillen, zoals nu het geval is, mondt het één uit in het ander; van horeca naar snackbars en raambordelen. Het is reëel te denken dat een gezamenlijke sluitingstijd, of sluitingstijden die elkaar kort opvolgen, het Wallengebied sneller doet sluiten voor publiek en men het gebied verlaat. Met het oog op de huidige overlast voor bewoners en de criminaliteit is het denkbaar en kansrijk dat een vervroegde en gezamenlijke sluitingstijd van 02:00 uur de ervaren overlast terugdringt en de tijdsduur waarin het gebied wordt blootgesteld aan criminaliteit sterk inperkt.”
2. In juli 2022 heeft het college het voornemen om de sluitingstijd in het weekend te vervroegen voor inspraak vrijgegeven, tegelijk met een wijzigingsvoorstel van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Het doel van de maatregel is het brengen van rust in de late nacht aan bewoners. Op het voornemen zijn 60 inspraakreacties ontvangen. Naar aanleiding van de inspraak is het beleid op enkele punten aangepast. Op 29 november 2022 heeft het college het ‘Beleid openingstijden en alcohol Wallengebied’ vastgesteld. Het beleid bevat een beschrijving van de problematiek in het gebied, de overlast rondom sluitingstijden en het voornemen om de weekendsluitingstijden voor horecazaken in het kern-Wallengebied terug te brengen naar 02:00 uur (waarbij vanaf 01:00 uur geen bezoekers toegelaten mogen worden) en voor prostitutiebedrijven naar 03:00 uur.
De bestreden besluiten
3. De burgemeester heeft op 30 januari 2023 het besluit beperking weekendsluitingstijd horeca kern-Wallengebied vastgesteld. Het is verboden een horecabedrijf op weekenddagen voor bezoekers geopend te hebben of daarin bezoekers toe te laten na 02:00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning op grond van artikel 3.8 APV (het bestreden besluit I). De burgemeester heeft ook op 30 januari 2023 het besluit beperking weekendsluitingstijd prostitutiebedrijven kern-Wallengebied vastgesteld. Het is verboden een prostitutiebedrijf op weekenddagen voor bezoekers geopend te hebben of daarin bezoekers toe te laten na 03:00 uur, ook als het bedrijf beschikt over een exploitatievergunning op grond van artikel 3.27 APV (het bestreden besluit II). Het college heeft op 9 februari 2023 voor het kern-Wallengebied nadere regels venstertijden alcohol schenkende horecabedrijven kern-Wallengebied vastgesteld. Het is alcohol schenkende horecabedrijven verboden om op weekenddagen bezoekers tot hun horecabedrijf toegang te geven na 01:00 uur (het bestreden besluit III). Tot slot heeft de burgemeester op 22 maart 2023 het besluit beperking weekendsluitingstijd horeca-terrassen kern-Wallengebied opgelegd. Het is verboden een terras op weekenddagen voor bezoekers geopend te hebben of daarop bezoekers toe te laten na 01:00 uur (het bestreden besluit IV).
Standpunt verzoeksters
4.1.
Volgens verzoeksters bestaat er een spoedeisend belang voor het treffen van de gevraagde voorzieningen vanwege het financiële nadeel dat zij zullen ondervinden door de beperking van de openingstijden. Wat de prostitutiebedrijven betreft, levert de onveiligheid voor de sekswerkers een spoedeisend belang op. Zij moeten nu met hun verdiensten op een eerder tijdstip in de nacht over straat en kunnen niet meer met het reguliere openbare vervoer naar huis.
4.2.
Verzoeksters voeren verder – samengevat – aan dat uit de door verweerder aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken niet blijkt dat sprake is van structurele onevenredige overlast. Het onderzoeksrapport van Enneüs is gebrekkig en beslaat slechts vier weekenden. De effecten van eerdere maatregelen zijn niet afgewacht en uit het rapport blijkt dat de meeste overlast vroeg op de avond plaatsvindt. Er is sprake van een handhavingsprobleem dat niet voor rekening van verzoeksters mag komen. Door voldoende en gerichte handhavingsacties in te zetten, kan overlast voorkomen worden.
