ECLI:NL:RBAMS:2023:4141

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 20/3848

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen

[eiseres] ( [eiseres] ), te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder

(gemachtigde: mr. M.D. van Gils).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:

[belanghebbende] ( [belanghebbende] ), te Rotterdam (vergunninghouder)

(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiseres] tegen de aan [belanghebbende] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen bij het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 1] langs rijksweg [nummer 1] bij [plaats] in de [gemeente] .

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 30 en 31 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met negen andere beroepszaken van [eiseres] . Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres] , bijgestaan door mr. I.A. Siskina en mr. C.S. Schekkerman, de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. K.E. Haan, [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] , en de gemachtigde van [belanghebbende] .

Totstandkoming van het besluit

1. [belanghebbende] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan zes tankzuilen met acht opstelplaatsen.

2. Op [medio 2] juni 2019 heeft [belanghebbende] een aanvraag ingediend voor een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 1] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst op een bestaande parkeerplaats aan de achterzijde van de shop, deels op bestaande verharding en deels op het groen waar een bergingshok staat.

3. Met het besluit van 4 november 2019 heeft de minister de gevraagde vergunning aan [belanghebbende] verleend. [eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. [eiseres] is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 1] , namelijk van een energielaadstation met vier energielaadpunten. [eiseres] heeft zelf ook een aanvraag ingediend voor twee vier energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation.

4. Met het besluit van 28 mei 2020 heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.

5. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 november 2020^[1]heeft de minister het besluit van 31 mei 2022 genomen. De minister heeft het bezwaar van [eiseres] gegrond verklaard voor zover dat was gericht tegen het voorbehoud dat was opgenomen in de beleidsregel Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving).^[2]Dit voorbehoud hield in dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd was met de Dienstenrichtlijn^[3]. In het besluit van 31 mei 2022 heeft de minister overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor [eiseres] . Voor het overige heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard.

Toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

6. Het besluit van 31 mei 2022 is een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank betrekt dit besluit daarom bij dit beroep. De rechtbank zal de besluiten van 28 mei 2020 en 31 mei 2022 in onderlinge samenhang beoordelen.

Juridisch kader

7. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voorzover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.

8. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017 en 2021 gewijzigd. De Kennisgeving maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Aanvullende voorzieningen, zoals energielaadpunten, zijn toegestaan bij basisvoorzieningen (uitgezonderd een energielaadpunt). In een uitspraak van 18 augustus 2021 heeft de Afdeling^[4]overwogen dat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een laadvoorziening een aanvullende voorziening is als bedoeld in het beleid. Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich volgens de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullend karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de energielaadpunten bij horen. De Afdeling was echter van oordeel dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling had gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn.

9. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft de minister de Kennisgeving in 2022 gewijzigd. De gewijzigde Kennisgeving is op [medio 2] mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd^[5]en op [medio 4] mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.

10. In de Kennisgeving 2022 heeft de minister de volgende criteria opgenomen waaraan wordt getoetst bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is:

- de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;

- de aanvullende voorziening doet – in het belang van een veilig en doelmatig gebruik – geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;

- de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;

- de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;

- de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);

- de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;

- de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.

11. In de toelichting bij de Kennisgeving 2022 is vermeld dat uitgangspunt blijft het zoveel mogelijk groeperen van aanvullende voorzieningen. Met het perceel van de basisvoorziening wordt bedoeld de in verhuur of erfpacht uitgegeven kavel. Met in- en uitritten van de basisvoorziening wordt bedoeld de wegen die toegang geven naar en van het perceel van de basisvoorziening. Verder wordt vermeld dat maatwerk wordt toegepast bij de vraag in welke omvang en mate een aanvullende voorziening is toegestaan, omdat dit afhankelijk is van de situatie op de desbetreffende verzorgingsplaats en dit dus per verzorgingsplaats kan verschillen. Verder is in de toelichting vermeld dat het aantal aangevraagde elektrische laadpunten als aanvullende voorziening niet een zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Met het oog op een verkeersveilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats is op voorhand niet aan te geven hoeveel elektrische laadpunten toelaatbaar zijn. Dit is enerzijds afhankelijk van de situatie op de verzorgingsplaats en anderzijds de beoogde plek waar de elektrische laadpunten zullen worden gerealiseerd zoals opgenomen in de vergunningaanvraag. Er is dus ook geen verhouding aan te geven tussen het aantal (opstelplaatsen bij) tankzuilen en elektrische laadpunten. Gelet hierop worden aantallen uit verschillende aanvragen voor elektrische laadpunten niet bij elkaar opgeteld. Het aantal aangevraagde elektrische laadpunten wordt wel betrokken bij beoordeling van de verkeersaantrekkende werking, de doorstroming, de verkeersveiligheid en of er fysieke ruimte is. Daarnaast speelt de omvang een rol bij het bepalen of er geen afbreuk wordt gedaan aan de uniforme en sobere opzet van een verzorgingsplaats en of de aangevraagde voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit aldus de toelichting bij de wijziging.

12. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader).^[6]

Beoordeling door de rechtbank

13. De rechtbank beoordeelt in dit beroep of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten een Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation aan [belanghebbende] te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] .

14. De Kennisgeving 2022 was geldend beleid ten tijde van het nemen van het besluit van 31 mei 2022.

Kennisgeving 2022

15. [eiseres] voert aan dat de Kennisgeving 2022 nog steeds niet toereikend is omdat de minister geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van

18 augustus 2021^[7]. Uit die uitspraak volgt volgens [eiseres] dat de minister duidelijkheid moest bieden over de toelaatbare omvang van de aanvullende voorziening. Dit heeft de minister echter niet gedaan. De minister heeft daarentegen in de Kennisgeving 2022 opgenomen dat het aantal energielaadpunten geen criterium is voor de beoordeling of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening.

16. De rechtbank volgt [eiseres] hierin niet. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 augustus 2021 niet overwogen dat de minister in zijn beleid het maximale aantal energielaadpunten moet opnemen. De Afdeling heeft slechts overwogen dat de minister in algemene zin onvoldoende duidelijk had gemaakt op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan het criterium ondergeschiktheid, waardoor het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk kan zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn. In de Kennisgeving 2022 heeft de minister alsnog voldoende duidelijk gemaakt aan welke voorwaarden een aanvullende voorziening moet voldoen. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de minister om in zijn beleid criteria en voorwaarden op te nemen die hij van belang acht voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een aanvullende voorziening en of de aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De rechtbank moet dit beleid terughoudend toetsen.

17. De rechtbank acht het beleid van de minister in de Kennisgeving 2022 niet kennelijk onredelijk.^[8]Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in de toelichting bij de Kennisgeving 2022 voldoende gemotiveerd waarom het aantal aangevraagde elektrische laadpunten als aanvullende voorziening geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. Op de zitting heeft de minister daar nog aan toegevoegd dat het bij aanvullende voorzieningen niet alleen gaat om energielaadpunten, maar dat ook andere aanvullende voorzieningen mogelijk zijn zoals een kleine garage, een shop of een autowasstraat, en dat de criteria ook voor die aanvullende voorzieningen zijn opgesteld. De rechtbank kan dat volgen.

Ondergeschiktheid van de aanvullende voorziening

18. [eiseres] voert ook aan dat in dit geval de energielaadpunten als aanvullende voorziening in omvang niet ondergeschikt zijn aan het benzinestation. Op het perceel van het benzinestation bevinden zich zes tankzuilen met acht opstelplaatsen. [belanghebbende] heeft twee energielaadpunten aangevraagd en [eiseres] heeft ook als aanvullende voorziening bij het benzinestation twee energielaadpunten aangevraagd

19. De rechtbank heeft hiervoor al overwogen dat in de Kennisgeving 2022 het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening bij een basisvoorziening geen zelfstandig criterium is bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft.

20. Gezien de Kennisgeving 2022 toetst de minister aan de hand van zeven criteria of er sprake is van een aanvullende voorziening. De rechtbank vat de beroepsgrond van [eiseres] aldus op dat niet aan die criteria is voldaan. De minister meent dat daaraan wel wordt voldaan.

