Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/6922
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J.C. Smit).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor maatschappelijke opvang op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
1.2.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 7 april 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 25 oktober 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 29 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van eiseres.
Beoordeling door de rechtbank
2.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder de aanvraag van eiseres voor maatschappelijke opvang mocht afwijzen op grond van de Wmo 2015. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.3.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres komt uit Ghana en verblijft sinds 1997 in Amsterdam. Eiseres heeft vanaf haar achtste tot haar vierentwintigste bij haar vader, stiefmoeder, halfzusje en halfbroertje gewoond. Vervolgens heeft eiseres met verschillende partners samengewoond. Zij heeft altijd een kamer gehuurd of trok bij haar partner in. In 2020 is eiseres na een relatiebreuk weer bij haar vader gaan wonen. Eiseres heeft hier drie jaar gewoond en raakte intussen zwanger. De vader van het kind is verhuisd naar Duitsland. De vader van eiseres heeft haar het huis uitgezet omdat zij zwanger is geraakt zonder te trouwen. Eiseres sliep vanaf toen in de nachtbus en verbleef zo lang mogelijk op haar werk. Omdat het eiseres niet lukte om een woning te krijgen, heeft zij een aanvraag voor maatschappelijke opvang ingediend. Verweerder heeft deze aanvraag met het primaire besluit afgewezen en verwezen naar het negatieve advies van de GGD van 20 februari 2023. Volgens de GGD is eiseres voldoende zelfredzaam en heeft zij vooral een huisvestingsprobleem. Sinds 11 april 2023 verblijft eiseres in de noodopvang voor gezinnen. Eiseres is op [geboortedatum] 2023 bevallen van haar zoontje.
Is het gebruik van de zelfredzaamheid-matrix in strijd met de Wmo 2015?
3.1.
Eiseres stelt dat verweerder een verkeerd criterium – het zelfredzaamheidscriterium – gebruikt bij de beoordeling of iemand maatschappelijke opvang nodig heeft. In de Wmo 2015 wordt de term ‘eigen kracht’ genoemd en niet ‘zelfredzaamheid’. Volgens eiseres hoeft er geen sprake te zijn van beperkingen of het niet kunnen voeren van regie en valt opvang niet onder het ondersteunen van zelfredzaamheid. Waar het om gaat bij opvang is dat iemand dakloos is en niet op eigen kracht voor vervangende woonruimte kan zorgen.
3.2.
In de regelgeving is opgenomen wanneer een persoon in aanmerking kan komen voor maatschappelijke opvang. [1] Eén van de voorwaarden voor het krijgen van maatschappelijke opvang is dat iemand beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden. Op dit punt verschillen partijen van mening. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) volgt dat het zelfredzaamheidscriterium dat de gemeente gebruikt een juiste beoordelingsmaatstaf is. [2] Verweerder heeft aan de hand van het criterium beperkte zelfredzaamheid op meerdere leefgebieden getoetst of eiseres in staat is zich te handhaven in de samenleving. Verweerder heeft hiermee, anders dan eiseres bepleit, een juiste beoordelingsmaatstaf gebruikt. Dit betekent dat het betoog van eiseres dat het criterium in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (hierna: de Verordening) in strijd is met de Wmo 2015, niet slaagt.
Is het onderzoek zorgvuldig geweest en zijn de belangen van het kind van eiseres hierin voldoende meegenomen?
4.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het onderzoek van verweerder onvoldoende zorgvuldig is geweest. De conclusie van het GGD-onderzoek dat zij niet beperkt zelfredzaam is klopt niet volgens eiseres, gelet op de veelvoud aan problematiek die zij heeft. Daarnaast heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met de belangen van het pasgeboren kind van eiseres in het licht van artikel 3 van Pro het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK). Volgens eiseres blijkt niet dat er onderzoek heeft plaatsgevonden naar haar pasgeboren kind en zijn leefomstandigheden.
4.2.
Deze beroepsgrond slaagt en de rechtbank legt hierna uit waarom.
4.3.
Uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de rechtspraak van de Raad vloeit voort dat verweerder voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit in het kader van de Wmo 2015 van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Verweerder zal bij een melding allereerst moeten vaststellen wat de hulpvraag is (stap 1). Daarna moet verweerder vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 2). Zijn die problemen voldoende concreet in kaart, dan kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving (stap 3). Ten slotte moet verweerder onderzoeken of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden (stap 4). Slechts voor zover de mogelijkheden ontoereikend zijn, dient verweerder een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken. [3]
Belangen van het kind
4.4.
De aanvraag van eiseres voor maatschappelijke opvang dateert van 23 januari 2023. Op 20 februari 2023 is eiseres gescreend door de GGD. In het screeningsverslag van de GGD staat vermeld dat eiseres tijdens het screeningsgesprek zwanger is en tevens staat de uitgerekende datum vermeld. Met het primaire besluit van 7 april 2023 is de aanvraag van eiseres afgewezen. Hangende de bezwaarfase bevalt eiseres van haar kind op [geboortedatum] 2023.
4.5.
Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb vindt er in bezwaar een volledige heroverweging plaats (ex nunc), waarbij het primaire besluit volledig wordt heroverwogen in het licht van hetgeen in bezwaar tegen het besluit naar voren is gebracht. Uit artikel 3:2 van Pro de Awb in samenhang met de artikel 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 en het stappenplan van de Raad vloeit voort dat verweerder voldoende kennis moet vergaren over de voor het nemen van een besluit in het kader van de Wmo 2015 van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Uit vaste rechtspraak van de Raad volgt dat artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking heeft in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van die kinderen moeten worden betrokken. [4]
4.6.
De rechtbank overweegt ten aanzien van de door verweerder onderzochte aspecten het volgende. Uit het bestreden besluit blijkt dat bij het onderzoek naar de zelfredzaamheid van eiseres is gekeken naar het belang van haar toen nog ongeboren kind door een beoordeling van de kindveiligheid en opvoedvaardigheden. Overwogen is dat niet is gebleken van problematiek waardoor eiseres als ouder niet in staat is om voor haar kind te zorgen. Eiseres wordt geacht zelf in onderdak en inkomen te kunnen voorzien en zo een menswaardig bestaan te kunnen waarborgen voor haarzelf en voor haar minderjarige kind. Overigens is tijdelijke noodopvang volgens verweerder gegeven mede in het belang van haar kind en kan eiseres verder een beroep doen op ambulante hulp van gemeentelijke en andere voorzieningen, waaronder HvO Querido, de huisarts en POH, overige medische professionals of psychologen, het Buurtteam en het OKT. Met dit gecombineerde aanbod van voorzieningen is het belang van het kind volgens verweerder voldoende herkend en beschermd.
4.7.
In tegenstelling tot wat verweerder overweegt in het bestreden besluit, constateert de rechtbank dat in het GGD-verslag geen beoordeling is gemaakt van de kindveiligheid en de opvoedvaardigheden van eiseres. Daardoor is niet duidelijk waarop verweerder het standpunt baseert over de kindveiligheid en de opvoedvaardigheden dat in het bestreden besluit is opgenomen. Daarnaast rijst bij de rechtbank de vraag hoe een dergelijke beoordeling kan worden gemaakt als het kind nog niet geboren is. Zo’n beoordeling tijdens de zwangerschap kan wellicht tot op zekere hoogte plaatsvinden – bij wijze van risico uitsluiting – aan de hand van wat blijkt uit de screening omtrent bijvoorbeeld het gebruik van alcohol/drugs. Er kan echter pas volledig onderzoek gedaan worden naar de kindveiligheid en opvoedvaardigheden van eiseres als het kind geboren is en eiseres feitelijk moeder is geworden. Complicerend hierbij is dat eiseres zelf – zoals blijkt uit de GGD screening - uit een zeer onveilige opvoedsituatie komt waarin zij vele jaren psychisch en lichamelijk is mishandeld door haar vader en geen hulp krijgt om dit verleden te verwerken. De vraag is wat dit onveilige verleden in de thuissituatie