Verder wijzen verzoeksters op de grote nadelige financiële gevolgen. Zij zijn afhankelijk van de omzet na 02:00 uur. Exploitatievergunningen zijn verleend en verzoeksters mochten erop vertrouwen dat de in de vergunningen gehanteerde tijden gehandhaafd zouden worden. Bovendien heeft bij de exploitatievergunningverlening al een toets aan het woon- en leefklimaat plaatsgevonden, die positief was. Over de exploitaties zijn nooit klachten geweest. Verzoeksters menen dat fastfoodrestaurants zorgen voor een gelijkmatigere afvloeiing van mensen en dat het eten van voedsel een dempend effect heeft op personen die alcohol hebben gebruikt. Er is volgens verzoeksters ook sprake van oneerlijke concurrentie. Horecagelegenheden buiten de grenzen van het als kern-Wallengebied aangemerkte gebied zijn wel langer open en de toeristen zullen daar naartoe gaan.
Standpunt verweerder
5.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het spoedeisend belang voor het treffen van de gevraagde voorzieningen door verzoeksters niet is onderbouwd.
5.2.
Verweerder heeft verder in zijn verweerschrift en ter zitting toegelicht dat de bestreden besluiten over het beperken van de openingstijden bedoeld zijn om de overlast, openbare ordeproblemen en aantasting van het woon- en leefklimaat in het gebied Burgwallen Oude Zijde en Burgwallen Nieuwe Zijde aan te pakken. Met de besluiten wordt beoogd de overlast op een eerder moment in de nacht te beteugelen, de aantrekkingskracht van het gebied voor overlastveroorzakers te verminderen en de bewoners van dit gebied een deel van hun nachtrust terug te geven. De bewoners van dit gebied gaan al langere tijd gebukt onder ernstige overlast. Deze overlast bestaat uit schreeuwen, joelen, vernielingen, urineren en overgeven in de openbare ruimte en het veroorzaken van enorme hoeveelheden afval. Het gebied staat sterk onder druk door toeristisch bezoek en scoort structureel slecht op zowel leefbaarheidsindicatoren als indicatoren op het gebied van de openbare orde (criminaliteit en onveiligheid). Er zijn op veel verschillende vlakken al maatregelen [3] getroffen om de problematiek aan te pakken, maar deze hebben tot onvoldoende resultaat geleid. Met het terugbrengen van de openingstijden tijdens de drukste dagen van de week wordt hopelijk meer resultaat bereikt. De bestreden besluiten zijn generieke besluiten, dat wil zeggen besluiten waarbij voor een bepaald gebied maatregelen worden ingevoerd voor alle in het gebied gelegen horeca- en prostitutiebedrijven. Het aanwijzingsbesluit gaat voor op de afgegeven exploitatievergunningen en betekent een beperking op deze vergunningen. De extreme drukte in het gebied en de negatieve gevolgen daarvan voor de openbare orde zijn echter niet toe te schrijven aan een individueel (horeca)bedrijf, maar komen door de aantrekkingskracht die het gebied als geheel uitoefent op een groot aantal mensen. Daarom verkiest een generieke maatregel de voorkeur boven individuele voorschriften per exploitatievergunning.
5.3.
Niet is gebleken van een aan verweerder toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging (of handelen anderszins), waaraan verzoeksters rechtens te honoreren verwachtingen hebben kunnen ontlenen met betrekking tot hun exploitatievergunningen.
De prostitutiebedrijven dragen in die zin bij aan de ernstige overlast omdat zij een grote aantrekkingskracht op bezoekers hebben.