21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in het besluit van 31 mei 2022 niet, althans niet kenbaar, aan de hand van de zeven criteria in de Kennisgeving 2022 getoetst of de voorziening aanvullend is aan de basisvoorziening. De minister heeft in dit besluit dan ook niet deugdelijk gemotiveerd of de gevraagde aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. De besluiten van 28 mei 2020 en 31 mei 2022 zijn dan ook ondeugdelijk gemotiveerd en komen voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Omdat verweerder in de beroepsprocedure een nadere toelichting heeft gegeven over de ondergeschiktheid van de aanvullende voorziening aan de hand van de nieuwe criteria zal de rechtbank ter finale beslechting van het geschil beoordelen of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

22. De minister heeft over de ondergeschiktheid toegelicht dat de vergunde laadpunten van [belanghebbende] bereikbaar zijn via de bestaande in- en uitrit van het benzinestation, waarbij gebruik wordt gemaakt van een bestaande parkeerplaats en van de bestaande infrastructuur. De laadpunten zijn voorzien op het perceel van en geclusterd bij de basisvoorziening. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat in dit geval de hoofdactiviteit benzinestation in stand blijft en dat plaatsing van de twee vergunde energielaadpunten daar geen verandering in brengt. Ook het aantal energielaadpunten dat [eiseres] als aanvullende voorziening bij het benzinestation heeft aangevraagd, is niet van belang bij de beoordeling van de vraag of de door [belanghebbende] aangevraagde aanvullende voorziening ondergeschikt is aan de basisvoorziening. Uit de Kennisgeving 2022 volgt immers dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk mag doen aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Aangezien de energielaadpunten die [eiseres] als aanvullende voorziening heeft aangevraagd, niet de in- en uitritten deelt van het benzinestation (de basisvoorziening), worden die niet bij de beoordeling betrokken.

Veilig gebruik van de verzorgingsplaats

23. [eiseres] heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd die er in essentie op neerkomen dat de verlening van de vergunning aan [belanghebbende] tot gevolg heeft dat er een onveilige verkeerssituatie ontstaat op en rondom de verzorgingsplaats en de vergunning daarom niet verleend had mogen worden. De rechtbank begrijpt [eiseres] aldus dat de aangevraagde vergunning ook daarom niet aan de criteria van aanvullende voorziening van de Kennisgeving 2022 voldoet, namelijk het criterium “ de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats”. Meer specifiek voert [eiseres] het volgende aan.

-
een tweede laadvoorziening op een verzorgingsplaats

24. Volgens [eiseres] ontstaat door het verlenen van de vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie, omdat op deze verzorgingsplaats ook al een laadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens [eiseres] door twee locaties met laadvoorzieningen op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te gaan rijden als alle opstelplaatsen bij een van de laadvoorzieningen bezet zijn. Volgens [eiseres] had de minister de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.

25. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling van [medio 3] mei 2022. Hierin is vermeld dat de automobilist bij de splitsing linksaf kan kiezen voor het tanken of laden bij het benzinestation en rechtsaf voor laden bij [eiseres] . Gezien de lengte en inrichting van de afrit, de goede zichtbaarheid op de

verzorgingsplaats en aangezien de automobilist voldoende ruimte heeft om af te remmen,

is keuzestress onwaarschijnlijk. Voor wat betreft het tegen het verkeer inrijden, staat in de verkeerskundige beoordeling dat de weg zo is ingericht dat er voorbij de uitrit van het laadstation geen verwarring kan ontstaan over de rijrichting. Het tegen het verkeer inrijden is een bekend en bestaand risico op verzorgingsplaatsen, maar dit risico wordt als laag beoordeeld. De kans dat het gebeurt is aanwezig, maar klein. De kans dat als gevolg daarvan een ongeval wordt veroorzaakt is nog kleiner, mede door de lage verkeersintensiteit. Als een automobilist besluit tegen de rijrichting in te rijden dan is dat een bewuste actie en zal hij daardoor met een verhoogde alertheid handelen. Indien twee voertuigen elkaar treffen zijn de rijwegen voldoende breed om elkaar zonder problemen te passeren. Gelet op de verkeerssituatie is de rijsnelheid laag, waardoor een ongeval naar verwachting geen grote gevolgen zal hebben.

26. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de verkeerskundige beoordeling van [medio 3] mei 2022, waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. [eiseres] heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle energielaadpunten zijn bezet en dat dit tot gevolg heeft dat automobilisten met hoge snelheid tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening, niet nader onderbouwd. In reactie hierop heeft verkeerskundige [persoon 1] op de zitting meegedeeld dat het aantal incidenten op verzorgingsplaatsen afneemt en dat een dalende lijn in het aantal ongelukken op verzorgingsplaatsen is te zien. De rechtbank stelt verder vast dat [eiseres] geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling van [medio 3] mei 2022 te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van twee laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.

