Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 23/4325, 23/4340 en 23/4463
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2024 in de zaken tussen
Dutchbangla B.V., te Diemen, eiseres
(gemachtigde: mr. J.L.J. Leijendekker),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, hierna: de minister
(gemachtigden: mr. S. Alkema en mr. J.P. Stokkers).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank drie beroepen van eiseres, namelijk het beroep tegen de aan haar opgelegde boete van € 79.000,- vanwege tien overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml), het beroep tegen een waarschuwing preventieve stillegging van werk op grond van de Wml en het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (het Besluit) en het beroep tegen een aan eiseres opgelegde boete van € 11.250,- vanwege overtredingen van de Arbeidstijdenwet.
In de zaak met nummer AMS 23/4463
2. Naar aanleiding van een melding op 5 augustus 2020 van een ex-werknemer van eiseres is de Nederlandse Arbeidsinspectie een onderzoek gestart. Door de arbeidsinspecteur is geconstateerd dat er overtredingen van de Wml zijn gepleegd, omdat eiseres niet of niet tijdig bescheiden heeft verstrekt ten aanzien van tien werknemers. De ontbrekende gegevens betroffen een opgave als bedoeld in artikel 626 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (een loonspecificatie), bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn betaald en bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt. Voor deze overtredingen heeft de minister met het besluit van 7 maart 2023 (het primaire besluit 1) een boete opgelegd. [1] Ook heeft de minister de inspectiegegevens openbaar gemaakt. [2] Met het bestreden besluit 1 van 30 juni 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
In de zaak met nummer AMS 23/4340
3. Op 10 februari 2023 heeft de minister eiseres geïnformeerd dat hij naar aanleiding van de tien eerder genoemde overtredingen op grond van de Wml voornemens was om eiseres een waarschuwing te geven. Eiseres kon hiertegen een zienswijze indienen.
4. Op 7 maart 2023, tegelijkertijd met het opleggen van de boetes, heeft de minister eiseres een schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven (het primaire besluit 2). De waarschuwing houdt in dat bij herhaling van de overtredingen of soortgelijke overtredingen kan worden besloten om te bevelen de werkzaamheden te staken of niet aan te vangen, om verdere herhaling te voorkomen. [3] De waarschuwing vervalt vijf jaar na dagtekening van het besluit. Met het bestreden besluit 2, dat tegelijkertijd met het bestreden besluit 1 is genomen, is het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
In de zaak met nummer AMS 23/4325
5. Naar aanleiding van de eerder genoemde melding van de ex-werknemer van eiseres heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie ook onderzocht of eiseres voldoet aan de Arbeidstijdenwet. De inspecteurs constateerden dat er geen deugdelijke registratie van begin-, eind- en rusttijden over de periode van 12 april 2021 tot en met 9 mei 2021 is bijgehouden. Gelet hierop was het toezicht op de naleving van de Arbeidstijdenwet niet of onvoldoende mogelijk. De minister heeft daarom met het besluit van 16 januari 2023 (het primaire besluit 3) een boete opgelegd, vanwege het ontbreken van een deugdelijke registratie. [4] Met het bestreden besluit 3 van 22 juni 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 3 ongegrond verklaard.
In alle zaken
6. De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
7. De rechtbank heeft de beroepen op 25 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [functie] van eiseres, [naam] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank van het beroep in de zaak met nummer 23/4463 (boete en openbaarmaking op grond van de Wml)
Heeft eiseres artikel 18b, tweede lid, van de Wml overtreden?
8. Eiseres voert aan dat zij alle gegevens heeft aangeleverd die werden verzocht, zodat niet begrijpelijk is waar de opgelegde boete op ziet. Verder stelt eiseres dat de minister ten onrechte uitgegaan is van de werkroosters om daarop het aantal gewerkte uren van het personeel te baseren. Het aantal gewerkte uren was af te leiden van de loonstroken en daarmee heeft eiseres wel voldaan aan het overleggen van bescheiden waaruit het aantal gewerkte uren per werknemer blijkt. Daarnaast heeft de minister gegevens gebruikt die niet geschikt zijn om als bewijsmiddel te dienen. Eiseres doelt op de Translink/OV-chipkaart, de Schipholpas en beelden van bewakingscamera’s. Op basis van deze gegevens meent de minister te kunnen vaststellen dat de urenregistraties niet overeenstemmen met het aantal feitelijk gewerkte uren, terwijl ook mogelijk is dat werknemers langer op de werkplek bleven hangen. Op het tijdstip van de controle golden beperkingen vanwege de coronapandemie. Werknemers maakten gebruik van hun Schipholpas om op Schiphol af te spreken. Uit de gegevens blijkt niet dat de werknemers ook aan het werk waren in de periodes tussen het in- en uitklokken of -checken. Eiseres wijst er ten slotte op dat zij werknemers juist ook meer heeft uitbetaald tijdens deze periode.