Verweerder heeft verder toegelicht dat er al veel handhaving wordt ingezet. Dit naast de inzet van hosts. De inzet van handhavers in het centrum is twee keer zo groot als in andere stadsdelen. Ook de inzet van politie in het centrum (als gevolg van overlast) is twee keer zo groot als in andere stadsdelen.
De bestreden besluiten voldoen aan de Dienstenrichtlijn, omdat de beperkingen worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Dat verzoeksters financiële gevolgen te zullen ervaren, maakt de besluiten nog niet onevenredig. De beperkingen maken een inbreuk op de bedrijfsvoering, maar die beperking is ten opzichte van het totale aantal vergunde openingstijden gering en alleen van kracht in het weekend.
Van gelijke gevallen is tot slot geen sprake nu verzoeksters zich qua locatie onderscheiden van andere horecagelegenheden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
6. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
7.1.
De voorzieningenrechter kan alleen een voorlopige voorziening treffen als er sprake is van een spoedeisend belang [4] . Desgevraagd op zitting naar het spoedeisend belang hebben verzoeksters aangegeven dat het gaat om nadelige, financiële gevolgen en fors omzetverlies. Het is vaste rechtspraak dat een financieel belang in de regel geen aanleiding geeft tot het treffen van een voorlopige voorziening, tenzij er sprake is van een acute, financiële noodsituatie. [5] Mogelijk zullen verzoeksters financieel nadeel lijden door de maatregelen, maar op zichzelf brengt dat geen spoedeisend belang mee. Niet is onderbouwd hoe groot dat nadeel zal zijn en of dat zal leiden tot een acute, financiële noodsituatie. Dat betekent dus dat er geen sprake is van een spoedeisend belang.
7.2.
Het argument van verzoeksters dat de maatregelen nog maar kort gelden en dat het daarom nog te kort dag is om het financieel nadeel te onderbouwen, gaat niet op. Verzoeksters hadden stukken over kunnen leggen waaruit blijkt wat hun omzet is, in het bijzonder wat betreft de dagen dat zij nu een uur eerder dicht moeten, en daarmee een indicatie kunnen geven hoe groot het financieel nadeel zal zijn.
7.3.
Ten aanzien van het betoog dat de sekswerkers nu niet meer om 06:00 uur met het reguliere openbare vervoer naar huis kunnen en gelet daarop hun veiligheid in het geding is, brengt dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin een spoedeisend belang mee. Niet valt in te zien dat het voor de sekswerkers onmogelijk is om bijvoorbeeld met de taxi of de nachtbus naar huis te gaan. Bovendien zijn blijkens de stukken tussen 05:00 uur en 06:00 uur nog maar 5% van de ramen geopend. Een overgroot deel van de sekswerkers stopt dus al eerder met werken.
8. Omdat er geen spoedeisend belang is, is er geen reden om voorlopige voorzieningen te treffen. De verzoeken daartoe worden daarom afgewezen.
Belangenafweging
9. Ook op grond van een afweging van de betrokken belangen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de verzoeken moeten worden afgewezen. De voorzieningenrechter motiveert dit als volgt.
10.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder onderzoeksrapporten heeft ingebracht die vermelden dat er in het gebied van de Burgwallen (rondom de Oudezijds Achterburgwal en Oudezijds Voorburgwal en de aanpalende stegen waar de prostitutiebedrijven zijn gelegen) sprake is van een woon- en leefklimaat dat ernstig onder druk staat als gevolg van zeer grote aantallen bezoekers. Zij veroorzaken geluidsoverlast, drinken alcohol op straat, gooien spullen op straat en urineren en braken op straat. De bewoners van dit gebied (zo’n 9.000 mensen) hebben hierover klachten ingediend.