-
haaks parkeren

27. [eiseres] betoogt dat het invoeren van haaks parkeren het risico verhoogt dat automobilisten tegen de rijrichting gaan inrijden. Haaks parkeren is bovendien niet toegestaan volgens het Kader^[9].

28. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat het haaks parkeren niet zorgt voor een toename in de complexiteit van de verkeersstromen. De parkeerplaatsen zijn gewijzigd van harp parkeren naar haaks parkeren. De minister heeft toegelicht dat het risico dat onbedoeld tegen de rijrichting wordt ingereden weliswaar groter is bij haaks parkeren, maar uit de verkeerskundige beoordeling volgt dat dit in deze specifieke situatie veilig wordt geacht. Daarbij is van belang dat op deze verzorgingsplaats de rijrichting duidelijk en vanzelfsprekend is. Dit wordt bevestigd door verschillende elementen zoals de zichtlijnen op de rijksweg, de positionering ten opzichte van de shop, het directe zicht op de uitrit van het benzinestation en het zicht op de tankzuilen onder de luifel. De minister heeft daarom kunnen afwijken van het beleid opgenomen in het Kader.

-
laadpalen aan de kopse kant van de laadplekken

29. [eiseres] voert verder aan dat er sprake is van een toename in complexiteit van verkeersstromen wegens het situeren van de laadpalen aan de kopse kant van de laadplekken. Volgens het rapport van [expertise bureau] van [medio 1] december 2021 zorgt dit ervoor dat automobilisten met een laadaansluiting aan de achterzijde van hun auto achteruit dienen in te parkeren om alsnog te kunnen laden. Dit is ongewenst, aangezien dit niet voldoet aan het uitgangspunt om achteruitrijden en spookrijden op een verzorgingsplaats te voorkomen. Bij achteruit uitparkeren is ook niet zichtbaar of er verkeer aankomt. De laadpalen zouden dus in tegenstelling tot de vergunde situatie op een eiland tussen de laadplekken moeten worden geplaatst.

30. De minister heeft toegelicht dat het rapport van [expertise bureau] is opgesteld voor de toekomstige situatie waarin de algemene parkeerplaats op de verzorgingsplaats eventueel gebruikt zou kunnen worden voor dubbel parkeren waarbij er dus zowel geparkeerd als opgeladen kan worden. In dit geval gaat het om enkele plekken op het perceel van het benzinestation waarbij de laadpalen aan de kopse kant komen te staan. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat alleen al om deze reden [eiseres] aan dat rapport geen steun kan ontlenen voor haar betoog. De minister heeft voorts toegelicht dat de inrichting van deze plekken niet tot gevolg zal hebben dat de rijrichting onduidelijk wordt. Dat is anders dan de situatie waar het rapport van [expertise bureau] op ziet waarbij het gaat om een groot deel van de algemene parkeerplaatsen op de verzorgingsplaats die op deze manier ingericht zouden worden. Verder heeft de minister toegelicht dat ook in de voorgaande situatie al achteruit in- of uitgeparkeerd kon worden. Ook gelet daarop hoefde de minister het rapport van [expertise bureau] niet te volgen en heeft hij voldoende gemotiveerd dat met deze inrichting van de laadplekken geen sprake is van een toename van de complexiteit in verkeersstromen.

-
route naar de laadstations

31. [eiseres] stelt dat er sprake is van een toename in de complexiteit van de verkeersstromen, aangezien de route naar de laadvoorziening is voorzien via de opstelplaatsen waar vrachtwagens kunnen tanken. Als alle energielaadplekken bezet zijn zal moeten worden gewacht op het voorterrein. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst [eiseres] naar de mail van [medio 2] juni 2022 waarin de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat een aanvullende voorziening bij verzorgingsplaats [naam 2] niet kan worden verleend omdat deze bereikbaar is via de dieselstraat voor vrachtwagens.

32. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat op verzorgingsplaats [naam 1] automobilisten in principe gebruik dienen te maken van de doorgang op het benzinestation voor personenauto’s om de laadpunten te bereiken. Automobilisten zouden echter ook gebruik kunnen maken van de doorgang voor vrachtwagens. Aangezien het gaat om laadpunten die worden gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen verandert de situatie niet. In de situatie van de bestaande parkeerplaatsen bestond ook al de mogelijkheid dat automobilisten geen gebruik zouden maken van de doorgang voor personenauto’s, maar van de doorgang voor vrachtwagens. De minister heeft er verder op gewezen dat hier sprake zal zijn van verkeer dat met een lage snelheid en een hoog attentieniveau rijdt in verband met eventuele voetgangers en in- en uitparkerende auto’s. Ten slotte geldt op de verzorgingsplaats [naam 2] een andere situatie dan op de verzorgingsplaats [naam 1] . Op de verzorgingsplaats [naam 2] ging het namelijk om een situatie waarin de energielaadpunten alleen bereikbaar zouden zijn via de doorgang voor vrachtwagens en automobilisten vervolgens tegen de rijrichting in zouden moeten rijden om bij de aanvullende voorziening van [eiseres] te komen.

33. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister aldus voldoende gemotiveerd dat er geen sprake is van een toename in de complexiteit van de verkeersstromen. Verder volgt de rechtbank de minister ook in het standpunt dat een vergelijking met de verzorgingsplaats [naam 2] niet opgaat omdat de situatie daar feitelijk anders is.

-
deceleratielengte

34. [eiseres] stelt dat de afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit naar het benzinestation korter is dan de 185 meter die op grond van de Richtlijn Ontwerp Autosnelwegen (de richtlijn) geldt als afstand om veilig te kunnen decelereren. Met het creëren van een keuzemoment bij de splitsing zorgt dit voor een verkeersonveilige situatie.

35. De minister heeft toegelicht dat de richtlijn geldt voor nog aan te leggen rijkswegen. Uit de richtlijn volgt dat met een lengte van 185 meter van 90 kilometer per uur naar 30 kilometer per uur kan worden teruggegaan zonder remactie. Volgens de adviseur verkeersveiligheid is daarvoor met remactie 125 meter nodig. Om van 90 kilometer per uur naar 50 kilometer per uur te decelereren met remactie is een minimale afstand van 85 meter noodzakelijk. Hierbij is ook rekening gehouden met de totale lengte van de gehele afrit, de locatie specifieke aspecten, de omgeving, het zicht en human factors. De minister verwijst verder naar de verkeerskundige beoordeling ter zake van deze verzorgingsplaats waarin is opgenomen dat voor het decelereren van 90 kilometer per uur naar 50 kilometer per uur zonder remactie 145 meter nodig is. In dit geval is er een deceleratielengte van 180 meter.

36. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat met de huidige afstand tussen het puntstuk aan het einde van de uitvoegstrook en de inrit geen onveilige situatie ontstaat op grond waarvan de Wbr-vergunning geweigerd had moeten worden. De rechtbank acht hierbij van belang dat is gekeken naar de specifieke situatie op de verzorgingsplaats door middel van een ritanalyse waarbij alle aspecten zijn meegenomen. De minister heeft zich ook ten aanzien van dit aspect dus op de verkeerskundige beoordeling heeft baseren.

Groenvoorziening

37. Volgens [eiseres] wordt niet aan de criteria uit de Kennisgeving 2022 voldaan, omdat de te plaatsen energielaadpunten ten koste van de bestaande groenvoorziening gaan.

38. De rechtbank stelt voorop dat de minister ten aanzien van groenvoorziening een afweging dient te maken. Op de zitting heeft de minister daarover toegelicht dat het gaat om het doortrekken van het voetpad waarbij een stuk groen van 30 m2 verloren gaat. Volgens de minister is dit ten opzichte van de gehele verzorgingsplaats een relatief klein stuk groen. Daarbij is het stuk groen van beperkte kwaliteit. Hiermee heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat in dit geval het belang van het behouden van het stuk groen niet zwaarder kan wegen dan het realiseren van de aanvullende voorziening.

39. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in beroep alsnog voldoende gemotiveerd dat de door [belanghebbende] aangevraagde energielaadpunten aangemerkt kunnen worden als aanvullende voorziening, omdat aan de criteria uit de Kennisgeving 2022 wordt voldaan.

Doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats

40. [eiseres] voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het verlenen van vergunningen voor laadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook laadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd is niet doelmatig, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal energielaadpunten dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens [eiseres] had de minister daarom bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.

41. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar [eiseres] op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken weliswaar aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de bestreden besluiten niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening geplaatst op bestaande parkeerplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.

42. Voor zover [eiseres] betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van energielaadpunten langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunning. De stelling van [eiseres] dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, wat daar overigens ook zij, kan in deze procedure, die gaat over de aan [belanghebbende] verleende vergunning voor een laadvoorziening bij het benzinetankstation, geen rol spelen.

