Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 22/76
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 september 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit Amsterdam, eiser
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. Korkmaz).
Inleiding
1. Verweerder heeft de aanvraag van eiser om gegevens openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk toegewezen (het primaire besluit). Met het bestreden besluit van 6 december 2021 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
3. De rechtbank heeft het beroep 7 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en de door verweerder meegebrachte deskundige van de Arbeidsinspectie, [deskundige] .
Totstandkoming van het besluit
4. Met zijn Wob-verzoek [1] verzoek heeft eiser gevraagd om openbaarmaking van alle meldingen op grond van artikel 4.95 van het Arbobesluit over ongevallen of incidenten waarbij (mogelijk) biologische agentia [2] van categorie 3 [3] of 4 [4] zijn vrijgekomen en die besmetting van werknemers met die biologische agentia kunnen veroorzaken.
5. Verweerder heeft negen documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. In deze documenten heeft verweerder openbaarmaking van verschillende gegevens achterwege gelaten. Volgens verweerder zijn dit bijzondere persoonsgegevens [5] of weegt het belang van openbaarmaking van de gegevens niet op tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Verweerder heeft erop gewezen dat de Wob deze gronden noemt als uitzondering op openbaarmaking. [6] Omdat het in het geval van bijzondere persoonsgegevens gaat om gegevens over de gezondheid van de betrokkenen, heeft verweerder meegewogen dat met openbaarmaking daarvan extra zorgvuldig moet worden omgegaan. Ook als het niet direct gaat om gegevens die een betrokkene identificeren, maar wel om gegevens die in combinatie met informatie uit andere bronnen maken dat de betrokkene te herleiden is, vormt dit volgens verweerder reden om openbaarmaking achterwege te laten.
6. Verweerder erkent dat de genoemde uitzonderingen op openbaarmaking in de Wob buiten toepassing worden gelaten in het geval van milieu-informatie met betrekking tot emissies. [7] Naar het standpunt van verweerder gaat het echter in geen van de meldingen om milieu-informatie met betrekking tot emissies [8] in de zin van de Wet milieubeheer (Wm), reeds omdat biologische agentia volgens verweerder niet onder de definitie van
‘milieu-informatie’ in de zin van de Wm vallen.
7. Aan de betrokkenen heeft verweerder een zienswijze gevraagd. Eén van de betrokkenen heeft gereageerd en verzocht om diens gewone persoonsgegevens niet openbaar te maken. Van uitdrukkelijke instemming met openbaarmaking van de gegevens door de betrokkenen is volgens verweerder geen sprake.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke afwijzing van het Wob-verzoek van eiser.
9. Dat verweerder openbaarmaking van de gewone persoonsgegevens (zoals namen en geboortedata) van betrokkenen achterwege heeft gelaten, [9] is voor eiser geen onderwerp van discussie. Omdat verweerder in document 6 alleen openbaarmaking van gewone persoonsgegevens achterwege heeft gelaten, is de (gedeeltelijke) openbaarmaking van dit document niet in geschil. Eisers heeft ook niet bestreden dat de documenten 1, 2, 4, 5, 6 en 7 geen milieu-informatie met betrekking tot emissies bevatten. Over deze punten neemt de rechtbank dan ook geen beslissing.
10. Voor het overige beoordeelt de rechtbank het beroep aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
11. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Bijzondere persoonsgegevens?
12. Volgens eiser zijn niet alle gegevens, waarvan verweerder openbaarmaking achterwege heeft gelaten, bijzondere persoonsgegevens. Het gaat in de visie van eiser niet om gegevens over de gezondheid van de betrokkenen en niet om gegevens die te herleiden zijn naar de individuele, natuurlijk persoon. Door het weglaten van de gewone persoonsgegevens zijn de betrokkenen volgens eiser al niet meer te herleiden. Eiser voert aan dat er alleen daarom al geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen zou worden gemaakt. De context in de documenten maakt de betrokkenen volgens eiser ook niet zodanig identificeerbaar dat openbaarmaking van de als bijzondere persoonsgegevens aangemerkte informatie achterwege moet blijven.