van eiseres betekent voor haar opvoedvaardigheden en voor de veiligheid van het kind. Die vraag had verweerder zich moeten stellen en die vraag had voor verweerder aanleiding moeten zijn om na de geboorte van het kind nader onderzoek te laten doen. De rechtbank overweegt hierbij bovendien dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat een beëindigingsbesluit is genomen over de huisvesting in de noodopvang, maar dat gedoogd wordt dat eiseres hier verblijft gedurende de bezwaarprocedure. De woonsituatie van eiseres is dus niet stabiel en uiterst onzeker. Verweerder kan in het licht van deze omstandigheden niet onverkort teruggrijpen op de screening van de GGD in de aanvraagfase en zonder enige vorm van nader onderzoek vasthouden aan de conclusie van de GGD dat eiseres niet beperkt zelfredzaam is. In het bestreden besluit staat niets vermeld over hoe het gaat met het pasgeboren kind van eiseres en met eiseres zelf sinds de geboorte van het kind. Verweerder heeft dit niet onderzocht. Dit leidt de rechtbank tot de tussenconclusie dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet is gebaseerd is op een zorgvuldige voorbereiding en in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet goed is gemotiveerd. Ook is in strijd met artikel 3 van Pro het IVRK voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar geen onderzoek gedaan naar de belangen van het pasgeboren kind. Het bestreden besluit geeft daar althans onvoldoende blijk van, nu in het geheel niet wordt ingegaan op het kind en hoe het met hem gaat.
4.8.
De rechtbank heeft voor dit oordeel steun gevonden in haar eerdere uitspraak van 20 september 2023. [5] In de casus die heeft geleid tot deze uitspraak was betrokkene ook zwanger op het moment van de aanvraag en werd het kind geboren hangende de procedure, nadat de GGD een zelfredzaamheidsscreening had verricht. Na het instellen van beroep heeft een zorgcoördinator van de GGD contact opgenomen met de huisarts van betrokkene en heeft een sociaal psychiatrisch verpleegkundige nogmaals naar het dossier gekeken. Naar aanleiding van de geboorte van het kind en medische informatie in het dossier vond dus een aanvullend onderzoek plaats. Anders dan in die casus, heeft in het onderhavige geval in het geheel geen nader onderzoek plaatsgevonden, terwijl de omstandigheden vergelijkbaar zijn. De rechtbank geeft mee dat nader onderzoek doen in de zaak van eiseres niet per definitie betekent dat een volledige herscreening door de GGD moet plaatsvinden. Net als in de zojuist genoemde vergelijkbare casus, kan in de zaak van eiseres aanvullend onderzoek plaatsvinden door contact op te nemen met de huisarts van eiseres. Daarnaast kan gedacht worden aan contact opnemen met het consultatiebureau door een zorgcoördinator van de GGD.
Zelfredzaamheid van eiseres
4.9.
De rechtbank komt niet toe aan de vraag of verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat eiseres niet beperkt zelfredzaam is, omdat verweerder tot die conclusie is gekomen op basis van de GGD-screening van 20 februari 2023 in de aanvraagfase. Verweerder mocht niet onverkort vasthouden aan de GGD-screening van 20 februari 2023, omdat de situatie van eiseres in de bezwaarfase ingrijpend is gewijzigd. Verweerder zal na het verrichten van het nadere onderzoek, zoals hiervoor is overwogen, opnieuw moeten bezien of kan worden vastgehouden aan de conclusie dat eiseres niet beperkt zelfredzaam is of dat tot een andere conclusie moet worden gekomen.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het beroep is gegrond. Verweerder heeft de belangen van het kind van eiseres onvoldoende onderzocht en is er geen deugdelijk onderzoek geweest zoals voorgeschreven in artikel 3:2 van Pro de Awb en de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015. Het bestreden besluit is in strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 3 van Pro het IVRK. Dit betekent dat eiseres gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
5.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor acht weken.
5.3.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 oktober 2023;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.C.M. Schilder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
17 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.