Maximale looptijd vergunning aanvullende voorziening

43. [eiseres] voert aan dat de minister in het wijzigingsbesluit van 31 mei 2022 ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar heeft verbonden aan de vergunning voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening.

44. De rechtbank overweegt het volgende. In de Kennisgeving 2022 is de looptijd van een vergunning voor een aanvullende voorziening beperkt tot maximaal 15 jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht afloopt voor de basisvoorziening benzinestation waarmee het de in- en uitritten deelt. [eiseres] wijst er terecht op dat de minister heeft verzuimd om in het besluit van 31 mei 2022 te vermelden dat de vergunning van [belanghebbende] voor de aanvullende voorzieningen een maximale looptijd van 15 jaar heeft. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding het besluit van 31 mei 2022 te vernietigen. De minister heeft er namelijk op gewezen dat deze vergunning sowieso binnen 15 jaar automatisch eindigt, omdat deze is verbonden aan de vergunning en

het private gebruiksrecht voor het benzinestation (de basisvoorziening) en benzinestations om de 15 jaar worden geveild. [eiseres] is dus ook niet benadeeld door het niet opnemen van een maximale looptijd van 15 jaar in het besluit van 31 mei 2022. De beroepsgrond slaagt niet.

Strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn

45. [eiseres] betoogt nog dat de aan [belanghebbende] verleende Wbr-vergunning voor de energielaadpunten in strijd met artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn is verleend, omdat de criteria voor ondergeschiktheid niet vooraf openbaar bekend zijn gemaakt. Verder is sprake van een impliciet vergunningenplafond en om die reden had volgens [eiseres] een transparante verdelingsprocedure gevolgd moeten worden.

46. Ingevolge artikel 10 , eerste lid van de Dienstenrichtlijn dienen vergunningstelsels te zijn gebaseerd op criteria die onder meer duidelijk en objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt en transparant zijn. Het doel van de Dienstenrichtlijn is, kort samengevat, het opheffen van belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en voor het vrij verkeer van diensten. Voorzover al zou moeten worden geoordeeld dat het beleid, zoals dat gold ten tijde van het onderhavige bestreden besluit, op gespannen voet staat met voornoemd artikel van de Dienstenrichtlijn, is de rechtbank van oordeel dat er geen belemmering is voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Daarbij is van belang dat [eiseres] de mogelijkheid heeft gehad om een aanvraag in te dienen voor een vergunning op grond van artikel 3 van Pro de Wbr. Het aantal aanvullende energielaadpunten was (en is) geen zelfstandig criterium bij de toets of een aanvullende voorziening aan de eis van ondergeschiktheid voldoet.

47. Verder hoefde de minister in dit geval geen transparante verdeelprocedure te volgen, omdat het hier niet gaat om een schaarse vergunning. Dat heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021 expliciet overwogen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.

Conclusie en gevolgen

48. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister in overeenstemming met het beleid neergelegd in de Kennisgeving van 2022 de gevraagde vergunning heeft verleend en ook overigens geen grond hoefde te zien om de aanvraag te weigeren om redenen van veiligheid en doelmatigheid. De rechtbank bepaalt dan ook dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten van 28 mei 2020 en 31 mei 2022 geheel in stand blijven. Dit betekent dat de aan [belanghebbende] verleende Wbr-vergunning voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 1] in stand blijven.

49. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister het door [eiseres] betaalde griffierecht vergoedt.

50. De zaken met zaaknummers 20/4956, 20/5079, 20/3848, 20/599, 20/1298, 20/6187, 20/4486, 20/4308, 20/1747 en 20/5080, die gezamenlijk op de zitting zijn behandeld, dienen als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend. De rechtbank heeft de proceskosten in de zaak AMS 20/599 ( [naam 3] ) vastgesteld op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1,5) en dat bedrag aan proceskosten heeft ook betrekking op dit beroep. Om deze reden zal de rechtbank in de beslissing geen proceskostenveroordeling opnemen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de besluiten van 28 mei 2020 en 31 mei 2022;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 28 mei 2020 en 31 mei 2022 geheel in stand blijven;

- draagt de minister op het door [eiseres] betaalde griffierecht van € 354,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter en
mr. C.A.E. Wijnker en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. T.E. Bouwmeester en mr.A. Vijn, griffiers. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.

griffier (mr. T.E. Bouwmeester)

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vergunning voor energielaadpunten als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats bevestigd