Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/3946
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2024 in de zaak tussen
Stichting [naam 2] Trainingen voor Ballet & Moderne Dans, uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. E. Beele),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom die verweerder heeft opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad.
1.2.
Met het primaire besluit van 4 december 2020 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom van € 50.000,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning op het adres [adres] [huisnummer] [etage] in Amsterdam aan de bestemming tot bewoning en haar gelast de woningonttrekking, binnen een termijn van acht weken na verzending van dit besluit, te staken en gestaakt te houden. Met het bestreden besluit van 13 juni 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven maar heeft verweerder wel de begunstigingstermijn verlengd naar één jaar na verzending van het bestreden besluit.
1.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mevrouw [naam 1] , zakelijk leider van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
2.1.
De rechtbank beoordeelt of verweerder eiseres een last onder dwangsom mocht opleggen wegens het onttrekken van een woonruimte aan de woonruimtevoorraad zonder de daartoe vereiste vergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is een dansschool die subsidie ontvangt van de gemeente Amsterdam. Voor de lessen die eiseres geeft maakt zij tevens gebruik van gastdocenten die van buiten Amsterdam afkomstig zijn. Om kosten te besparen heeft eiseres in 2005 een huurovereenkomst gesloten met Van Maarschalkerwaart Makelaars B.V., waarvan zij de woning aan de [adres] [huisnummer] [etage] huurt om te gebruiken als verblijf voor de gastdocenten. Uit administratief vooronderzoek blijkt dat er in de Basisregistratie Personen (BRP) geen personen op het adres staan ingeschreven en dat de woning de bestemming ‘wonen’ heeft. Op 16 juli 2020 hebben toezichthouders van verweerder de woning bezocht om het feitelijk gebruik van de woning vast te stellen. Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft verweerder vastgesteld dat de gehele woning op het adres [adres] [huisnummer] [etage] is verhuurd voor kortstondig verblijf voor de periode van 13 juli 2020 tot en met 17 juli 2020 waardoor sprake is van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (hierna: Hvw). Vervolgens heeft verweerder op 9 september 2020 het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom en tot het opleggen van een bestuurlijke boete kenbaar gemaakt. Naar aanleiding van de ingediende zienswijze door eiseres heeft verweerder op 4 december 2020 besloten om af te zien van de boeteoplegging maar wel een last onder dwangsom opgelegd.
Overwegingen
4.1.
Eiseres stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd nu het hoorzittingsverslag en het advies ontbreekt en verweerder op bepaalde punten niet is ingegaan op haar bezwaren. Het bestreden besluit geeft hierom volgens eiseres geen blijk van een volledige heroverweging.
4.2.
Verweerder heeft het volgende aangevoerd. Volgens eiseres is verweerder niet ingegaan op het bezwaar dat geen sprake is van onttrekking omdat de woonruimte aan gastdocenten wordt verhuurd. Hierop is in de beslissing op bezwaar ingegaan met de uitleg van het begrip ‘onttrekking’, en daarbij de conclusie getrokken dat daar wel degelijk sprake van is. Tevens is ingegaan op de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zou moeten geven om van handhaving af te zien. Artikel 3.3.9 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 heeft betrekking op vergunningverlening en niet op de handhaving. Er is evenwel ingegaan op de argumenten die eiseres naar voren heeft gebracht op basis waarvan zij denkt dat in haar geval af zou moeten worden gezien van handhaving.
4.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Er heeft op 11 maart 2021 een hoorzitting plaatsgevonden. Het verslag hiervan is in de beslissing op bezwaar opgenomen. Om die reden is er geen advies van de commissie of apart verslag van de hoorzitting gegeven. Daarnaast meent eiseres dat het op de weg van verweerder lag om in overleg te treden om te bekijken welke opties er mogelijk waren voor legalisatie. De rechtbank volgt dit betoog niet. Verweerder onderzoekt of er concreet zicht is op legalisatie. Dit houdt echter niet in dat zij actief moet adviseren over de mogelijkheid van een aanvraag voor een andere vergunning. Het ligt op de weg van eiseres om zich te informeren over de betreffende benodigde vergunningen en hiervoor een aanvraag te doen. Bij een vermoeden van een illegale situatie dient eiseres ervoor te zorgen dat de juiste vergunningen worden aangevraagd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een overtreding?
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres de woning als kortdurend verblijf voor haar gastdocenten ter beschikking stelt en dat eiseres daardoor als overtreder wordt aangemerkt. Eiseres heeft dit ook niet betwist.
5.2.
