Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/5093
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2023 in de zaak tussen
[eisers] , beiden te Aalsmeer, eisers
(gemachtigde: mr. drs. J. Boomhouwer),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. R.P.H. Rozenbrand).
Procesverloop
Met een besluit van 10 december 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden in verband met het overschrijden van grenswaarden op een vijftal handhavingspunten op de luchthaven Schiphol in het gebruiksjaar 2019 afgewezen.
Eisers hebben op 28 juni 2021 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op hun bezwaar.
De rechtbank heeft met de uitspraak van 3 augustus 2021 (zaaknummer AMS 21/3421) geoordeeld dat de beslistermijn is overschreden en bepaald dat verweerder binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een beslissing op bezwaar moet nemen.
Met een besluit van 3 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 11 januari 2023 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [de persoon] .
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. Tijdens het Algemeen Overleg op 6 februari 2008 heeft de Tweede Kamer aangedrongen op de ontwikkeling van een nieuw normen- en handhavingstelsel (NNHS) voor de luchthaven Schiphol. Naar aanleiding hiervan is aan de zogenoemde Alderstafel Schiphol (de Alderstafel) gevraagd advies uit te brengen over een nieuw stelsel en de criteria voor gelijkwaardigheid. In de Alderstafel zijn de betrokken bestuurders, de luchtvaartsector, de omwonenden van Schiphol en het Rijk vertegenwoordigd.
2. Uit het Alders-advies van 8 oktober 2013 volgt onder meer het volgende. In het huidige stelsel zijn grenswaarden in handhavingspunten opgenomen die richting geven aan het baangebruik in de praktijk. In het nieuwe stelsel zijn regels ontworpen die het gewenste baangebruik voorschrijven. Beide stelsels waarborgen het wettelijk vereiste niveau van (gelijkwaardige) bescherming: in het huidige stelsel via de handhavingspunten en in het nieuwe stelsel via een norm voor de maximale hoeveelheid geluid. Het belangrijkste verschil is dat het nieuwe stelsel de ongewenste – want meer hinder veroorzakende – neveneffecten van het huidige stelsel met de handhavingspunten verhelpt, waardoor de afhandeling van het vliegverkeer steeds op de meest geluidpreferente manier plaatsvindt. In het huidige stelsel wordt vanwege een dreigende overschrijding van een grenswaarde in een handhavingspunt bij een baan waar relatief weinig geluidgehinderden zijn, uitgeweken naar een baan met relatief veel geluidgehinderden.
3. Het NNHS gaat uit van het zoveel mogelijk gebruiken van banen die de minste hinder voor de omgeving met zich brengen, namelijk de Kaag- en Polderbaan, en het minder gebruikmaken van de Aalsmeer- en de Zwanenburgbaan. Het strikt geluidpreferentieel vliegen is vormgegeven in vier regels met bijbehorende normen:
- de eerste regel richt zich op het inzetten van de meest geluidpreferente baancombinatie;
- de tweede regel richt zich erop om de inzet van een secundaire start- of landingsbaan zoveel mogelijk te beperken;
- de derde regel geeft aan hoe het verkeer over twee start- of twee landingsbanen moet
worden verdeeld in het geval er vanwege een start- of landingspiek twee startbanen of twee landingsbanen in gebruik zijn;
- de vierde regel stelt een maximum aan het aantal bewegingen op de vierde baan.
4. In een verzamelbrief inzake het luchtvaartbeleid van 25 september 2015 aan de voorzitter van de Tweede Kamer heeft toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu W. Mansveld het volgende gemeld:
“Gegeven de breed gedeelde wens voor preferent baangebruik, de gemaakte afspraken hierover met de omgeving en vanwege de eerdere politieke besluitvorming hierover en de voortgang van de formele verankering van dit nieuwe stelsel wil ik u dan ook tijdig informeren over de wijze waarop de Inspecteur-Generaal om zal gaan met geconstateerde overschrijdingen van grenswaarden geluid.
Tot het moment waarop het nieuwe normen- en handhavingsstelsel in de Wet luchtvaart en onderliggende regelgeving definitief van kracht is, zal – uitgaande van een voorspoedige wetsbehandeling – bij overschrijding van de grenswaarden in de handhavingspunten anticiperend gehandhaafd worden. Dit houdt in dat er bij overschrijding van de grenswaarden geen maatregel wordt opgelegd, indien blijkt dat de overschrijding het gevolg is van de toepassing van de regels uit het nieuwe stelsel. Dit zal na afloop van het gebruiksjaar beoordeeld worden.”
5. Voor Schiphol geldt als gebruiksjaar de periode van 1 november in enig jaar tot en met 31 oktober van het daarop volgende jaar. [1] Het gebruiksjaar 2019 loopt dus van
1 november 2018 tot en met 31 oktober 2019.
6. Uit de Handhavingsrapportage Schiphol 2019 van verweerder van 31 januari 2020 – waarin de bevindingen van verweerder zijn neergelegd met betrekking tot onder meer de naleving van de normen uit het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB) in het gebruiksjaar 2019 – volgt dat de grenswaarden voor de geluidbelasting op vijf handhavingspunten (punt 19, 20, 24, 25 en 30) zijn overschreden.
7. Met een brief van 26 oktober 2020 hebben eisers verzocht om handhaving vanwege overschrijdingen in het gebruiksjaar 2019 van de grenswaarden voor de geluidbelasting op de handhavingspunten 18 (Zwanenburgbaan-Noord), 19, 20 en 21 (Buitenveldertbaan), 24 en 25 (Aalsmeerbaan) en 30 (Zwanenburgbaan-Zuid). Eisers verzoeken voor de maximaal toegestane geluidbelasting uit te gaan van bijlage 2 van het LVB 2004, omdat de latere LVB’s niet aan de gelijkwaardigheidseis van artikel 8.17, zevende lid, van de Wet luchtvaart (Wlv) voldoen.
8. Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers afgewezen. De grenswaarden waar eisers naar verwijzen zijn niet meer rechtsgeldig als norm voor de toelaatbare geluidsbelasting. Verweerder ziet geen grond voor de stellingname dat de vigerende grenswaarden niet van toepassing zijn. De aantallen in de gelijkwaardigheidscriteria moeten worden beschouwd als de uitkomst van een som en niet als absolute aantallen. Verweerder baseert zich op het LVB 2008 en, voor het gebruiksjaar 2019, op de ‘Tijdelijke regeling groot onderhoud Zwanenburgbaan en Kaagbaan’. Met betrekking tot dit vigerende kader hebben zich in het gebruiksjaar 2019 in de vijf genoemde handhavingspunten grenswaardeoverschrijdingen voorgedaan. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft in 2020 onderzoek gedaan naar deze overschrijdingen. Op basis van dit onderzoek heeft de ILT onder andere vastgesteld dat de overschrijdingen in het gebruiksjaar 2019 het gevolg waren van het vliegen volgens de regels van het NNHS. Op basis van de brief van de staatssecretaris van 25 september 2015 aan de Tweede Kamer over anticiperend handhaven betekent dit dat de ILT geen maatregelen aan de sector oplegt in verband met de overschrijdingen van de grenswaarden geluid in het gebruiksjaar 2019.
9. Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. De Wlv voorziet namelijk niet in een absolute en onveranderlijke norm in de vorm van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen als gevolg van het luchtverkeer van en naar Schiphol. Er is geen sprake van een in het LVB opgenomen absoluut en onveranderlijk beschermingsniveau dat op grond van het principe van een gelijkwaardig beschermingsniveau dient te worden gegarandeerd.
De standpunten van de partijen
10. Eisers voeren aan dat de norm van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen een absolute norm is die niet de uitkomst mag zijn van een (veranderlijke) rekensom. Volgens eisers kan de norm wel veranderen als het woningbestand verandert, maar niet door rekening te houden met het principe van verbeterde routemodellering. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de norm van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen wel de uitkomst van de som is en dat deze ook mag worden geactualiseerd op grond van de verbeterde routemodellering.
Het oordeel van de rechtbank
11. Vaststaat dat de grenswaarden als bedoeld in artikel 4.2.1 van het LVB in het gebruiksjaar 2019 op de hiervoor bedoelde handhavingspunten zijn overschreden, zodat in zoverre sprake is van een overtreding van artikel 8.22 van de Wlv, ter zake waarvan verweerder bevoegd is handhavend op te treden.
12. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
13. Verweerder heeft het verzoek van eisers onder verwijzing naar genoemde verzamelbrief van de staatssecretaris van 25 september 2015 afgewezen. Volgens verweerder dient anticiperend te worden gehandhaafd omdat is gebleken dat de overschrijding van de grenswaarden in het gebruiksjaar 2019 het gevolg is van de toepassing van het NNHS.
14. In geschil is of de normstelling van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen binnen de 35 Ke-contour een absolute norm is.
15. Ter zitting zijn twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) aan de orde gekomen [2] . Op basis van die uitspraken kan geconcludeerd worden dat er geen ondersteuning is voor het standpunt van eisers. Tijdens de zitting heeft de rechtbank aan eisers gevraagd waarom de rechtbank eisers zou moeten volgen. Eisers hebben verwezen naar het ‘Integraal Milieu-effectrapport Schiphol en Omgeving 1993; onderdeel Geluid en Luchtverkeer’ dat verweerder naar aanleiding van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur bekend heeft gemaakt en daaruit de volgende passage aangehaald: “
Van de andere kant zijn er sinds de PASO-berekeningen zoveel veranderingen geweest ten aanzien van het woningbestand en de wijze van invoer (bijvoorbeeld de representatie van de horizontale spreiding), dat een exacte vergelijking niet meer mogelijk is.” [3] De rechtbank is van oordeel dat deze passage geen steun biedt voor het standpunt van eisers dat de normstelling van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen een absolute norm is. Uit de parlementaire behandeling van de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving van 22 juni 1995 [4] blijkt dit evenmin. Integendeel: door de regering is een voorbehoud gemaakt dat de norm in de toekomst zou kunnen veranderen, omdat een norm van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen wellicht niet genoeg is in het licht van de beoogde groei van Schiphol tot mainport.
Van de andere kant zijn er sinds de PASO-berekeningen zoveel veranderingen geweest ten aanzien van het woningbestand en de wijze van invoer (bijvoorbeeld de representatie van de horizontale spreiding), dat een exacte vergelijking niet meer mogelijk is.” [3] De rechtbank is van oordeel dat deze passage geen steun biedt voor het standpunt van eisers dat de normstelling van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen een absolute norm is. Uit de parlementaire behandeling van de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving van 22 juni 1995 [4] blijkt dit evenmin. Integendeel: door de regering is een voorbehoud gemaakt dat de norm in de toekomst zou kunnen veranderen, omdat een norm van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen wellicht niet genoeg is in het licht van de beoogde groei van Schiphol tot mainport.
16. De rechtbank is van oordeel dat de normstelling van maximaal 10.000 zwaarbelaste woningen binnen de 35 Ke-contour geen absolute norm is. Verweerder heeft het handhavingsverzoek van eisers daarom op goede gronden afgewezen.
Conclusie
17. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en mr. A.C. Loman en
mr. C.F. de Lemos Benvindo, leden, in aanwezigheid van mr. A.C. Hummel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2023.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2023.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet luchtvaart
Artikel 8.15
Bij algemene maatregel van bestuur wordt voor de luchthaven een luchthavenverkeerbesluit vastgesteld.