9. Dit betoog slaagt niet. Als de toezichthouder een verzoek doet om een urenregistratie over te leggen, moet een administratie kunnen worden overgelegd op grond waarvan kan worden gecontroleerd of werknemers op juiste wijze worden uitbetaald en het loon en de vakantiebijslag ontvangen waarop zij recht hebben. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres verklaard dat de werkroosters niet aan te houden waren vanwege alle praktische implicaties die de coronaperiode met zich meebracht. De rechtbank stelt vast dat niet is bijgehouden wat de daadwerkelijk gewerkte uren zijn geweest. De vermelding van het aantal gewerkte uren op de loonstroken geeft die duidelijkheid ook niet, omdat zonder nadere gegevens uit deze vermelding de daadwerkelijk gewerkte uren niet blijken. Die nadere gegevens heeft eiseres niet overgelegd, zodat de toezichthouder de gewerkte uren niet heeft kunnen controleren. De administratie was dus op papier misschien sluitend, maar deze was niet deugdelijk en controleerbaar. Het standpunt dat werknemers buiten werktijd ook op Schiphol aanwezig waren, wat daarvan ook zij, laat onverlet dat eiseres geen deugdelijke registratie van de gewerkte uren heeft overgelegd. Dat eiseres stelt dat zij juist méér heeft betaald, is niet controleerbaar en de gegevens van de OV-chipkaarten en Schipholpassen lijken er juist op te duiden dat werknemers meer uren hebben gewerkt dan waar zij voor betaald hebben gekregen. De rechtbank concludeert dat de minister terecht overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml heeft vastgesteld, nu de inspecteur (een eventuele) onderbetaling niet heeft kunnen controleren.
Had de minister eerst een waarschuwing moeten geven?
10. Eiseres voert aan dat onduidelijk is waarom de minister niet eerst een waarschuwing heeft gegeven of eiseres niet eerst in de gelegenheid heeft gesteld om één en ander in orde te maken.
11. In de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 staan in artikel 10 een Pro paar situaties beschreven waarin eerst een waarschuwing wordt gegeven. Voor de onderhavige overtredingen is niet bepaald dat er eerst een waarschuwing gegeven moet worden. De minister heeft hierbij toegelicht dat de overtredingen zodanig ernstig worden geacht, dat een boete op zijn plaats is. De rechtbank kan dit volgen en voorts heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangedragen op grond waarvan van de beleidsregel zou moeten worden afgeweken.
Is sprake van tien overtredingen of slechts één?
12. Eiseres voert aan dat geen sprake is van tien overtredingen, maar van één overtreding. Het gaat feitelijk en materieel om dezelfde overtreding.
13. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank verwijst hierbij naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State [5] , waarin het volgende uiteen is gezet. Op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml rust op de werkgever de verplichting om desgevraagd aan de toezichthouder de daarin vermelde gegevens te verstrekken. Uit deze bepalingen volgt ook dat deze verplichting geldt per werknemer. Deze bepalingen moeten namelijk zo worden gelezen dat als een werkgever van een werknemer niet of niet tijdig de gegevens verstrekt, dit als een overtreding kan worden aangemerkt en dat voor iedere werknemer een bestuurlijke boete aan de werkgever kan worden opgelegd. Dat de verplichting uit artikel 18b, tweede lid, van de Wml geldt per werknemer volgt ook uit het doel van de Wml om iedere werknemer afzonderlijk een sociaal aanvaardbare tegenprestatie te geven voor de verrichte arbeid en oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en verdringing te voorkomen. [6] Uit het voorgaande volgt dat de in artikel 18b, tweede lid, van de Wml neergelegde verplichting voor iedere werknemer afzonderlijk geldt en dat de niet naleving van deze verplichting dus voor elke werknemer een overtreding oplevert.
