Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 21/6212
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2023 in de zaak tussen
Stichting Pesticide Action Network Netherlands , uit Assen (de Stichting),
Vereniging Natuur- en Milieufederatie Noord-Holland, uit Zaanstad (de Vereniging)
gezamenlijk te noemen: eisers,
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
en
het college van burgemeesters en wethouders van Amsterdam,verweerder (het college)
(gemachtigden: mr. A.W.H.J. Wennekes, mr. H.S. Poppens en [gemachtigde 2] ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
TMA Logistics B.V., als rechtsopvolger van Amsterdam Container Terminal B.V. , te Amsterdam (TMA).
TMA Logistics B.V., als rechtsopvolger van Amsterdam Container Terminal B.V. , te Amsterdam (TMA).
Procesverloop
Op 25 november 2021 heeft het college aan TMA een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de inrichting gelegen aan de [adres] [nummer] te Amsterdam.
Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) verzocht een onderzoek in te stellen. [1] Op 23 november 2022 heeft de StAB een rapport uitgebracht. Eisers en het college hebben op het verslag gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2023. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] , bestuurder van de Stichting, en [naam 3] namens de Vereniging. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. TMA is niet verschenen. Namens de StAB zijn verschenen [naam 4] en mr. J.K. van de Poel.
Overwegingen
Inleiding
1. TMA is een terminal waar op- en overslag van zeecontainers en stukgoederen plaatsvindt. Daarnaast houdt TMA zich bezig met roll-on-roll-off lading, op- en overslag en eventuele assemblage van projectladingen.
2. Op 6 juni 2018 heeft TMA een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de inrichting gelegen aan de [adres] [nummer] in Amsterdam, [2] met een toelichting van LBP Sight. De aanvraag betreft twee activiteiten: (i) het begassen en aansluitend ontgassen van containers en (ii) de boord-boord overslag van stuifgevoelige stoffen en boord-kade-overslag. Voor de begassing van de containers maakt TMA gebruik van sulfurylfluoride en magnesiumfosfide, waarbij fosfine ontstaat.
3. Op 25 november 2021 heeft het college de omgevingsvergunning aan TMA verleend, waarbij maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) zijn vastgesteld. Met betrekking tot de sulfurylfluoride heeft het college de toepassing van het middel Profume met toelatingsnummer 13358N vergund. De vergunde magnesiumfosfide, waaruit fosfine vrijkomt, is Degesh Plates/strip met toelatingsnummer 8418N.
De beoordeling van de rechtbank
4. De belangrijkste rechtsvraag die partijen verdeeld houdt, is of het college in de omgevingsvergunning voldoende heeft geborgd dat de grenswaarden voor fosfine en sulfurylfluoride niet worden overschreden en daarmee dat de vergunde activiteiten veilig zullen plaatsvinden.
5. De rechtbank stelt voorop dat het college in de omgevingsvergunning een veiligheidszone waar het begassen en ontgassen van de containers plaatsvindt van minimaal tien meter heeft voorgeschreven. Deze veiligheidszone moet worden vergroot wanneer de concentratie van het gebruikte begassingsmiddel op de grens van de veiligheidszone een te hoge concentratie heeft bereikt. In overeenstemming met cijfers van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) heeft het college de maximaal toegestane concentratie vastgesteld op 0,01 parts per million (ppm) voor fosfine en 3 ppm voor sulfurylfluoride. Als het vergroten van de veiligheidszone niet mogelijk is en/of als een meting boven de grenswaarden uitkomt, moet TMA de begassing of ontgassing staken, door geen nieuwe containers te openen en/of de deuren van al geopende containers dicht(er) te zetten.
Overschrijding van de grenswaarden
6. Eisers voeren aan dat het college (een combinatie van) emissiebeperkende technieken had moeten voorschrijven en artikel 2.7, tweede lid, van het Abm had moeten toepassen. De huidige voorschriften bieden onvoldoende veiligheid voor derden. Fosfine is zo toxisch dat inademing van hoge concentraties dodelijk is. Hoewel sulfurylfluoride minder toxisch is, wordt het in grotere hoeveelheden gebruikt. De voorschriften moeten tenminste voldoende bescherming bieden tegen het optreden van te hoge concentraties sulfurylfluoride en/of fosfine tot buiten de grens van de inrichting en bieden dat volgens eisers niet. Eisers betogen tot slot dat de voorschriften 3.2.1, 3.2.3, 3.2.6, 3.3.4 tot en met 3.3.8 en 3.3.10 onduidelijk, niet handhaafbaar of niet naleefbaar zijn.