De Ombudsman van Amsterdam beschrijft de situatie ter plaatse beeldend in deel 3 van zijn rapporten “Feesten of Beesten” [6] :
“Overlast is een veelkoppig monster. Het gaat om veel te veel taxi’s, deels illegale snorders, die vaak toeterend in de nacht, leeg rondrijdend een ‘vrachtje’ proberen op te pikken. Het gaat om horecagelegenheden die de deuren wijd open houden en te lang te luide muziek laten horen, terwijl hun gasten drinkend en schreeuwend op verwarmde terrassen blijven zitten tot in het holst van de nacht. Het gaat om drugskopers die diep in de nacht een lijntje coke of pillen laten bezorgen voor de deur van de kroeg waar ze feest aan het vieren zijn. Het gaat om honderden boten waarop feestgangers met versterkte muziek rondvaren. Het gaat om (nep)dope dealers die de publieke ruimte opeisen. Het gaat om dronken toeristen die schreeuwend door de nacht trekken. Het gaat om bastonen van clubs en dancings, die tot diep in de huizen doordringen. Het gaat om slaapkamers waar meer dan 6o dB wordt geregistreerd, terwijl meer dan 25 dB al niet goed is voor de nachtrust. Het gaat om straten die zo druk zijn dat bewoners er gek van worden en waarvan hulpverleners niet kunnen garanderen op tijd ter plaatse te kunnen zijn.”
“Er zijn verschillende vormen van overlastgevende gedragingen in het gebied te onderscheiden. De drukte in het gebied leidt tot sociale overlast zoals geluidsoverlast van aanwezigen, opstootjes, maar ook overlast door het verkeer (bijvoorbeeld veelvuldig bellen/toeteren), en vervuiling en verloedering van de openbare ruimte. De consumptie van alcohol en andere verdovende middelen zorgt er bovendien voor dat bezoekers van het gebied ongeremder worden. Daarnaast heeft de drukte in het gebied een aantrekkende werking op aan drugs gerelateerde criminaliteit. In één jaar zijn bijvoorbeeld door de politie Amsterdam bijna 2300 unieke drugsdealers geteld in het gebied. (…)
Vooral tussen 22:00 uur en 23:00 uur zijn er veel overlastgevende gedragingen. Dit komt overeen met het hoogste aantal bezoekers van het gebied rond dit tijdstip. Na 00.00 uur is er een continue daling van het aantal bezoekers. Naast de hoge mate van overlast in het begin van de meting is er een piek te zien tussen 03:00 uur en 04:00 uur. Uit de kwalitatieve notities bij de observaties blijkt dat rond dit tijdstip de cafés sluiten en mensen naar buiten gaan. Er wordt veel dronkenschap geobserveerd. (…)
Van de verschillende vormen van overlastgevende gedragingen is sociale overlast veruit het meest voorkomende type overlast, gevolgd door overlast van verkeer en daarna verloedering. Binnen de categorie sociale overlastgevende gedragingen is schreeuwen, lallen, hard zingen en lachen het meest geturfd, gevolgd door alcohol drinken op straat. Overlast door verloedering behelst voornamelijk gooien met spullen en wildplassen.”
10.2.
Op grond van onder andere deze rapporten moet geconcludeerd worden dat dit gebied aan het verloederen is en niet meer prettig en veilig bewoonbaar is. Het is aan verweerder om in te grijpen en de veiligheid en leefbaarheid zoveel mogelijk te herstellen. Met een pakket aan maatregelen, waar de beperking van de openingstijden onderdeel van is, beoogt verweerder de overlast te beteugelen. Dit is een zwaarwegend belang, niet alleen voor de bewoners van dit gebied, maar in bredere zin ook voor het imago van de stad. Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting aangegeven dat er zwaardere maatregelen zullen worden genomen in het geval met deze maatregelen onvoldoende resultaat wordt bereikt.
10.3.
Hiertegenover staat het belang van verzoeksters. Zij zullen mogelijk inkomsten mislopen omdat zij eerder moeten sluiten.
11. Het belang van verweerder bij een veilig en leefbaar kern-Wallengebied weegt naar het oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder dan het belang van verzoeksters.
Conclusie
12. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af.
13. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken afwijst, bestaat voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorzieningen af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Hirzalla, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.A. Super, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: