Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/1311
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. E.J.H. van Lith),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: M.G. Spiegelenburg).
Procesverloop
Op 25 mei 2022 heeft het college aan eisers een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd (de bouwstop).
Op 25 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [eiser 2] ongegrond verklaard. De gevraagde voorlopige voorziening van [eiser 2] is bij uitspraak van 16 augustus 2022 afgewezen. [1]
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juli 2023. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat aan deze procedure voorafging
1. Eisers wonen met hun kinderen in de woning aan de [adres] (de woning). Op 17 mei 2022 heeft het college een melding ontvangen dat eisers een zwembad in tuin aan het plaatsen waren.
2. Op 19 mei 2022 heeft een bouwinspecteur een controle ter plaatse uitgevoerd. Hij heeft geconstateerd dat in de achtertuin van de woning een betonnen plaat is gemaakt onder het maaiveld, waarop een constructie is gemaakt voor het plaatsen van een zwembad/jacuzzi met een zwarte plaat eroverheen. Voor deze werkzaamheden is geen omgevingsvergunning verleend.
3. Het college heeft vervolgens geconcludeerd dat deze bouwwerkzaamheden niet vergunningvrij zijn. De bouwinspecteur heeft de bouwwerkzaamheden daarom op
25 mei 2022 mondeling stilgelegd. Met het besluit van 25 mei 2022 heeft het college de stillegging bevestigd. In hetzelfde besluit heeft het college eisers een last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat eisers na de stillegging verder gaan met de uitvoering van de werkzaamheden.
4. Het college heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Het college stelt zich op het standpunt dat de jacuzzi in strijd is met het geldende bestemmingsplan. De jacuzzi wordt namelijk gesitueerd op onbebouwde gronden en daarop mogen alleen bouwwerken geen gebouw zijnde worden gebouwd die ten dienste staan van de tuin. Een jacuzzi staat niet ten dienste van de tuin. Voor de uitleg van het begrip ‘tuin’ heeft het college aansluiting gezocht bij de uitleg die Van Dale [2] daaraan geeft. Van gelijke gevallen waartegen het college niet met een bouwstop heeft opgetreden is niet gebleken, het besluit heeft geen onevenredige gevolgen en is niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
Het oordeel van de rechtbank
5. De rechtbank constateert allereerst dat [eiser 1] geen bezwaar heeft gemaakt tegen de bouwstop. Dat neemt echter niet weg dat de rechtbank het beroep kan behandelen, nu [eiser 1] en [eiser 2] gezamenlijk beroep hebben ingesteld en daarmee identieke beroepsgronden hebben aangevoerd. [eiser 2] heeft wel bezwaar gemaakt tegen de bouwstop.
6. De rechtbank moet in deze procedure de vraag beantwoorden of het college op goede gronden aan eisers een bouwstop en een last onder dwangsom heeft opgelegd.
7. Eisers hebben op de zitting toegelicht dat tussen partijen niet langer in geschil is dat het bestemmingsplan ‘Museumkwartier en Valeriusbuurt’ van toepassing is (het bestemmingsplan). Tussen partijen is ook niet in geschil dat eisers een jacuzzi in hun tuin willen realiseren.
Vergunningvrij?
8. Eisers betogen allereerst dat de jacuzzi vergunningvrij is. Het college heeft immers aan kunnen sluiten bij artikel 3, vijfde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dit artikel is bepaald dat voor het realiseren van een jacuzzi geen omgevingsvergunning vereist is.
9. Deze grond slaagt niet. Artikel 3 van Pro Bijlage II van het Bor bepaalt voor welke categorieën gevallen een vergunning voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) niet is vereist. Uit dit artikel volgt echter niet dat in de daar genoemde gevallen ook geen vergunning vereist is voor het gebruiken van gronden of bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit betekent dat het college terecht heeft beoordeeld of het project in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het college heeft geconcludeerd dat dit niet het geval is, omdat de grond wordt gebruikt in strijd met planregel 19.4.4 van het bestemmingsplan.
Planregel 19.4.4
10. Planregel 19.4.4 bepaalt dat voor onbebouwde gronden geldt dat uitsluitend het gebruik ten dienste van tuin is toegestaan, tenzij overeenkomstig een in planregel 19.1 genoemde aanduiding tevens gebruik ten behoeve van parkeervoorzieningen is toegelaten.
Achtererfgebied
11. Eisers betogen dat het college ten onrechte aan planregel 19.4.4 heeft getoetst. Het college heeft namelijk ten onrechte getoetst aan het begrip ‘tuin’, omdat dit begrip niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan. Het college had in plaats daarvan moeten toetsen aan het begrip ‘achtererfgebied’, zoals gedefinieerd in planregel 1.6. Planregel 19.4.4 is aldus niet van toepassing.
