Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 21/2024, 22/2947, 22/2938, 22/3603, 21/5948, 22/403
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaken tussen
de besloten vennootschap Fastned B.V (Fastned), te Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder
(gemachtigden: mr. M.D. van Gils en mr. K.E. Masmeijer-Haan).
Tevens neemt aan de zaken deel:
de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell), te Rotterdam, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. T.J.J. Slegers).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Fastned tegen de aan Shell verleende vergunningen [1] voor:
- twee energielaadpunten bij het benzinestation langs rijksweg A28 op verzorgingsplaats [naam 1] in de gemeente Groningen (21/2024);
- zes energielaadpunten bij het benzinestation langs rijksweg A2 op verzorgingsplaats [naam 2] in de gemeente Stichtse Vecht (22/2947);
- zes energielaadpunten bij het benzinestation langs rijksweg A12 op verzorgingsplaats [naam 3] in de gemeente Woerden (22/2938);
- vier energielaadpunten bij het benzinestation langs rijksweg A6 op verzorgingsplaats [naam 4] in de gemeente Lelystad (22/3603);
- zes energielaadpunten bij het benzinestation langs rijksweg A1 op verzorgingsplaats [naam 5] in de gemeente Gooise Meren (21/5948);
- twee energielaadpunten bij het benzinestation langs rijksweg A27 op verzorgingsplaats [naam 6] in de gemeente Vijfheerenlanden (22/403).
De minister heeft op ieder beroep afzonderlijk gereageerd met een verweerschrift. Fastned en Shell hebben nog nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig behandeld op de zitting van 14 juni 2023. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned, vergezeld door mr. C.S. Schekkerman, mr. K.E. Masmeijer-Haan namens de minister, vergezeld door [naam 7] en mr. I. Kabbouti, en de gemachtigde van Shell, vergezeld door [naam 8] , mr. M.J.G. Goossens en mr. L. Yuen.
Totstandkoming van de besluiten
Zaaknummer 21/2024 ( [naam 1] )
1. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen met vijf opstelplaatsen.
2. Op 6 december 2019 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 1] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst op het voorterrein van het perceel van het benzinestation, voor de luifel, deels op bestaande verharding en deels op het groen waar een technische unit staat.
3. Op 10 juli 2020 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 1] , voor een energielaadstation met twee energielaadpunten.
4. Op 23 februari 2021 heeft de minister het bezwaar van Fastned gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 10 juli 2020 met een aanvullende motivering in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft Fastned beroep ingesteld.
Zaaknummer 21/5948 ( [naam 5] )
5. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 5] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan negen tankzuilen met veertien opstelplaatsen.
6. Op 15 april 2020 heeft Shell onder meer een Wbr-vergunning aangevraagd voor zes energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 5] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst op het perceel van het benzinestation, links van de luifel, op bestaande verharding.
7. Op 30 september 2020 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Fastned is ook vergunninghouder op verzorgingsplaats [naam 5] van een basisvoorziening voor een energielaadstation met drie energielaadpunten en een aanvullende voorziening voor een energielaadstation met twee energielaadpunten.
8. Op 1 november 2021, verzonden 16 november 2021, heeft de minister het bezwaar van Fastned gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 30 september 2020 met een aanvullende motivering in stand gelaten. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Zaaknummer 22/403 ( [naam 6] )
9. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 6] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen met zeven opstelplaatsen. [2]
10. Op 29 januari 2020 heeft Shell een Wbr-vergunning aangevraagd voor twee energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 6] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst op het perceel van het benzinestation, aan de linkerzijde, deels onder de luifel, op bestaande verharding en in lijn met de bestaande tankzuilen.
11. Op 21 april 2020 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 6] , voor een energielaadstation met twee energielaadpunten.
12. Op 14 december 2021 heeft de minister het bezwaar van Fastned gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 21 april 2020 met een aanvullende motivering in stand gelaten. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Zaaknummer 22/2938 ( [naam 3] )
13. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 3] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan elf tankzuilen met twintig opstelplaatsen. [3] Daarnaast beschikt Shell sinds 4 december 2017 over een vergunning voor een energielaadstation met twee energielaadpunten op verzorgingsplaats [naam 3] .
14. Op 31 maart 2021 heeft Shell een Wbrvergunning aangevraagd voor energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 3] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst op het voorterrein van het benzinestation, op bestaande parkeerplaatsen.
15. Op 6 juli 2021 heeft de minister de op 4 december 2017 verleende vergunning gewijzigd en een vergunning aan Shell verleend voor zes energielaadpunten. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Fastned is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 3] , voor een energielaadstation met acht energielaadpunten.
16. Op 2 mei 2022 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 6 juli 2021 met een aanvullende motivering in stand gelaten. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Zaaknummer 22/2947 ( [naam 2] )
17. [naam 9] [4] beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 2] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan tien tankzuilen met zeventien opstelplaatsen. Daarnaast heeft Fast Charging Network (voorheen Mister Green Fast Charging Network B.V.) een vergunning voor een energielaadstation als basisvoorziening met vier energielaadpunten op verzorgingsplaats [naam 2] . [5]
18. Op 25 maart 2021 heeft [naam 9] een Wbr-vergunning aangevraagd voor zes energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 2] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst aan de linkerzijde achter het benzinestation, op bestaande parkeerplaatsen.
19. Op 3 juni 2021 heeft de minister de gevraagde vergunning aan [naam 9] verleend. Fastned heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij heeft op verzorgingsplaats [naam 2] vooralsnog geen basisvoorziening voor een energielaadstation met energielaadpunten. [6]
20. Op 2 mei 2022 heeft de minister het bezwaar van Fastned ongegrond verklaard en het besluit van 3 juni 2021 met een aanvullende motivering in stand gelaten. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Shell is de huidige exploitant van het benzinestation, na de veiling in september 2022.
Zaaknummer 22/3603 ( [naam 4] )
21. Shell beschikt over een vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 4] als basisvoorziening op grond van de Wbr. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen met negen opstelplaatsen. [7]
22. Op 25 januari 2021 heeft Shell een Wbrvergunning aangevraagd voor energielaadpunten voor elektronische motorvoertuigen op verzorgingsplaats [naam 4] als aanvullende voorziening bij de basisvoorziening (het benzinestation). De energielaadpunten worden geplaatst aan de rechterzijde voor het benzinestation, op bestaande parkeerplaatsen.
23. Op 29 juli 2021, bekendgemaakt op 7 september 2021, is de vergunning wegens niet tijdig beslissen van rechtswege verleend aan Shell. [8] Op 18 oktober 2021 heeft de minister deze vergunning deels ingetrokken en voorschriften aan de vergunning verbonden. Op 28 oktober 2021 heeft Fastned tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. Zij is ook vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 4] voor een energielaadstation met twee energielaadpunten.
24. Op 16 juni 2022 heeft de minister het bezwaar van Fastned gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 29 juli 2021 en het wijzigingsbesluit van 18 oktober 2021 met een aanvullende motivering in stand gelaten. Fastned heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Zaaknummers 21/2024, 21/5948, 22/403 en 22/3603
25. De gedeeltelijke gegrondverklaring van de bezwaren door de minister in deze procedures berust op het volgende. In de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving) was het voorbehoud opgenomen dat alleen vergunninghouders van basisvoorzieningen, niet zijnde energielaadstations, een Wbr-vergunning konden aanvragen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. De primaire besluitvorming over de verzorgingsplaatsen [naam 1] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 4] berustte op dit voorbehoud. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in een uitspraak van 4 november 2020 [9] geoordeeld dat dit voorbehoud in strijd is met de Dienstenrichtlijn. [10] De minister heeft daarom in de bestreden besluiten op bezwaar over die verzorgingsplaatsen overwogen dat dit betekent dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadstation, een aanvraag voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening kunnen indienen. Dat geldt dus ook voor Fastned. Voor het overige heeft de minister de bezwaren van Fastned in die procedures ongegrond verklaard.
Juridisch kader
26. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
27. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021 en 2022 gewijzigd.
28. De laatste wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.
29. De rechtbank stelt het volgende vast:
- het besluit op bezwaar van 16 juni 2022 ( [naam 4] ) is getoetst aan de Kennisgeving 2022;
- de besluiten op bezwaar van 2 mei 2022 ( [naam 3] en [naam 2] ) zijn kenbaar getoetst aan de criteria weergegeven in de Kennisgeving 2022;
- de besluiten op bezwaar van 23 februari 2021 ( [naam 1] ), 1 november 2021 ( [naam 5] ) en 14 december 2021 ( [naam 6] ) zijn niet kenbaar getoetst aan de criteria weergegeven in de Kennisgeving 2022, alleen al omdat in bezwaar het aanvullende karakter van die vergunde voorzieningen niet is betwist. De minister heeft op de zitting toegelicht dat, hoewel de Kennisgeving 2022 toen nog niet gold, deze criteria ook al ten tijde van die besluiten werden gehanteerd.
30. Verder hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Kader inrichting verzorgingsplaatsen, laatstelijk vastgesteld op 20 februari 2019 (het Kader).
Beoordeling door de rechtbank
31. De rechtbank beoordeelt in de beroepen of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de genoemde Wbr-vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de benzinestations aan Shell en [naam 9] te verlenen. Dat doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van Fastned in het ‘Nader stuk’ van 23 mei 2023. In dit stuk heeft Fastned verzocht de hierin gegeven toelichting op de in deze beroepen aangevoerde gronden als compleet te beschouwen en, voor zover in de verschillende beroepschriften andere gronden staan, deze als ingetrokken te beschouwen.
32. Fastned voert in alle beroepen aan dat de vergunningen in strijd zijn met het veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken en dat aan de Wbr-vergunningen ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar is verbonden. Daarnaast voert Fastned per verzorgingsplaats een aantal specifieke beroepsgronden aan.
33. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Alle beroepen
veilig gebruik van de verzorgingsplaats
34. Fastned voert aan dat door het verlenen van de vergunningen voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening een onveilige verkeerssituatie ontstaat, omdat op de verzorgingsplaatsen ook al een laadstation als basisvoorziening is gerealiseerd. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats, waar de snelheid nog relatief hoog is, tot twijfel bij de automobilist en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Daarnaast ontstaat volgens Fastned door twee locaties met laadvoorzieningen op dezelfde verzorgingsplaats de prikkel om tegen het verkeer in te gaan rijden als alle opstelplaatsen bij een van de laadvoorzieningen bezet zijn. Volgens Fastned had de minister de vergunningen voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening bij de benzinestations daarom moeten weigeren ter verzekering van het veilig gebruik van de verzorgingsplaats.
35. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaatsen. De minister baseert zich hierbij op verkeerskundige beoordelingen van 5 november 2020 ( [naam 1] ), 15 juni 2020 ( [naam 5] ) en 2 mei 2022 ( [naam 6] en [naam 2] ) en op verkeerskundige beoordelingen van 15 februari 2022 en 19 januari 2023 ( [naam 4] ) en van 2 mei 2022 en 24 april 2023 ( [naam 3] ). Daaruit komt, kort weergegeven, naar voren dat op de afritten veilig kan worden afgeremd en dat op de verzorgingsplaatsen de rijsnelheid laag genoeg is en de weg zodanig en herkenbaar is ingericht dat de automobilist voldoende tijd en gelegenheid heeft om veilig een keuze te maken. Uit de weginrichting (en de bebording) blijkt dat het rijden tegen de rijrichting in ongewenst is. Een automobilist die dat doet, doet dat bewust en daardoor extra voorzichtig, waardoor in combinatie met de lage rijsnelheid een ongeval naar verwachting geen grote gevolgen zal hebben.
36. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister per verzorgingsplaats de verkeerskundige beoordeling, waarin ook een ritanalyse is opgenomen, kunnen overnemen. Fastned heeft haar betoog dat het steeds vaker voorkomt dat alle laders bezet zijn en dat dit tot gevolg heeft dat automobilisten met hoge snelheid tegen het verkeer inrijden naar de andere laadvoorziening, niet nader onderbouwd. De rechtbank verwijst ook naar de uitspraken van 6 juni 2023 [11] , waarin Fastned dezelfde beroepsgrond had opgeworpen. Daarin heeft de rechtbank overwogen dat verkeerskundige Tse op de zitting van 30 januari 2023 nader heeft toegelicht dat het aantal incidenten op verzorgingsplaatsen afneemt en dat een dalende lijn in het aantal ongelukken op verzorgingsplaatsen is te zien. De rechtbank stelt verder vast dat Fastned geen tegenrapport heeft overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordelingen te bestrijden of te weerleggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van de vergunde elektrische laadpunten niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd.
doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats
37. Fastned voert aan dat een doelmatig gebruik van de verzorgingsplaatsen vereist dat er voldoende voorzieningen zijn voor de weggebruiker, dus ook voor automobilisten met elektrische voertuigen. Het is niet doelmatig vergunningen te verlenen voor laadstations als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen waar ook laadstations als basisvoorziening zijn gerealiseerd, omdat dit een remmende werking heeft op het totale aantal laders dat op een verzorgingsplaats zal worden neergezet. Uit economische onderzoeken die de minister heeft laten uitvoeren blijkt namelijk dat dit een negatief effect heeft op de investeringsbereidheid van marktpartijen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen. Volgens Fastned had de minister bij het nemen van de wijzigingsbesluiten in het kader van de volledige heroverweging rekening moeten houden met deze gewijzigde inzichten.
38. Deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken waar Fastned op doelt, economisch van aard zijn en zijn gericht op de business cases van de voorzieningen op verzorgingsplaatsen. De onderzoeken gaan dus niet in op de vraag wat juridisch mogelijk of wenselijk is. Verder heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderzoeken weliswaar aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid (de Verzorgingsplaats van de Toekomst), maar dat de besluitvorming in deze zaak moet plaatsvinden op basis van het op dat moment geldende beleid. De minister was daarom bij het nemen van de bestreden besluiten niet gehouden om rekening te houden met (mogelijk) toekomstig beleid of toekomstige beleidsinzichten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder voldoende gemotiveerd dat de aanvullende voorzieningen binnen de context van het wel geldende beleid geen afbreuk doen aan de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats. De aanvullende voorziening wordt immers bij de basisvoorziening (grotendeels) geplaatst op bestaande parkeerplaatsen, waardoor de verkeersbewegingen niet wezenlijk anders worden en van extra ruimtebeslag geen sprake is.