Het juridisch kader
13. Het uitgangspunt van de Wob is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is, tenzij zwaarwegende belangen zoals bedoeld in de artikelen 10 en 11 van de Wob zich daartegen verzetten. [10]
14. In artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob staat dat verstrekking van informatie achterwege blijft voor zover dit bijzondere persoonsgegevens betreft zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Onder andere gegevens over de gezondheid (gezondheidsgegevens) worden in artikel 9, eerste lid, van de AVG genoemd als bijzondere persoonsgegevens. Naar hun aard kunnen gezondheidsgegevens een bijzonder ernstige inbreuk maken op de grondrechten, zoals op de persoonlijke levenssfeer. Daarom verdienen deze gegevens versterkte bescherming. [11]
15. Volgens artikel 4 aanhef Pro en onder 15 van de AVG zijn gezondheidsgegevens ‘persoonsgegevens die verband houden met de fysieke of mentale gezondheid van een natuurlijk persoon, waaronder gegevens over verleende gezondheidsdiensten waarmee informatie over zijn gezondheidstoestand wordt gegeven’. Volgens Europese rechtspraak moet het begrip bijzonder persoonsgegeven ruim worden uitgelegd. [12]
16. Bij een persoonsgegeven in de zin van de AVG gaat het verder om ‘alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (de betrokkene)’ en geldt identificeerbaar als ‘een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd’. [13] Volgens vaste rechtspraak moet rekening worden gehouden met de context van de informatie ter bepaling van de identificeerbaarheid van de betrokkene. [14]
Algemene overwegingen
17. De rechtbank gaat per document in op de vraag of er in dat document bijzondere persoonsgegevens staan en of er met openbaarmaking inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene(n). Voordat de rechtbank daaraan toekomt, overweegt de rechtbank in meer algemene zin het volgende.
18. Verweerder heeft met de gedeeltelijke openbaarmaking van de door eiser opgevraagde meldingen de aanvraag van eiser gedeeltelijk toegewezen. Daarin zijn door verweerder keuzes gemaakt. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het beleid is om bij openbaarmaking van documenten naar aanleiding van een Wob-verzoek bedrijfsnamen altijd openbaar te maken. De rechtbank constateert dat in dit geval de beleidsmatige keuze om bedrijfsgegevens altijd openbaar te maken in die zin bezwaarlijk heeft uitgepakt, dat het openbaar maken van deze gegevens er in sommige gevallen toe heeft geleid dat de betrokkene al nagenoeg identificeerbaar is, omdat het gaat om kleine bedrijven en aan de hand van de bedrijfsnaam in combinatie met de openbaar gemaakte gegevens van de melding het relatief makkelijk te achterhalen is om welke werknemer het zou kunnen gaan. [15] Voor zover identificatie van de betrokkene op basis van de enkele bedrijfsgegevens niet al mogelijk zou zijn, heeft deze keuze bovendien tot gevolg dat het openbaar maken van andere, meer inhoudelijke informatie over het voorval of incident problematisch is geworden, omdat in die gevallen de combinatie van de andere gegevens met de bedrijfsgegevens de betrokkene hoe dan ook identificeerbaar zou maken. Dit klemt in dit geval ook, omdat eiser ter zitting heeft toegelicht dat het hem nu juist niet te doen is om informatie waar en wanneer het voorval heeft plaatsgevonden, maar hij juist inzicht had willen hebben in wat er is gebeurd. De rechtbank zal hieronder echter met dit voldongen feit rekening te houden in de verdere beoordeling per document. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het ook op de weg van eiser had gelegen om in zijn aanvraag duidelijk aan te geven dat het hem om de inhoud van de meldingen ging en niet om het aantal meldingen of waar de meldingen hebben plaatsgevonden. De rechtbank overweegt dat de – overigens niet schriftelijk vastgelegde – beleidsmatige keuze van verweerder onverlet laat dat verweerder in alle gevallen zal moeten bezien of er met openbaarmaking van de bedrijfsnaam inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. [16] In elk geval moet bij die afweging worden gelet op de specifieke context van plaats, tijd en aantal betrokkenen en de vraag of de weggelaten gegevens in verband met de wel openbaar gemaakte informatie zonder onevenredige inspanning leidt tot identificatie van personen. [17]