7. De rechtbank overweegt dat de StAB heeft geconcludeerd dat de grenswaarden op de inrichtingsgrens kunnen worden overschreden bij het ontgassen van meerdere containers. Met betrekking tot sulfurylfluoride heeft de StAB (samengevat) geconcludeerd dat binnen de aangevraagde be- en ontgassingspraktijk de norm uit het wettelijke gebruiksvoorschrift voor sulfurylfluoride van 3 ppm (momentaan) op de grens van de inrichting kan worden overschreden. De redenen hiervoor zijn dat LBP Sight ten onrechte is uitgegaan van een norm van 3 ppm als 24-uursgemiddelde waarde in plaats van momentane waarde, en dat het college deze norm niet expliciet heeft vastgelegd in de omgevingsvergunning. Met betrekking tot fosfine is volgens de StAB in wettelijke gebruiksvoorschriften geen norm opgenomen. Als wordt uitgegaan van een momentane waarde, dan kan binnen de aangevraagde ontgassingspraktijk op basis van voorschriften 3.3.4 en 3.3.5 van de omgevingsvergunning, op 35 meter afstand van een begassingsvak met 800 containers de grenswaarde voor kortdurende blootstelling aan fosfine van 0,01 ppm op de grens van de inrichting worden overschreden. Hiermee is onvoldoende gewaarborgd dat de grenswaarde van 0,01 ppm voor fosfine op de grens van de inrichting niet wordt overschreden. Dat is voldaan aan de rapporten van het RIVM en LBP Sight, biedt hiervoor onvoldoende garantie.
8. De rechtbank stelt voorop dat de voorschriften in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Tussen partijen is niet in geschil dat de vergunde grenswaarden momentane waarden zijn. De rechtbank stelt vast dat de maatwerkvoorschriften die de te nemen maatregelen bij het overschrijden van de grenswaarden voorschrijven, gebruiksvoorschriften zijn en geen verbodsbepalingen. Dit betekent dat het niet verboden is om de grenswaarden te overschrijden, maar dat TMA maatregelen moet nemen op het moment dat de grenswaarden worden overschreden. Dit sluit aan bij, en is een verdere invulling van, de wettelijk vastgestelde gebruiksvoorschriften die horen bij de vergunde middelen Profume (toelatingsnummer 13358 N) en Degesh Plates/strip (toelatingsnummer 8418 N). Daarin staat onder meer dat de gassingsleider moet aangeven welke maatregelen moeten worden genomen “zodra de concentratie ProFume op 10 m groter of gelijk is aan 3 ppm”. De maatwerkvoorschriften hoeven daarom niet zo ver te strekken dat TMA de grenswaarden nooit kan en mag overschrijden. De conclusie van de StAB dat dit niet wordt gegarandeerd, maakt dan ook niet dat de door het college aan de vergunning verbonden voorwaarden het veilig gebruik conform de toepasselijke wet- en regelgeving onvoldoende waarborgt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de gestelde maatwerkvoorschriften, in onderlinge samenhang met elkaar en met de overige aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, hiervoor voldoende. De grond slaagt niet.
Externe veiligheid
9. Eisers voeren aan dat het college in de voorschriften een verbod op geforceerd ontgassen met sulfurylfluoride en op geforceerd ontgassen met fosfine zonder een filter had moeten opnemen. Op 15 november 2016 heeft het college aan TMA een de gehele inrichting omvattende revisievergunning verleend (de revisievergunning). In de revisievergunning staat dat TMA containers geforceerd moet ontgassen en via een filter moet reinigen. In de maatwerkvoorschriften van de omgevingsvergunning is opgenomen dat de voorschriften uit de revisievergunning van toepassing zijn, waardoor de plicht tot geforceerd ontgassen ook voor de omgevingsvergunning geldt. Het is niet uitgesloten dat tijdens het geforceerd ontgassen van een container een giftige gaswolk ontstaat die zich verspreid tot (ver) buiten de inrichting.