39. Voor zover Fastned betoogt dat het gebrek aan duidelijkheid over de mogelijke omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van energielaadpunten langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de rechtbank dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbrvergunningen. De stelling van Fastned dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, wat daar overigens ook van zij, kan in deze procedures, die gaan over de aan Shell en [naam 9] verleende vergunningen voor laadvoorzieningen bij benzinestations, geen rol spelen.
maximale looptijd vergunning aanvullende voorziening
40. Fastned voert aan dat de minister in de besluitvorming ten onrechte geen looptijd van maximaal 15 jaar heeft verbonden aan de vergunningen voor de energielaadpunten als aanvullende voorziening. Fastned betwist dat de looptijd beperkt is door de looptijd van de huurovereenkomst van het benzinestation. Zij verwijst naar de huurovereenkomst voor het benzinestation op verzorgingsplaats [naam 2] . Bij de veiling in september 2022 is de huurovereenkomst naar Shell gegaan. Volgens het verweerschrift zal dit benzinestation in 2037 weer worden geveild en kan Shell tot die tijd gebruik maken van de aan [naam 9] op 3 juni 2021 verleende vergunning voor energielaadpunten als aanvullende voorziening. Dit betekent dat de vergunning een looptijd kent van langer dan 15 jaar, aldus Fastned.
41. Deze beroepsgrond slaagt niet. Een Wbr-vergunning voor een basisvoorziening benzinestation is een zaaksgebonden vergunning. De vergunninghouder is niet degene aan wie de vergunning is verleend, maar degene die de basisvoorziening overeenkomstig die vergunning exploiteert. In de Kennisgeving 2022 staat dat de looptijd van de vergunning voor de aanvullende voorziening standaard wordt beperkt tot maximaal 15 jaar dan wel tot het moment waarop de vergunning of het private gebruiksrecht afloopt voor de basisvoorziening benzinestation of servicestation waarmee het de in- en uitritten deelt. Volgens de toelichting door de minister op de zitting is dit een codificatie van staand beleid; het gebruiksrecht van de aanvullende voorziening is verbonden aan de privaatrechtelijke huuruitgifte van de basisvoorziening (het benzinestation). Omdat die uitgifte nooit langer dan 15 jaar duurt, is in alle gevallen de looptijd van de aanvullende voorziening maximaal 15 jaar. Shell heeft gedurende 15 jaar het gebruiksrecht van het benzinestation, vanaf 14 december 2022 tot 14 december 2037. De vergunning voor [naam 2] dateert van voor de inwerkingtreding van de Kennisgeving 2022, maar van geldigheid van het gebruiksrecht voor de duur van maximaal 15 jaar werd altijd al uitgegaan, aldus de minister. De rechtbank oordeelt dat de minister hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat voor iedere exploitant geldt dat de looptijd van het gebruiksrecht van een aanvullende voorziening bij een basisvoorziening (benzinestation) maximaal 15 jaar is. [12] Fastned is daarom niet benadeeld doordat in de bestreden besluiten op bezwaar geen maximum looptijd van 15 jaar is opgenomen. Aan Fastned zouden in de plaats van Shell dezelfde rechten toekomen.
Beroepsgronden per verzorgingsplaats
Zaaknummer 21/2024 ( [naam 1] )
groenvoorziening
42. Fastned betoogt dat de technische zone van de aanvullende voorziening van Shell op verzorgingsplaats [naam 1] op een stuk gras is gelegen en daarmee ten koste gaat van bestaande groenvoorzieningen. Dit is in strijd met de in de Kennisgeving neergelegde criteria, aldus Fastned.
43. Deze beroepsgrond slaagt niet. De term ‘bestaande groenvoorzieningen’ verwijst naar de Kennisgeving 2022. Deze was ten tijde van het besluit op bezwaar van 23 februari 2021 echter nog geen geldend beleid. De minister was dus niet gehouden daaraan te toetsen. Wel heeft de minister op de zitting toegelicht dat op grond van paragraaf 4.4. van het Kader het behoud van groen altijd al werd getoetst, reden waarom dit is vastgelegd in de Kennisgeving 2022. Volgens paragraaf 4.4. van het Kader moet bij het (her)inrichten van verzorgingsplaatsen of het toevoegen van voorzieningen voldoende aandacht worden besteed aan het behouden van zoveel mogelijk groen zonder dat dit ten koste gaat van de verkeersveiligheid of de sociale veiligheid. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het opofferen van groen voor een technische unit in dit geval is toegestaan, omdat het een strook groen van beperkte kwaliteit betreft. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee voldoende heeft onderbouwd waarom hij het opofferen van groen in dit geval aanvaardbaar heeft geacht.
Zaaknummer 22/2947 ( [naam 2] )
44. Fastned heeft op de zitting de beroepsgrond ingetrokken dat in afwijking van de Kennisgeving voor het laadstation op verzorgingsplaats [naam 2] nieuwe infrastructuur is aangelegd. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen bespreking meer.
gehanteerde parkeernorm in strijd met het gelijkheidsbeginsel
45. Fastned stelt dat de minister handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het realiseren van het vergunde laadstation gaat ten koste van vijf parkeerplaatsen voor personenauto’s. Volgens Fastned hoeft [naam 9] deze parkeerplaatsen niet te compenseren, terwijl de minister die eis wel stelt als Fastned een vergunning vraagt voor een laadstation als aanvullende voorziening.
46. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens de toelichting van de minister op de zitting staan in paragraaf 4.4. van het Kader de minimale inrichtingseisen waaraan een aanvullende voorziening moet voldoen, onder welke de eis dat bij een benzinestation met shop minimaal vijf parkeerplaatsen, waarvan één mindervalideparkeerplaats, aanwezig moeten zijn. [naam 9] realiseert de laadlocatie op het perceel van het benzinestation dat aan haar is verhuurd. Na realisatie van de laadplekken zijn nog ruim voldoende (namelijk drieëndertig) parkeerplaatsen inclusief één mindervalideparkeerplaats aanwezig. De situatie van Fastned verschilt in zoverre dat zij een laadstation realiseert op de algemene parkeervoorziening. Daarvoor geldt dat de in het Kader gehanteerde parkeerformule bepaalt of de voor een laadlocatie gebruikte parkeerplaatsen moeten worden gecompenseerd. Aangezien Fastned op verzorgingsplaatsen langs drukke snelwegen aanvullende voorzieningen wil realiseren, is veelal compensatie van parkeerplaatsen benodigd, aldus de minister. De rechtbank oordeelt dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, nu er niet gesproken kan worden van gelijke gevallen.
groenvoorziening
47. Verder voert Fastned aan dat de technische zone en een deel van het aan [naam 9] vergunde laadstation zijn gelegen op een stuk gras. Het laadstation als aanvullende voorziening gaat dus ten koste van bestaande groenvoorzieningen. Dit is in strijd met de uitgangspunten van de Kennisgeving, aldus Fastned.
48. Deze beroepsgrond slaagt niet. Wat de rechtbank in overweging 43. over het behouden van groen heeft overwogen, geldt eveneens voor het besluit op bezwaar van 2 mei 2022 in deze zaak. Daarbij komt dat de minister in het verweerschrift heeft toegelicht dat hij het verloren gaan van een kleine strook grasveld op verzorgingsplaats [naam 2] acceptabel acht, omdat het groen beperkte kwaliteit heeft en niet wordt gebruikt om te ontspannen of te recreëren. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee voldoende heeft onderbouwd waarom hij het opofferen van groen in dit geval aanvaardbaar heeft geacht.
Zaaknummer 22/2938 ( [naam 3] )
ontvankelijkheid van het bezwaarschrift
49. De Wbr-vergunning is op 6 juli 2021 op de juiste wijze bekendgemaakt aan de aanvrager (Shell) en is daarnaast (onverplicht) ook gepubliceerd in de Staatscourant van 12 juli 2021. [13] De bezwaartermijn eindigde op 17 augustus 2021. Fastned heeft op 29 november 2021 en daarmee te laat bezwaar gemaakt. Dit is tussen partijen niet in geschil.
50. De minister heeft de termijnoverschrijding verschoonbaar geacht, omdat Fastned pas met een email van 25 november 2021 op de hoogte is geraakt van de op 6 juli 2021 aan Shell verleende vergunning en zij binnen twee weken daarna bezwaar heeft gemaakt.
51. Shell vindt de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Het niet lezen of niet ontvangen van overheidspublicaties is daarvoor onvoldoende, aangezien Fastned van de verleende vergunning kennis had kunnen nemen. Shell verwijst hiertoe naar rechtspraak van de Afdeling. [14] Het is vaste praktijk - al voor 2021 - dat besluiten over Wbr-vergunningen, ook die van Fastned zelf, in de Staatscourant worden gepubliceerd. Dat de vergunning van 6 juli 2021 niet is ingebracht in de procedure bij de Afdeling, laat volgens Shell onverlet dat Fastned een eigen verantwoordelijkheid heeft in het veiligstellen van haar toegang tot rechtsbescherming.
52. Fastned stelt dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is vanwege een afspraak met Rijkswaterstaat, vastgelegd in het verslag van een hoorzitting van 4 juni 2015 en zoals sindsdien ook nageleefd, om in het vervolg vergunningen over laadstations als aanvullende voorziening bij benzinestations aan Fastned toe te zenden. Verder wijst Fastned op een email van Rijkswaterstaat van 26 oktober 2022. Daarin wordt bevestigd dat de afspraak in 2015 is gemaakt en wordt toegelicht waarom deze afspraak vanaf 1 januari 2022 wordt beëindigd.