Artikel 8.17
1. Het luchthavenverkeerbesluit bevat regels omtrent het luchthavenluchtverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid, de geluidbelasting, de lokale luchtverontreiniging en de geurbelasting.
2. Het besluit bevat in ieder geval regels omtrent:
a. de gevallen waarin van een luchtverkeerweg gebruik gemaakt wordt;
b. een op beperking van belasting gerichte wijze van gebruik van het luchtruim in andere gevallen;
c. de beschikbaarheid van de luchthaven voor het luchthavenluchtverkeer.
3. Het besluit kan regels bevatten omtrent:
a. de wijze van gebruik van de luchtverkeerwegen;
b. de tijdstippen waarop, de frequentie waarmee en de categorieën van luchtvaartuigen waarmee van het luchtruim gebruik gemaakt wordt.
4. De regels bevorderen het realiseren van een beschermingsniveau, waarbij de in het besluit beschreven grenswaarden met betrekking tot de door het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte belasting ten aanzien van veiligheid, geluid en lokale luchtverontreiniging niet worden overschreden.
5. Het besluit bevat in ieder geval:
a. de grenswaarden voor het externe-veiligheidsrisico;
b. de grenswaarden voor de geluidbelasting, waarbij in ieder geval punten in of aan de rand van woonbebouwing in de nabijheid van de luchthaven bepaald worden met de grenswaarden die op ieder van die punten van toepassing zijn;
c. de grenswaarden voor de emissie van de stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken.
6. Het besluit kan ten aanzien van de in het tweede en derde lid bedoelde onderwerpen, grenzen stellen aan de maatregelen die de inspecteur-generaal op grond van artikel 8.22 kan treffen.
7. Elk besluit, volgend op het eerste luchthavenverkeerbesluit, biedt een beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging, dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.
8. Bij de vaststelling van het luchthavenverkeerbesluit kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar.
Artikel 8.22
1. Zodra de inspecteur-generaal constateert dat de in artikel 8.17, vierde lid, bedoelde grenswaarden zijn overschreden, schrijft hij maatregelen voor die naar zijn oordeel bijdragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden.
2. De maatregelen hebben betrekking op de in artikel 8.17, tweede en derde lid, bedoelde onderwerpen en vallen binnen de in artikel 8.17, zesde lid, bedoelde grenzen.
3. De inspecteur-generaal trekt de maatregelen in of matigt deze voor zover zij naar zijn oordeel niet langer nodig zijn voor het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden.
4. Voordat de inspecteur-generaal een maatregel voorschrijft stelt hij degene tot wie de maatregel is gericht in de gelegenheid zijn zienswijze kenbaar te maken.
5. De artikelen 8.18 tot en met 8.21 zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de voorgeschreven maatregelen.
Luchthavenverkeerbesluit Schiphol
Artikel 1.1.
a. gebruiksjaar: de periode van een jaar die loopt van 1 november tot en met 31 oktober;
[..]
Artikel 4.2.1
1. De Lden wordt gebruikt als indicator voor de geluidbelasting gedurende het gehele etmaal ten gevolge van het luchthavenluchtverkeer. De geluidbelasting wordt berekend over een gebruiksjaar.
2. Het totale volume van de geluidbelasting bedraagt niet meer dan 63,46 dB(A).
3. De geluidbelasting in een punt dat is aangewezen in bijlage 2 bij dit besluit bedraagt niet meer dan de bij dat punt aangegeven waarde.
[…]
Artikel 4.2.2
1. De Lnight wordt gebruikt als indicator voor de geluidbelasting gedurende de periode van 23 uur tot 7 uur ten gevolge van het luchthavenluchtverkeer. De geluidbelasting wordt berekend over een gebruiksjaar.
2. Het totale volume van de geluidbelasting bedraagt niet meer dan 54,44 dB(A).
3. De geluidbelasting in een punt dat is aangewezen in bijlage 3 bij dit besluit bedraagt niet meer dan de bij dat punt aangegeven waarde.
[…]