Is voldoende rekening gehouden met de financiële situatie van eiseres?
14. Eiseres betoogt dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de door haar benoemde omstandigheden. Eiseres benadrukt dat er materieel niets aan de hand is: alle werknemers hebben het loon gekregen waar zij recht op hadden. Door de boete en de openbaarmaking dreigt echter een faillissement. Door de openbaarmaking is bovendien ook het imago van eiseres beschadigd en zijn opdrachtgevers huiverig om nog samen te werken met eiseres. Eiseres komt ook in tal van bezwaar- en beroepsprocedures terecht, waarvoor ook nog kosten gemaakt moeten worden. De minister had er verder oog voor moeten hebben dat een deel van de overtredingen plaatsvonden tijdens de coronapandemie. Eiseres betoogt tot slot dat zij altijd heeft getracht, ook met behulp van derden, om haar organisatie zo in te richten dat aan wet- en regelgeving wordt voldaan.
15. De rechtbank ziet in het betoog van eiseres geen aanleiding om het bestreden besluit 1 te vernietigen. Uit voorgaande overwegingen volgt juist dat niet is na te gaan of de werknemers het loon hebben gekregen waar zij recht op hadden. Eiseres heeft verder niet onderbouwd dat zij door de financiële gevolgen van de opgelegde boete onevenredig zwaar wordt getroffen. Ook heeft zij niet onderbouwd dat met de openbaarmaking haar imago beschadigd is. Dat sprake was van beperkingen als gevolg van de coronapandemie en dat het voeren van procedures ook kosten met zich meebrengt, maakt het voorgaande niet anders. De werkgever moet er te allen tijde zorg voor dragen dat hij een deugdelijke administratie voert, gelet op het eerder genoemde, zwaarwegende doel van de Wml.
16. De rechtbank concludeert dat het beroep in de zaak met nummer 23/4463 ongegrond is.
Beoordeling door de rechtbank van het beroep in de zaak met nummer 23/4340 (de waarschuwing op grond van de Wml)
17. Eiseres heeft aangevoerd dat nu zij in de zaak met nummer 23/4463 bestrijdt dat zij de bepalingen van de Wml heeft overtreden, er geen grond is om een waarschuwing te geven op grond van artikel 18i, eerste lid, van de Wml.
18. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft hiervoor in de zaak met nummer 23/4463 vastgesteld dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 18b, tweede lid, van de Wml en daarom geconcludeerd dat het beroep in die zaak ongegrond is. De minister was dus bevoegd een waarschuwing te geven op grond van artikel 18i, eerste lid, van de Wml.
19. Het beroep in de zaak met nummer 23/4340 is ongegrond.
Beoordeling van zaak 23/4325 (boete op grond van de Arbeidstijdenwet)
Heeft de minister de overtreding bewezen?
20. Eiseres vindt dat zij geen overtreding heeft begaan. De minister is afgegaan op de waarnemingen van de inspecteurs, maar had nog nader onderzoek moeten doen, aangezien eiseres deze waarnemingen betwistte. Volgens eiseres heeft zij de werktijden wel deugdelijk geregistreerd en staan deze op de loonstroken. Op basis van de gegevens van de Schipholpassen en de OV-chipkaarten kunnen geen conclusies getrokken worden, omdat de werknemers Schiphol tijdens de coronaperiode ook als ontmoetingsplek gebruikten. Eiseres betoogt daarnaast dat er in ieder geval geen materiële overtreding is geweest. Tijdens de coronapandemie kon het voorkomen dat de tijdstippen die door de Schipholpassen werden geregistreerd afweken van de planning. Er is echter niet te weinig loon uitbetaald, sterker nog: mogelijk is er juist meer loon uitbetaald. Tot slot vindt eiseres dat een ‘redelijk vermoeden’ onvoldoende is om de opgelegde boete te rechtvaardigen.
21. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht een overtreding heeft geconstateerd. Op grond van de Arbeidstijdenwet had eiseres de werk- en rusttijden moeten bijhouden. Volgens eiseres stond deze informatie op de loonstroken, maar de rechtbank stelt vast dat deze informatie niet op de loonstroken staat. Vanwege het ontbreken van de gegevens, heeft eiseres een overtreding begaan. Of de informatie afkomstig van de Schipholpassen en de OV-chipkaarten dit ondersteunt, is niet relevant, nu het ontbreken van de gegevens al voldoende was om een overtreding te constateren. Met betrekking tot de opmerking dat ‘een redelijk vermoeden’ onvoldoende is om een boete te rechtvaardigen, zag het door de minister genoemde vermoeden niet op de vraag of een overtreding was begaan, maar op het vermoeden wanneer de werknemers wel gewerkt hebben en dat dit meer uren waren dan geregistreerd. Leidend is echter dat er geen registratie was. Dat de werknemers wel juist uitbetaald hebben gekregen, is daarom niet na te gaan. Zoals in de zaak met nummer 23/4463 is geoordeeld, geldt ook hier dat de coronapandemie geen bijzondere omstandigheid is. Ook tijdens de coronapandemie hadden de inspecteurs erop moeten kunnen toezien dat de werktijden van werknemers aan de wet voldoen.
Had de minister eerst een waarschuwing moeten geven?
22. Eiseres betoogt dat de minister eerst een waarschuwing had moeten geven, aangezien eiseres nooit eerder is gewaarschuwd dat zij haar registratie anders zou moeten doen.
23. In de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 staat dat als de arbeids- en rusttijdenregistratie niet deugdelijk is, alleen eerst een waarschuwing wordt gegeven, als de inspectie niet gehinderd wordt door deze ondeugdelijke registratie. In ieder geval moet zijn aangegeven welke werknemer op een bepaald tijdstip met de arbeid begint en wanneer hij die arbeid heeft beëindigd, alsmede de daartussen gelegen pauzes. Nu deze informatie ontbreekt, legt de minister op grond van het beleid direct een boete op. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk, gelet op de belangen van werknemers waaraan eerder in rechtsoverweging 13 is gerefereerd. De minister is dus terecht direct tot boeteoplegging overgegaan.
Is de overtreding aan eiseres te wijten?
24. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de overtreding niet verwijtbaar is. Tijdens eerdere controles zijn er nooit op- of aanmerkingen geweest. Ook hebben werknemers nooit geklaagd. Eiseres mocht er daarom op vertrouwen dat zij aan de regelgeving voldeed.
25. De omstandigheid dat er eerder geen signaal is geweest, ontslaat eiseres niet van haar verantwoordelijkheid om aan wet- en regelgeving te voldoen. Dit staat geheel los van eventuele controles op de naleving van de betreffende wet- en regelgeving. Het standpunt dat de overtreding om deze reden niet aan eiseres kan worden verweten, volgt de rechtbank daarom niet.
Bestaat aanleiding om de boete te matigen?
26. Eiseres vindt dat als er al van moet worden uitgegaan dat zij in overtreding is geweest, de boete moet worden gematigd. Zij wijst erop dat de veiligheid, gezondheid en/of het welzijn van de medewerkers niet in het gedrang is geweest. Bovendien heeft eiseres nog nooit een waarschuwing gekregen en heeft eiseres intussen stappen ondernomen om de registratie anders te doen. Eiseres kan bovendien de boete en de andere opgelegde boete niet (zomaar) voldoen.
27. Ook dit betoog van eiseres kan niet slagen. Juist als gevolg van een ondeugdelijke administratie van eiseres kan niet worden vastgesteld of, onder meer, het welzijn van de werknemers in gevaar is geweest. Dat dit de eerste overtreding is, is op zichzelf genomen onvoldoende om de boete te matigen. Dat eiseres stappen heeft gezet om er voor te zorgen dat zij aan de wet- en regelgeving op dit punt voldoet , wat daarvan ook zij, en dat de financiële consequenties van de oplegging van de boetes onaanvaardbaar zijn, heeft zij niet onderbouwd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de boete te matigen.
28. Het beroep in de zaak met nummer 23/4325 is ongegrond.
Conclusie
29. De beroepen zijn ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Hirzalla, voorzitter, mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van
mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De indiener van het hoger beroep kan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening te treffen.