53. Hoewel de vergunning op de juiste wijze is bekendgemaakt, Fastned daarvan tijdig kennis had kunnen nemen en zij hier in beginsel ook zelf voor verantwoordelijk is, is de rechtbank van oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Niet in geschil is dat de afspraak heeft bestaan. Gelet op de bestendige praktijk van het toezenden van vergunningen sindsdien en de schriftelijke bevestiging van die afspraak in een e-mail van Rijkswaterstaat van 26 oktober 2022, mocht Fastned er van uitgaan dat de minister haar in kennis zou stellen van de vergunning van 6 juli 2021 en dat zij daarmee de mogelijkheid had veiliggesteld om daartegen tijdig rechtsmiddelen aan te wenden. De door de minister en Shell genoemde rechtspraak leidt niet tot een ander oordeel. In geen van die gevallen is immers sprake van zo een duidelijke en concrete afspraak.
ondergeschiktheid
54. Fastned heeft op de zitting de beroepsgrond ingetrokken dat in het besluit op bezwaar van 2 mei 2022 niet deugdelijk is gemotiveerd waarom het aan Shell als aanvullende voorziening vergunde laadstation op verzorgingsplaats [naam 3] ondergeschikt is aan het benzinestation als basisvoorziening. Deze beroepsgrond behoeft dus geen bespreking meer.
gehanteerde parkeernorm in strijd met het gelijkheidsbeginsel
55. Fastned stelt verder dat de minister handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, doordat Shell geen parkeerplaatsen hoeft te compenseren, terwijl de minister die eis wel aan Fastned stelt.
56. Deze beroepsgrond slaagt niet. Ook in deze zaak worden de laadpunten gerealiseerd op het perceel van het benzinestation. Op de kavel blijven nog negenendertig parkeerplaatsen over, zodat aan de parkeernorm van minimaal vijf parkeerplaatsen wordt voldaan. In overweging 46. is al overwogen dat Fastned laadpunten realiseert op de algemene parkeervoorziening en dat de parkeerformule in het Kader bepaalt of die parkeerplaatsen moeten worden gecompenseerd. De rechtbank oordeelt dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, nu er niet gesproken kan worden van gelijke gevallen.
gelijke kansen
57. Verder stelt Fastned dat het laadstation (als aanvullende voorziening) buiten de huurgrenzen van het benzinestation van Shell is gelegen, op parkeerplaatsen die zij nog niet van de Nederlandse staat huurde. Om gelijke kansen te kunnen bieden had de minister voor voldoende transparantie moeten zorgen door andere partijen te informeren over de mogelijkheid daarvoor een vergunning te verkrijgen, wat hij heeft nagelaten, aldus Fastned.
58. Deze beroepsgrond slaagt alleen al niet omdat mede met de in het verweerschrift en op de zitting gegeven toelichting is komen vast te staan dat het laadstation is gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen, binnen de grenzen van het gebruiksrecht van het perceel waarop Shell het benzinestation heeft gevestigd. In 2016 is voor deze parkeerplaatsen een Wbr-vergunning verleend met de bedoeling deze te verhuren aan Shell, maar per vergissing is daartoe niet overgegaan, wat hangende deze procedure is rechtgezet.
benadeling
59. Fastned stelt te worden benadeeld, doordat de aan Shell verleende vergunning voor een laadstation als aanvullende voorziening de mogelijkheden van haar laadstation als basisvoorziening beperkt.
60. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Deze procedure gaat niet over de mogelijkheden van de basisvoorziening van Fastned op verzorgingsplaats [naam 3] , maar over de aan Shell op deze verzorgingsplaats verleende vergunning voor een laadvoorziening bij het benzinestation. Dit betoog, wat daar verder ook van zij, kan daarom in deze procedure geen rol spelen.
complexiteit verkeersstromen
61. Fastned stelt dat niet aan de criteria in de Kennisgeving 2022 is voldaan, omdat door de situering en de inrichting van het laadstation op het voorterrein van het benzinestation de verkeersstromen in complexiteit zullen toenemen. Fastned wijst erop dat de aanvraag voor een laadvoorziening op verzorgingsplaats [naam 10] om deze reden is afgewezen.
62. De minister betwist dat de complexiteit van de verkeersstromen toeneemt. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat, anders dan bij verzorgingsplaats [naam 10] , de energielaadpunten op verzorgingsplaats [naam 3] niet in het midden van het voorterrein zijn gesitueerd, maar links aan de voorkant van de verzorgingsplaats, op bestaande parkeerplaatsen.
63. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister hiermee voldoende gemotiveerd dat de energielaadpunten op het voorterrein niet zorgen voor een toename in complexiteit van de verkeersstromen. Fastned heeft geen tegenrapport overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling te bestrijden of te weerleggen. Wat betreft verzorgingsplaats [naam 10] , is het de rechtbank bekend dat die verzorgingsplaats is ingericht op langsparkeren. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van 6 juni 2023. [15] Voor zover Fastned in dit kader een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet vanwege de feitelijke verschillen in de inrichting van deze verzorgingsplaatsen.
functioneel afbreuk
64. Verder stelt Fastned dat de prominente situering van het laadstation als eerste voorziening op het perceel functioneel afbreuk doet aan het benzinestation.
65. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens het besluit op bezwaar van 2 mei 2022 heeft en behoudt het benzinestation elf tankzuilen waar in totaal achttien voertuigen tegelijkertijd fossiele brandstof kunnen tanken. Daaraan worden zes elektrische laadpalen toegevoegd waar in totaal zes voertuigen energie kunnen laden. De automobilist ziet bij het oprijden van het tankemplacement eerst recht voor zich de elf tankzuilen onder de luifel met de onmiskenbare uitstraling van een benzinestation. Links daarvan op het voorterrein zijn achter de prijspaal de elektrische laadpalen gesitueerd. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat het voor de automobilist duidelijk is dat het benzinestation de hoofdactiviteit is.
groenvoorziening
66. Tot slot voert Fastned aan dat de technische zone van het laadstation is gelegen op een stuk gras buiten het perceel van het benzinestation van Shell. Het laadstation als aanvullende voorziening gaat dus ten koste van bestaande groenvoorzieningen. Dit is in strijd met de in de Kennisgeving neergelegde uitgangspunten, aldus Fastned.
67. Deze beroepsgrond slaagt niet. Wat de rechtbank in overweging 43. over het behouden van groen heeft overwogen, geldt eveneens voor het besluit op bezwaar van 2 mei 2022 in deze zaak. Daarbij komt dat de minister in het verweerschrift heeft toegelicht dat hij het verloren gaan van een kleine strook grasveld op verzorgingsplaats [naam 3] acceptabel acht, omdat het groen beperkte kwaliteit heeft en niet wordt gebruikt om te ontspannen of te recreëren. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee voldoende heeft onderbouwd waarom hij het opofferen van groen in dit geval aanvaardbaar heeft geacht.
Zaaknummer 22/3603 ( [naam 4] )
ontvankelijkheid van het bezwaarschrift
68. De op 29 juli 2021 van rechtswege verleende Wbr-vergunning is (onverplicht) gepubliceerd in de Staatscourant van 7 september 2021. De bezwaartermijn eindigde op 19 oktober 2021. Fastned heeft op 28 oktober 2021 en daarmee te laat bezwaar gemaakt. De minister heeft de termijnoverschrijding verschoonbaar geacht.
69. Shell heeft zich op het standpunt gesteld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Het niet lezen of ontvangen van overheidspublicaties is daarvoor onvoldoende, omdat Fastned van de verleende vergunning kennis had kunnen nemen. De afspraak ontslaat Fastned niet van haar zorgplicht, aldus Shell en de minister ter zitting.
70. De rechtbank is, onder verwijzing naar de motivering zoals gegeven in overweging 53., met de minister in het besluit op bezwaar van 16 juni 2022 van oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
ondergeschiktheid en functioneel afbreuk
71. Fastned stelt dat de aan Shell als aanvullende voorziening vergunde vier laadpalen met vier laadplekken op verzorgingsplaats [naam 4] niet ondergeschikt zijn aan het benzinestation met vijf tankzuilen als basisvoorziening, met links vijf opstelplaatsen voor personenauto’s en rechts twee opstelplaatsen voor vrachtwagens. Verder stelt Fastned dat in het besluit op bezwaar van 16 juni 2022 niet deugdelijk is gemotiveerd dat geen functioneel afbreuk wordt gedaan aan de basisvoorziening (het benzinestation).
72. Deze beroepsgronden slagen niet. Het aantal aangevraagde energielaadpunten als aanvullende voorziening bij een basisvoorziening is in de Kennisgeving 2022 geen zelfstandig criterium bij de beoordeling van de vraag of een voorziening een aanvullend karakter heeft. De minister heeft dit in de toelichting bij de Kennisgeving 2022 voldoende gemotiveerd. Volgens het besluit op bezwaar van 16 juni 2022 doet het laadstation functioneel geen afbreuk aan de basisvoorziening (het benzinestation), maar vormt het elektrisch laden daar een aanvulling op. Bij het oprijden van het perceel van de basisvoorziening is duidelijk dat het benzinestation de hoofdactiviteit vormt, zowel in omvang als in uiterlijk. Aldus heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat het vergunde laadstation als aanvullende voorziening ondergeschikt is en geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening (het benzinestation).
complexiteit verkeersstromen en (verkeers)veiligheid
73. Fastned stelt dat de complexiteit van de verkeersstromen zal toenemen, dan wel de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats zal afnemen. Het laadstation is voorzien op het voorterrein van het bestaande benzinestation, pal voor de tankplaatsen voor vrachtwagens. Daardoor wordt de scheiding tussen de route voor personenauto’s en voor vrachtwagens opgeheven. Ook zullen volgens Fastned automobilisten die elektrisch willen laden bijzondere verrichtingen moeten uitvoeren om op de juiste wijze in te parkeren en is het erg gevaarlijk als op deze plek een wachtrij zou ontstaan omdat de laders gelijktijdig bezet zijn. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst zij naar een email van 17 juni 2022 van Rijkswaterstaat over een volgens Fastned soortgelijke situatie op verzorgingsplaats [naam 11] .
73. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. De minister heeft toegelicht dat met verkeersstromen een stroom van grote aantallen voertuigen wordt bedoeld en dat vier laadplekken op deze locatie niet zullen leiden tot een grote toename van personenauto's of een wijziging van het soort verkeersstroom. Op deze locatie vond al een menging van verkeersstromen plaats (vrachtwagens en personenauto's), aangezien er al parkeerplaatsen waren op het rechtergedeelte van het voorterrein. Er is voldoende zicht op de laadlocatie vanaf de toerit en door de drempel voor de laadlocatie wordt naderend verkeer tot een lage rijsnelheid gedwongen. Het moeten verrichten van in- en uitparkeerbewegingen is niet relevant voor de verkeersstromen. Bovendien vonden deze bewegingen al plaats, aldus de minister. De minister onderbouwt dit standpunt met de verkeerskundige beoordelingen van 15 februari 2022 en 19 januari 2023.
75. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de verkeersstromen niet in complexiteit zullen toenemen en dat het laadstation niet ten koste gaat van de (verkeers)veiligheid. Fastned heeft geen tegenrapport overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling te bestrijden of te weerleggen. Verder is de rechtbank ermee bekend dat de situatie op verzorgingsplaats [naam 11] een andere is dan die op verzorgingsplaats [naam 4] . De rechtbank verwijst naar de uitspraken van 6 juni 2023. [16] Op verzorgingsplaats [naam 11] ging het om een situatie waarin de energielaadpunten slechts bereikbaar waren via de doorgang voor vrachtwagens en automobilisten vervolgens tegen de rijrichting in moesten rijden om bij de aanvullende voorziening van Fastned te komen. Dat is op verzorgingsplaats [naam 4] niet het geval.
gehanteerde parkeernorm in strijd met het gelijkheidsbeginsel
76. Fastned stelt dat de minister handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het realiseren van het vergunde laadstation gaat ten koste van vijf parkeerplaatsen voor personenauto’s. Volgens Fastned hoeft Shell deze parkeerplaatsen niet te compenseren, terwijl de minister die eis wel stelt als Fastned een vergunning vraagt voor een laadstation als aanvullende voorziening.
77. Deze beroepsgrond slaagt niet. Ook in deze zaak worden de laadpunten gerealiseerd op het perceel van het benzinestation. Op de kavel blijven nog veertien parkeerplaatsen over, zodat aan de parkeernorm van minimaal vijf parkeerplaatsen wordt voldaan. In overweging 46. is al overwogen dat Fastned laadpunten realiseert op de algemene parkeervoorziening en dat de parkeerformule in het Kader bepaalt of die parkeerplaatsen moeten worden gecompenseerd. De rechtbank oordeelt dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, nu er niet gesproken kan worden van gelijke gevallen.
Zaaknummer 21/5948 ( [naam 5] )
complexiteit verkeersstromen
78. Fastned stelt dat door de situering en de inrichting van het laadstation op het voorterrein van het benzinestation de verkeersstromen in complexiteit zullen toenemen. Het laadstation is volgens Fastned voorzien op het voorterrein van het bestaande benzinestation, wat de minister niet wenselijk acht. Fastned wijst erop dat de aanvraag voor een laadvoorziening op verzorgingsplaats [naam 10] om deze reden is afgewezen.
78. De minister betwist dat de complexiteit van de verkeersstromen toeneemt. In het verweerschrift heeft de minister toegelicht dat de elektrische laadpalen van Shell aan de linkerkant, onder de luifel zijn voorzien, in het verlengde van bestaande parkeerplaatsen waar een maximumrijsnelheid geldt van 30 km/uur. Ter plaatse vinden al in- en uitparkeerbewegingen plaats. Bestuurders zijn dus al op dergelijke verkeersbewegingen bedacht. Er vinden geen andere verkeersbewegingen plaats dan nu al gebruikelijk. De minister onderbouwt dit standpunt met de verkeerskundige beoordeling van 15 juni 2021, volgens welke de parkeervakken haaks op de rijbaan komen en zodanig ruim vormgegeven zijn dat deze goed te gebruiken zijn bij zowel het vooruit als bij het achteruit inrijden.
80. De rechtbank is van oordeel dat de minister hiermee voldoende heeft gemotiveerd dat de verkeersstromen niet in complexiteit zullen toenemen. Fastned heeft geen tegenrapport overgelegd om de conclusies in de verkeerskundige beoordeling te bestrijden of te weerleggen. Verder is het de rechtbank bekend dat verzorgingsplaats [naam 10] is ingericht op langsparkeren. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van 6 juni 2023. [17] Voor zover Fastned in dit kader een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet vanwege de feitelijke verschillen in de inrichting van deze verzorgingsplaatsen.
Conclusie en gevolgen
81. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister in overeenstemming met de door hem gehanteerde en inmiddels in de Kennisgeving 2022 neergelegde criteria de gevraagde vergunningen heeft verleend en ook overigens geen grond hoefde te zien om de aanvragen te weigeren om redenen van veiligheid en doelmatigheid. De rechtbank zal de beroepen daarom ongegrond verklaren.
Proceskosten en griffierecht
82. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling en evenmin voor vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. J.F. Kuiken, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.