Eiseres stelt dat er geen sprake is van een overtreding. Volgens eiseres betekent het gebruik van de woonruimte door steeds wisselende personen, anders dan als hoofdverblijf, niet dat de woonruimte aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. De woonruimte is namelijk niet gebruikt voor toeristische verhuur. De keuze van eiseres om haar docenten deze vorm van accommodatie te bieden is dan ook vooral ingegeven door de wens om de kosten voor haar opleidingen zo laag mogelijk te houden en de haar door de gemeente Amsterdam verstrekte subsidiegelden zo efficiënt mogelijk te besteden.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is wonen in de zin van artikel 21 van de Hvw het gebruik van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken inschrijving in de BRP, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Bij inschrijving in de BRP bestaat in beginsel een vermoeden dat een persoon hoofdverblijf heeft in de woning. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening 2016 (Hvv) is over de vergunningplicht voor onttrekking vermeld dat onder “aan de bestemming onttrekken” wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. De betekenis van het begrip “bewoning” is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Wie een huis “bewoont” en is ingeschreven in de BRP heeft daar, permanent, zijn hoofdverblijf. Permanent houdt een periode van ten minste zes maanden in, aldus de toelichting. [1]
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad omdat de woning niet permanent wordt bewoond. Om van permanente bewoning te kunnen spreken, moet sprake zijn van een hoofdverblijf. Dit is
onmiskenbaar niet het geval bij toeristische verhuur, zoals eiseres terecht opmerkt. Echter ook andere vormen van verblijf waarbij de woonruimte dient als tijdelijk onderkomen voor een bewoner die zijn hoofdverblijf elders houdt betekent dat de woonruimte is onttrokken omdat de woonruimte tijdens het verblijf van de tijdelijke bewoner niet langer beschikbaar is voor permanente bewoning. In dit geval worden de gastdocenten van eiseres voor een korte periode ingehuurd om les te geven en verblijven dan kortdurend in de woning. Dit is ook door de toezichthouders van verweerder geconstateerd. Daarnaast staat er niemand in de BRP ingeschreven op het adres. Aangezien de betreffende vergunning voor het onttrekken van de woning niet aanwezig was, is er sprake van een overtreding van artikel 21 van de Hvw. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
5.5.
Dit leidt de rechtbank tot de tussenconclusie dat verweerder de last onder dwangsom mocht opleggen. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of verweerder ook mocht handhaven.
Mocht verweerder handhaven?
6.1.
Eiseres stelt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding zijn tot afwijking van de beginselplicht tot handhaving. De door verweerder bedoelde evenredigheidstoetsing brengt met zich mee dat verweerder ook bij toepassing van een sanctiebevoegdheid als de onderhavige inzichtelijk maakt op welke wijze rekening wordt gehouden met de belangen van eiseres. Het bestreden besluit geeft daarvan geen enkele blijk. Eiseres stelt verder dat het voor haar noodzakelijk is om deze woonruimte te huren voor het huisvesten van gastdocenten omdat een andere wijze van huisvesting voor de gastdocenten voor eiseres te duur is. Het is dan ook voor eiseres van essentieel belang om de gastdocenten in de onderhavige woning te kunnen huisvesten, waarbij zij het belang van het bestaan van eiseres voor de stad benadrukt, welk belang nog eens wordt bevestigd door het feit dat de gemeente Amsterdam eiseres subsidieert. Bovendien wijst eiseres erop dat ook andere culturele instellingen in Amsterdam van de woning gebruik maken om gasten te ontvangen.
6.2.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.3.
De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Eiseres heeft namelijk nooit een aanvraag voor een vergunning voor het onttrekken van de woning ingediend. Van handhaving kan echter ook worden afgezien als dit onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Op dit punt is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Verweerder heeft de belangen van eiseres niet voldoende in kaart gebracht en daardoor geen goede motivering gegeven in het kader van de belangenafweging. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht wat het gevolg is voor eiseres wanneer zij deze mogelijkheid van huisvesting van de gastdocenten verliest. In het bestreden besluit stelt verweerder enkel dat eiseres de keuze heeft om de gastdocenten op andere wijze onder te brengen en dat eiseres hier alleen een financieel belang bij heeft. In de bezwaarfase heeft eiseres echter al aangevoerd dat indien de gastdocenten zouden moeten worden ondergebracht in hotels dat dit eiseres het veelvoudige zou kosten en dat zou betekenen dat er geen docenten meer naar Amsterdam gehaald kunnen worden tenzij de gemeente Amsterdam de subsidie verhoogt om deze verblijfskosten te dekken. Op zitting heeft eiseres nog toegelicht dat er gesprekken zijn geweest met de subsidieverleners en dat er geen ruimte is om die extra kosten te subsidiëren. Een belangrijk onderdeel van eiseres zal in dat geval verloren raken: zij zal niet langer deel uitmaken van de internationale danssector en Amsterdam zal haar plaats in dit spectrum verliezen. Het voortbestaan van eiseres komt daarmee in het geding en haar belang strekt dan ook verder dan een louter financieel belang. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder tijdens de hoorzitting onvoldoende doorgevraagd naar de belangen van eiseres terwijl dit wel op de weg lag van verweerder gezien de unieke situatie van eiseres. Uniek in die zin dat eiseres enerzijds wordt gesubsidieerd door verweerder en haar belang door verweerder wordt ondersteund maar anderzijds wellicht moet stoppen indien de huisvesting niet meer kan doorgaan. Hier komt nog bij dat verweerder met meerdere wethouders heeft gesproken over deze zaak, een lange tijd heeft gedaan over de besluitvorming en dat de bestuurlijke boete is ingetrokken. Ook hieruit blijkt dat het geen standaardzaak is voor verweerder. De stelling van verweerder dat afzien van handhavend optreden in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel volgt de rechtbank niet. Eiseres heeft terecht aangevoerd dat precedentwerking niet snel moet worden aangenomen. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het algemeen belang van handhaving prevaleert boven de belangen van eiseres. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
7.1.
Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Verweerder heeft de belangen van eiseres onvoldoende inzichtelijk gemaakt waardoor niet vastgesteld kan worden of er sprake is van een evenredig besluit. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
7.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft daarbij mee dat het in het kader van de belangenafweging in de rede ligt om een nieuwe hoorzitting te plannen. De rechtbank geeft verweerder daarom tien weken de tijd voor het nemen van een nieuw besluit.
7.3.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 juni 2023;
- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.C.M. Schilder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.