Het oordeel van de rechtbank
19. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb [18] kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten. De rechtbank heeft zich een oordeel gevormd over de vraag of de weggelaten informatie bijzondere persoonsgegevens bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht openbaarmaking van de informatie in de documenten 1, 4 en 5 achterwege gelaten. Ten aanzien van de documenten 7 en 8 is de rechtbank van oordeel dat verweerder deels terecht openbaarmaking achterwege heeft gelaten. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de documenten 2 en 3 niet zonder meer alle weggelaten informatie had mogen onthouden. Voor de documenten 2, 3, 7 en 8 heeft verweerder voor het overige onvoldoende gemotiveerd waarom weggelaten informatie bijzondere persoonsgegevens betreffen of waarom er sprake zou zijn van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen bij openbaarmaking. Bij alle documenten is de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking van de terecht weggelaten informatie inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene(n).
20. Wat betreft de documenten 1, 4 en 5 kan de rechtbank verweerder, zoals hiervoor overwogen, volgen in het standpunt dat verdere openbaarmaking niet mogelijk is, omdat de weggelaten informatie bij openbaarmaking daarvan de betrokkene(n) identificeerbaar zou maken.. Gelet op de vermelding van de bedrijfsnaam en locatie, evenals de specifieke tijd en plaats, kan een combinatie met de weggelaten persoonsgegevens zonder onevenredige inspanning leiden tot identificeerbaarheid van de betrokkene(n).
21. Wat betreft de documenten 7 en 8 volgt de rechtbank verweerder grotendeels in het standpunt dat openbaarmaking van de weggelaten informatie de betrokkene(n) identificeerbaar maakt. Met openbaarmaking zou inbreuk worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene(n), zodat verweerder dit naar het oordeel van de rechtbank terecht achterwege heeft gelaten. Uitzondering hierop is naar het oordeel van de rechtbank in document 7 van het vermoedelijke incident tijdens de werkzaamheden van de betrokkene. In document 8 vormt hierop naar het oordeel van de rechtbank uitzondering: het onderwerp van het telefoongesprek op 17 december 2019 op pagina 1, de vraag wanneer er gemeld moet worden op pagina 2, en de toelichting in de tabel op pagina 2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom deze gegevens bijzondere persoonsgegevens betreffen of waarom er sprake zou zijn van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen bij openbaarmaking.
22. Ten aanzien van de documenten 2 en 3 is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de hier weggelaten informatie bijzondere persoonsgegevens bevat en openbaarmaking daarvan een inbreuk zou maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene(n). In het bijzonder gelet op de omstandigheid dat het hier meer omvangrijke organisaties betreft, en daarmee dus ook een grotere kring van betrokkenen, ziet de rechtbank niet zonder meer dat sprake is van bijzondere persoonsgegevens, die de individuele betrokkene(n) al dan niet identificeren of identificeerbaar maken en of openbaarmaking van de gegevens een inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.
Toestemming van betrokkenen?
23. Eiser is verder van mening dat verweerder in de verzoeken om zienswijzen aan de betrokkenen expliciet om toestemming had moeten vragen voor openbaarmaking van de persoonsgegevens. Ook voert eiser aan dat het niet reageren van de meeste betrokkenen moet worden gezien als instemming met openbaarmaking. Ook het bezwaar van één van de betrokkenen om diens gewone persoonlijke gegevens openbaar te maken, moet worden gezien als instemming met openbaarmaking van de bijzondere persoonsgegevens.
23. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt. Voor zover eiser zich beroept op de uitdrukkelijke toestemming, zoals opgenomen in artikel 9, tweede lid, onder a, van de AVG merkt de rechtbank op dat het hier gaat om de verwerking van persoonsgegevens voor een concreet doel en niet om de openbaarmaking van persoonsgegevens. Voor zover dit artikel al zou zien op openbaarmaking van persoonsgegevens, staat daarin opgenomen dat uitdrukkelijk toestemming is vereist. Het niet reageren op een zienswijzeverzoek houdt naar het oordeel van de rechtbank niet een dergelijke uitdrukkelijke toestemming in. Verder moet de door betrokkenen gegeven instemming op grond van artikel 10, derde lid, van de Wob uitdrukkelijk zijn, zoals uit vaste rechtspraak blijkt. [19] Van uitdrukkelijke instemming door de betrokkenen is de rechtbank in deze zaak niet gebleken, daarvoor is het uitblijven van een reactie zoals gezegd onvoldoende. Bovendien kan de uitdrukkelijke toestemming van de betrokkenen op deze grond alleen zien op openbaarmaking van gewone persoonsgegevens en niet van bijzondere persoonsgegevens.
25. Verweerder heeft dan ook terecht openbaarmaking van de bijzondere persoonsgegevens op deze grond achterwege gelaten.
Milieu-informatie betreffende emissie?
Het juridisch kader
26. Op grond van artikel 10, vierde lid, van de Wob geldt een uitzondering op openbaarmaking van bijzondere persoonsgegevens [20] als er sprake is van ‘milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu’.
27. In artikel 19.1a van de Wm is een definitie van ’milieu-informatie’ opgenomen. Voor zover hier relevant staat in dit artikel dat milieu-informatie alle informatie omvat, neergelegd in documenten over – onder andere – de toestand van elementen van het milieu, [21] over factoren die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten [22] en over de toestand van de gezondheid van veiligheid van de mens, voor zover die wordt of kan worden aangetast door de toestand van elementen van het milieu of wordt of kan worden aangetast via de elementen door de factoren. [23] Een ’emissie’ is verder in artikel 1.1 van de Wm gedefinieerd als ‘stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht’.
Standpunt van partijen
29. In de gronden en het verweerschrift is de discussie tussen partijen uitsluitend gegaan over de vraag of de documenten milieu-informatie bevatten. Op zitting is bovenstaand juridisch kader aan partijen voorgehouden en hebben partijen hun standpunten heroverwogen.
30. Naar de mening van verweerder is er geen sprake van milieu-informatie en kan er dus kan geen sprake zijn van milieu-informatie die betrekking heeft op een emissie. Bovendien is, aldus verweerder, voor een emissie vereist dat er een verandering plaatsvindt in het milieu en dat is in de meldingen niet het geval, zodat ook om die reden niet kan worden gesproken van “milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu” als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob.
31. Naar de mening van eiser is er in de documenten 3 en 8 wel sprake van
milieu-informatie die betrekking heeft op een emissie. De informatie in de meldingen over incidenten of voorvallen met biologische agentia valt volgens eiser onder de definitie uit de Wm van milieu-informatie, omdat het informatie is over de gezondheid en veiligheid van de mens. Daarnaast gaat de informatie over factoren, zoals afval, die de toestand van elementen van het milieu kunnen aantasten, aldus eiser. Omdat er sprake is van milieu-informatie, is artikel 10, vierde lid van de Wob van toepassing en is niet duidelijk waarom de weggelaten informatie niet op deze grond alsnog openbaar gemaakt wordt.
Het oordeel van de rechtbank
32. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft waarom er in de documenten geen sprake is van milieu-informatie.