10. De rechtbank volgt eisers niet in dit standpunt. De revisievergunning ziet namelijk op importcontainers. Uit de aanvraag van TMA voor de omgevingsvergunning en de daarbij behorende toelichting van LBP Sight, die onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning, volgt dat deze betrekking heeft op exportcontainers. Bovendien heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning van TMA geen betrekking op geforceerd ontgassen. Het college heeft geforceerd ontgassen met de omgevingsvergunning dan ook niet vergund.
Natura 2000-gebieden
11. Eisers betogen verder dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht welke effecten de emissie van sulfurylfluoride kan hebben op het Natura 2000-gebied [naam 5] (de Polder). De Polder ligt op slechts twee kilometer afstand van het projectgebied. Doordat de vergunning is verleend voor de emissie van 13.782 kg sulfurylfluoride per jaar en de geringe afstand tot de Polder, zal de emissie van sulfurylfluoride een depositie veroorzaken van (veel) meer dan 1 mol/ha/jaar. Sulfurylfluoride is veel giftiger voor het milieu dan stikstof(verbindingen). Depositie hiervan op een Natura 2000-gebied heeft daarom een veel groter effect dan de depositie van stikstofverbindingen. De gemachtigde van eisers heeft een indicatieve berekening gemaakt waarin hij heeft geconcludeerd dat de depositie hoger is dan de depositie stikstof waar een natuurvergunning voor aangevraagd moet worden.
12. De StAB heeft op de zitting toegelicht dat de dichtheid van sulfurylfluoride hoger is dan stikstofoxiden en dat het rekenmodel dat de gemachtigde van eisers heeft gebruikt niet bedoeld is voor een stof als sulfurylfluoride. Zowel de StAB als het college hebben de effecten van sulfurylfluoride op de habitattypen in de Polder niet onderzocht, omdat er geen indicaties zijn dat deze stoffen hier een negatieve invloed op hebben.
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldoende toegelicht dat er geen indicaties zijn om te veronderstellen dat het begassen en ontgassen zal leiden tot aantasting van de Polder. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat die indicaties er wel zijn. Het college is niet gehouden om alle (onzekere) scenario’s te onderzoeken. De grond slaagt niet.
Best beschikbare technieken (BBT)
14. Eisers betogen dat het college in de omgevingsvergunning niet de BBT heeft voorgeschreven om de emissie van sulfurylfluoride en fosfine te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Het college heeft namelijk geen concrete maatregelen voorgeschreven om de emissie van sulfurylfluoride of fosfine te beperken. Het college had minimaal moeten voorschrijven dat de te begassen containers zodanig gasdicht zijn gemaakt dat er nauwelijks of geen giftige gassen kunnen ontsnappen en dat containers alleen mogen worden ontgast via een koolfilter of scrubber. Het toetsen aan de concentratie van schadelijke stoffen buiten de inrichting beperkt de emissie van schadelijke stoffen niet of nauwelijks.
15. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers, in hun redenering van wat als BBT moet worden aangemerkt, uitgaan van een techniek voor het afvangen van sulfurylfluoride die niet op de markt beschikbaar is. De toepassing hiervan staat vooralsnog ter discussie. Verder stelt het college dat het gasdicht maken van containers geen doel dient als de gassen niet afgevangen kunnen worden. De StAB heeft dit onderschreven. Nu eisers niet hebben onderbouwd dat de door hen genoemde technieken wel op de markt beschikbaar zijn en/of dat het gasdicht maken van containers wel bijdraagt aan het beperken van de emissie van schadelijke stoffen, volgt de rechtbank het college hierin. De grond slaagt niet.