12. De rechtbank overweegt als volgt. Op het perceel rust de bestemming ‘Wonen’. De regels die voor deze bestemming gelden zijn geregeld in planregel 19. Dit betekent dat (ook) planregel 19.4.4 van toepassing is. Het college heeft de bouwwerkzaamheden daarom terecht aan deze planregel getoetst. De vraag of eisers de jacuzzi al dan niet in het achtererfgebied hebben willen bouwen, is bij de toetsing aan planregel 19.4.4 niet relevant. Dit begrip wordt in deze planregel immers niet genoemd. De rechtbank laat daarom in het midden of voldaan is aan de definitie van het begrip ‘achtererfgebied’.
Onbebouwde gronden?
13. Eisers betogen dat de gronden niet onbebouwd waren zoals bedoeld in planregel 19.4.4. Eisers hebben op de zitting toegelicht dat er een schommel en een schuur stonden op onder meer de plaats waar zij de jacuzzi willen plaatsen. Verder zat er een fundering onder de tegels, die is verwijderd toen de jacuzzi zou worden gebouwd.
14. De grond waarop eisers de jacuzzi willen bouwen heeft de bestemming Wonen. De bestemming Wonen is onder meer bestemd voor wonen, verblijfsgebied, tuinen en erven, zij het dat voor onbebouwde gronden geldt dat uitsluitend het gebruik ten dienste van tuin is toegestaan. De vraag ligt dus voor of op de plaats waar de jacuzzi geplaatst wordt wel of niet is bebouwd. Gelet op wat ter zitting is besproken en de foto’s die op de zitting zijn getoond, wordt de jacuzzi geplaatst op onbebouwde gronden. Het feit dat er mogelijk een kleine overlap is tussen de plaats waar de schommel en de schuur stonden en de plaats waar de jacuzzi wordt gebouwd baat eisers niet, omdat de jacuzzi dan nog steeds grotendeels op onbebouwde gronden wordt geplaatst. De voor het eerst op de zitting ingenomen stelling van eisers dat op de locatie waar de jacuzzi gerealiseerd wordt een fundament lag, hebben zij niet onderbouwd en het college heeft dit betwist. Eisers hebben dus niet aannemelijk gemaakt dat de gronden waar de jacuzzi wordt geplaatst bebouwd waren. De grond slaagt niet.
Ten dienste van tuin?
15. Eisers stellen zich op het standpunt dat een jacuzzi ten dienste van de tuin staat. Het college heeft de woorden ‘ten dienste van’ in het geheel niet in de beoordeling betrokken. Het plaatsen van een jacuzzi in de tuin is daarbij niet in strijd met de definitie die Van Dale geeft aan een tuin en doet hier ook geen afbreuk aan. Daarnaast heeft het college niet aan kunnen sluiten bij de definitie die Van Dale aan het begrip geeft. De definitie van Van Dale is namelijk achterhaald nu het begrip ‘tuin’ een transformatie heeft doorgemaakt. Gezien de huidige tijdsgeest worden tuinen een steeds belangrijker onderdeel van de woning en steeds anders ingevuld en gevormd dan tientallen jaren geleden. Het college had hier aandacht aan moeten besteden. Daarnaast moet de vraag of het gebruik van het perceel in strijd is met de bestemming Wonen, worden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bepalend is of deze uitstraling van zulke aard is dat deze niet meer valt te rijmen met de woonfunctie van het betrokken perceel als bedoeld in het bestemmingsplan. Aangezien het perceel ook gebruikt mag worden als verblijfsgebied is het college ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van het perceel, gezien de aard, omvang en intensiteit ervan, niet past in de woonbestemming die erop rust.
16. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen, moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel moet worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn. [3]
17. Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan en de plantoelichting geen aanknopingspunten staan over hoe het begrip ‘tuin’ als zodanig moet worden uitgelegd. De rechtbank volgt partijen hierin.
18. De Afdeling heeft verder overwogen dat, voor de betekenis van een begrip, bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting, voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting kan worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in Van Dale is gegeven worden betrokken.
19. In Van Dale wordt, voor zover relevant, onder ‘tuin’ verstaan: ‘een omheind stuk grond, met bloemen, bomen en andere gewassen beplant’. Deze omschrijving is, naar het oordeel van de rechtbank, niet dermate algemeen dat deze onbruikbaar is om te kunnen bepalen wat onder een tuin wordt verstaan.
20. Gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling is de definitie van Van Dale niet bindend, maar de rechtbank ziet in dit geval aanleiding om de definitie van Van Dale als uitgangspunt te nemen bij het uitleggen van het begrip ‘tuin’. Hiervoor is mede redengevend dat het bestemmingsplan voor de bestemming Wonen het begrip ‘tuin’ van andere begrippen als ‘erven’ en ‘verblijfsgebieden’ onderscheidt. Daarnaast betrekt de rechtbank hierbij dat uit de toelichting van het bestemmingsplan volgt dat het stadsdeel een lijn heeft ingezet om het open en groene karakter van tuinen te behouden. [4] Ingezet wordt op een vierledige strategie om onder meer een duurzame en hoogwaardige groenstructuur voor de toekomst te garanderen. Een van de aanbevelingen hiervoor is het bevorderen en versterken van de groene binnen- en daktuinen in bouwblokken. [5] Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit dat de nadruk is gelegd op het groene karakter van tuinen in het plangebied.