33. In het bestreden besluit verwijst verweerder ter onderbouwing van de stelling dat biologische agentia niet vallen onder milieu-informatie slechts naar een eerdere uitspraak van deze rechtbank op het beroep niet-tijdig van eiser. [26] Deze enkele verwijzing is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende ter motivering van haar stelling, temeer nu deze uitspraak inmiddels is komen te vervallen met het gegrond verklaren van het verzet van eiser daartegen. De rechtbank volgt daarbij het oordeel van de verzetrechter, dat er niet zonder meer van kan worden uitgegaan dat - zoals in de eerdere uitspraak nog werd overwogen - de gevraagde informatie van biologische agentia van categorie 3 of 4 niet onder de definitie van de Wm valt, dat de meldingen waarvan in dit geval openbaarmaking is gevraagd wel degelijk milieu-informatie kunnen bevatten en dat het van de inhoud van de betreffende melding afhangt of dit het geval is. [27]
34. Ter zitting is nader gesproken over de vraag, welke informatie dan precies onder milieu-informatie moet worden verstaan. De deskundige van verweerder heeft daarbij toegelicht dat er een verandering zou moeten plaatsvinden in de toestand van de biodiversiteit om te kunnen spreken van milieu-informatie. Deze toelichting staat echter op gespannen voet met de rechtspraak op dit punt. [28] Om te beoordelen of er sprake is van milieu-informatie is op grond van deze rechtspraak enkel van belang of op enig moment biologische agentia aanwezig waren. Ook is in rechtspraak geoordeeld dat een virus (zoals verweerder heeft toegelicht een van de verschillende soorten biologische agentia in de zin van het Arbobesluit) een factor is die de elementen van het milieu aantast of waarschijnlijk aantast (zoals bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder b van de Wm). [29]
35. De slotsom is dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd heeft dat en waarom er in de documenten geen sprake zou zijn van
milieu-informatie. Of er in de specifieke meldingen over incidenten en ongevallen sprake is van biologische agentia en hoe dit wel of niet moet worden gezien als milieu-informatie vergt een nadere motivering, die nu ontbreekt.
36. Daarbij moet worden opgemerkt dat enkel milieu-informatie die betrekking heeft op een emissie de uitzondering op openbaarmaking voor bijzondere persoonsgegevens [30] opzij zet. Hierop is in het bestreden besluit niet ingegaan. Ter zitting heeft de deskundige van verweerder op dit punt toegelicht dat biologische agentia geen stof zijn en er ook daarom geen sprake kan zijn van een emissie. Ook deze toelichting staat volgens de rechtbank op gespannen voet met de hiervoor genoemde rechtspraak. Ook de informatie in openbare bronnen, waaronder bronnen van de Nederlandse Arbeidsinspectie en het Europees Agentschap voor veiligheid en gezondheid op het werk, lijkt er volgens de rechtbank op te wijzen dat biologische agentia wel een stof kunnen zijn en dat biologische agentia zich bij vrijkomen kunnen verspreiden via bijvoorbeeld de lucht. [31] De rechtbank kan tegen deze achtergrond niet zonder nadere uitleg volgen dat biologische agentia niet een stof kunnen zijn in de zin van de Wm en verspreiding daarvan niet zou kunnen zorgen voor een emissie zoals bedoeld in de Wm.
37. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat en waarom er in de meldingen 3 en 8 geen milieu-informatie staat die betrekking heeft op een emissie. Ook deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
38. Gelet op het voorgaande, is het beroep gegrond. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken.
39. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 december 2021, voor zover het gaat om de hiervoor genoemde passages in de documenten 2, 3, 7 en 8 (ten aanzien waarvan verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft waarom weggelaten informatie bijzondere persoonsgegevens betreft of waarom er sprake zou zijn van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen bij openbaarmaking) en om de passsages in de documenten 3 en 8 (ten aanzien waarvan verweerder onvoldoende gemotiveerd heeft waarom daarin geen milieu-informatie staat die betrekking heeft op een emissie);
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Kuppens, voorzitter, en mr. A.K. Glerum en
mr. M.H.W. Franssen, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. Nannan Panday, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 september 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.