Diffuse emissies
16. Eisers voeren aan dat het college de emissies uit een begaste container via gaten en kieren ten onrechte heeft beschouwd als diffuse emissie en dit heeft moeten beoordelen als emissies uit puntbronnen. De emissie uit een begaste container kan namelijk worden gekwantificeerd door bijvoorbeeld de lekdichtheid van de container te bepalen. Daarnaast voeren eisers aan dat de terminologie ‘zoveel mogelijk gasdicht’ uit voorschrift 3.2.1 niet is gedefinieerd en daardoor niet handhaafbaar is. Containers worden alleen zoveel mogelijk gasdicht gemaakt om te voorkomen dat de concentratie sulfurylfluoride of fosfine in een container te snel zakt en de container niet insectenvrij mag worden verklaard. Voorschrift 3.2.1 beperkt dus niet de diffuse emissie naar de omgeving.
17. De rechtbank volgt het college in het standpunt dat kwantificeerbaarheid geen doorslaggevende rol speelt bij het bepalen van het type emissie. Ook diffuse emissies kunnen kwantificeerbaar zijn. Net als de rechtbank Rotterdam, is de rechtbank van oordeel dat wanneer sprake is van natuurlijke ventilatie door kieren en gaten de containers als diffuse bronnen zijn aan te merken. [3]
18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich verder op het standpunt kunnen stellen dat een container voldoende gasdicht is wanneer zichtbare kieren en ventilatieopeningen zijn afgedicht. Bij diffuse emissie komen gassen langzaam vrij, waardoor de emissie lager is en betere verspreiding van het gas plaatsvindt. Hierdoor ontstaan er minder schadelijke concentraties. Bovendien heeft het college voorgeschreven dat containers geïnspecteerd worden op lekkage en (ventilatie)openingen worden afgesloten voor de begassing. Daarnaast worden containers voorzien van een duidelijk merkteken dat de container gas bevat.
Onderzoeksverplichting
19. Eisers stellen zich op het standpunt dat de onderzoeksverplichting die het college in de omgevingsvergunning heeft voorgeschreven, niet toereikend is.
20. De rechtbank volgt eisers niet in dit standpunt. De omgevingsvergunning schrijft drie vereisten voor waaraan het onderzoeksrapport moet voldoen. Ten eerste moet het de mogelijkheden voor andere behandelingsmethoden dan begassing bevatten. Ten tweede moet het de mogelijkheden om containers beter dicht te maken bevatten. Tot slot moet het de mogelijkheden voor hergebruik van begassingsmiddelen bij begassing van meerdere containers en de mogelijkheden om het gas af te vangen bevatten. Daarnaast moet TMA aangeven op welke wijze de onderzochte maatregelen kosteneffectief te krijgen zijn. Het college accepteert het onderzoek niet als dit onderzoek onvoldoende diepgaand is of als TMA onvoldoende inspanning heeft geleverd. De resultaten van het onderzoek kunnen het college aanleiding geven om de vergunning te actualiseren. Dat het college een verdergaande onderzoeksverplichting had moeten opleggen volgt nergens uit.
Afvangen sulfurylfluoride
21. Eisers betogen dat het college ten onrechte heeft gesteld dat het afvangen van sulfurylfluoride met een scrubber geen bewezen techniek en vooralsnog niet mogelijk is. Op de zoekterm ‘scrubber sulfurylfluoride’ vindt Google veel zoekresultaten, waaronder een patent voor een scrubber die sulfurylfluoride kan afvangen.
22. De rechtbank overweegt dat het feit dat er een patent bestaat voor een scrubber die sulfurylfluoride kan afvangen, niet betekent dat deze techniek op de markt beschikbaar en/of toepasbaar is. Dat laatste is de rechtbank niet gebleken. Ook de StAB is niet bekend wat er met het patent is gebeurd. De grond slaagt niet.
Kostenefficiëntie
23. Eisers stellen zich vervolgens op het standpunt dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de emissiebeperkende maatregelen niet kosteneffectief zijn. Het afwegingsgebied van tabel 2.7 van het Abm is niet van toepassing op het bepalen van de kosteneffectiviteit van maatregelen om de emissie van sulfurylfluoride en fosfine te beperken. Artikel 2.7 en bijlage 2 van het Abm zien namelijk op hoe de kosteneffectiviteit van emissiebeperkende maatregelen voor NOx, SO2, VOS en Stof kan worden bepaald. De emissie van sulfurylfluoride en fosfine heeft een veel groter negatief effect op het milieu en de gezondheid van de mens dan de emissie van NOx, zodat kosteneffectiviteit eerder moet worden aangenomen. Sulfurylfluoride en fosfine staan niet op de lijst van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS), omdat ze te giftig zijn.