21. De rechtbank zal dus beoordelen of een jacuzzi ten dienste staat van een omheind stuk grond, met bloemen, bomen en andere gewassen beplant. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval. De rechtbank ziet niet in hoe een jacuzzi ten dienste van bloemen, bomen en andere gewassen staat. De rechtbank stelt tot slot met eisers vast dat de bezwaarcommissie in haar advies niet nadrukkelijk heeft getoetst aan de zinsnede ‘ten dienste van’. De rechtbank is echter van oordeel dat voldoende duidelijk is dat dit wel zo is beoogd.
22. Gelet op het bovenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de jacuzzi niet ten dienste van een tuin staat. Dit betekent dat niet is voldaan aan de vereisten van planregel 19.4.4. De jacuzzi is dus strijdig met het bestemmingsplan. Omdat voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan geen omgevingsvergunning is verleend, was het college bevoegd om handhavend op te treden door een bouwstop en een last tot voortduring van die stilleging onder dwangsom op te leggen.
Gelijkheidsbeginsel
23. Eisers betogen verder dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Eisers verwijzen naar ongeveer zestien gevallen in de (directe) omgeving, waar jacuzzi’s in tuinen zijn gebouwd. Het college heeft tegen deze jacuzzi’s niet handhavend opgetreden. Volgens eisers heeft het college het gelijkheidsbeginsel te beperkt uitgelegd. Ook al gebouwde jacuzzi’s kunnen gelijke gevallen zijn. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat zij hun uitleg van het gelijkheidsbeginsel baseren op de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2006. [6]
24. Uit de door eisers genoemde uitspraak volgt dat uit de aard van een besluit waarbij wordt gelast om met onmiddellijke ingang de bouwwerkzaamheden te staken en gestaakt te houden, dat wordt genomen om een (verdere) overtreding te voorkomen, volgt dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel sprake kan zijn voor zover het gevallen betreft waarin het college na constatering van de overtreding geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid handhavend op te treden met een bouwstop of een preventieve dwangsom.
25. Het college heeft in dit geval een bouwstop opgelegd voor een in aanbouw zijnde jacuzzi. Anders dan eisers betogen moet voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel in ieder geval sprake zijn van gelijke gevallen. In deze zaak betekent dit dat sprake moet zijn van gevallen waarin het college heeft besloten om tegen een andere in aanbouw zijnde jacuzzi niet handhavend op te treden. Niet gesteld of gebleken is dat een van de door eisers aangedragen gevallen in deze situatie verkeerde. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de al gebouwde jacuzzi’s geen gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat het college heeft aangegeven handhavend te zullen optreden tegen de jacuzzi’s die onrechtmatig zijn gebouwd.
Evenredigheidsbeginsel
26. Eisers voeren aan dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld. De bouwstop heeft financiële en persoonlijke gevolgen voor eisers, terwijl het belang van het college om handhavend op te treden nihil is. Het college heeft de betrokken belangen niet deugdelijk afgewogen. Eisers hebben op de zitting toegelicht dat zij van tevoren onderzoek hebben gedaan of de jacuzzi kon worden gerealiseerd. Dit heeft kosten met zich gebracht, ook omdat alle documenten eerst voor eisers vertaald moesten worden. Daarnaast zitten eisers met hun vier kinderen in Nederland zonder familie te kunnen bezoeken. Zij wilden de jacuzzi realiseren zodat zij als gezin daarvan kunnen genieten.
27. De rechtbank begrijpt de wens van eisers om een jacuzzi te bouwen. Toch zijn de belangen die eisers aanvoeren naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om te kunnen spreken van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er zijn immers ook andere voorzieningen waarvan eisers en hun kinderen als gezin kunnen genieten. Dat de bouwstop financiële gevolgen voor eisers heeft, is een consequentie van het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Het feit dat eisers met de beste bedoelingen vóór de bouw van de jacuzzi onderzoek hebben laten doen naar de mogelijkheden hiervan, kan hier niet aan afdoen. Gebleken is immers dat de jacuzzi in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat het college het algemeen belang bij handhaving van de regels van het bestemmingsplan zwaarder heeft mogen laten wegen.
Concreet zicht op legalisatie
28. Eisers betogen tot slot dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat in dit geval concreet zicht bestond op legalisatie. Er is namelijk een nieuw bestemmingsplan in werking getreden die geen bepaling bevat die gelijkluidend is aan de huidige planregel 19.4.4. Het college heeft hiermee geen rekening gehouden.
29. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is een bouwstop een ordemaatregel waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen behoeft, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. [7] De grond slaagt daarom niet.
Conclusie
30. Het beroep is ongegrond. Het college heeft de bouw van de jacuzzi mogen stilleggen en de last mogen opleggen de bouw stilgelegd te houden. Dat betekent dat eisers de jacuzzi niet zonder omgevingsvergunning mogen (af)bouwen. Het college hoeft geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, rechter, in aanwezigheid van
mr. T.W. Steenhoff, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
2 oktober 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.