24. De rechtbank overweegt dat de StAB heeft geconcludeerd dat voor het beoordelen van de kosteneffectiviteit van de maatregelen het juiste toetsingskader is gebruikt. Het door eisers aangehaalde rapport over de beoordeling kosteneffectiviteit van beperking ZZS naar lucht is niet van toepassing. Sulfurylfluoride en fosfine staan namelijk niet op de lijst met (potentiële) ZZS. De vergelijking die eisers trekken met CO2-equivalenten en de
CO2-emissiehandel gaat volgens de StAB ook niet op. De StAB heeft toegelicht waarom het tot de conclusie komt dat het afvangen van fosfine, het gasdicht inpakken van containers en het afvangen van sulfurylfluoride niet kosteneffectief is. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de conclusies van de StAB te twijfelen. De grond slaagt niet.
Toelating
25. Eisers betogen verder dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven, omdat die is gebaseerd op het besluit van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) om de toelating van sulfurylfluoride te verlengen. Dit besluit is namelijk in strijd met artikel 19, onder b, onder iv, van de biociden Verordening 528/2012. Deze kennelijke strijd met Europees recht is dusdanig dat het zelfs het stellen van prejudiciële vragen zou kunnen rechtvaardigen, aldus eisers.
26. De rechtbank overweegt dat dit besluit van de Ctgb in deze procedure niet voorligt. De rechtbank kan daarom geen inhoudelijk oordeel over dit besluit geven. Zolang dit besluit geldt, mag het college daar bij het beoordelen van de aanvraag om een omgevingsvergunning van uitgaan.
Alternatieven voor begassen
27. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte niet heeft voorgeschreven dat een container alleen mag worden begast als er geen milieuvriendelijk alternatief voorhanden is. Er is een milieuvriendelijk alternatief, namelijk Controlled Atmosphere (CA).
28. De rechtbank stelt vast dat CA geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Dit betekent dat het college deze mogelijkheid bij het verlenen van de omgevingsvergunning niet hoeft te bekijken. Niet in geschil is dat deze techniek niet als BBT kan worden aangemerkt. De grond slaagt niet.
Onvoldoende informatie
29. Verder betogen eisers dat het college de aanvraag buiten beschouwing had moeten laten, omdat deze onvoldoende informatie bevat om de vergunning te kunnen verlenen. Zonder de resultaten van het onderzoek uit voorschrift 3.4.2 kunnen geen BBT worden vastgesteld. Het college heeft een onderzoek naar de mogelijkheden om de emissie van sulfurylfluoride en fosfine te beperken voorgeschreven. Hiermee erkent het impliciet dat de aanvraag onvoldoende informatie bevat om de vergunning op te stellen.
30. De rechtbank is met het college van oordeel dat de aanvraag voldoende informatie bevat. Er bestaat momenteel onvoldoende kennis over de manieren om emissie van sulfurylfluoride op kosteneffectieve manier te voorkomen. De onderzoeksverplichting is opgenomen om te zorgen dat blijvend onderzoek wordt gedaan naar mogelijke verbetering op dit gebied. Dat betekent niet dat het niet mogelijk is om te beoordelen of de aangevraagde activiteiten, op grond van de toepasselijke wet- en regelgeving, kunnen worden vergund. De rechtbank betrekt hierbij dat de StAB heeft geconcludeerd dat alle noodzakelijke informatie al openbaar toegankelijk was, dan wel aanwezig in de aanvraag. De grond slaagt niet.
Conclusie
31. Het beroep is ongegrond. Het college hoeft geen proceskosten of griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en mr. D. Sullivan en
mr. M.W. Speksnijder, leden, in aanwezigheid van mr. T.W. Steenhoff, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2023.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2023.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.