Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/5139
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2024 in de zaak tussen
de besloten vennootschap De Volkskrant B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: E.T. Verwiel),
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigden: mrs. H.H.B. Hartkamp en J.W.T. Berg).
Procesverloop
Met een besluit van 30 maart 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid
(Woo) deels toegewezen.
Met een besluit van 31 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Met een aanvullend besluit van 30 augustus 2024 heeft verweerder een document alsnog geheel openbaar gemaakt en passages openbaar gemaakt uit een eerder niet openbaar gemaakt document. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op dit aanvullend besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2024. Verweerder heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Eiseres heeft zich door middel van een digitale verbinding laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Overwegingen:
Wat aan deze procedure voorafging
1.1.
Verweerder heeft van eiseres op 22 december 2022 een verzoek op grond van de Woo ontvangen. Dat ziet op, kort gezegd, documenten en communicatie (inclusief chatverkeer) die betrekking hebben op 'eenheid van kabinetsbeleid' voor het tijdvak mei 2021 tot en met heden. De gemachtigde van eiseres heeft telefonisch aan een medewerker van verweerder toegelicht dat hij geïnteresseerd is in de (ontwikkeling van de) toepassing van het begrip ‘eenheid van kabinetsbeleid’.
1.2.
Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten deels toegewezen en deels afgewezen. Verweerder heeft openbaarmaking (gedeeltelijk) geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo (Eerbiediging persoonlijke levenssfeer), artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (Het goed functioneren van de Staat) en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (Persoonlijke beleidsopvattingen).
1.3.
Met het bestreden besluit is verweerder bij deze weigeringsgronden gebleven. Hij
heeft het bezwaar deels gegrond verklaard, omdat alsnog een zoekslag is verricht naar onder andere documenten waarin beleid en beleidslijnen staan ten aanzien van eenheid van kabinetsbeleid en chatberichten. Daarbij zijn 7 nieuwe documenten aangetroffen. Verweerder heeft twee documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Verder heeft verweerder in een eerder deels openbaar gemaakt document alsnog eerder geweigerde persoonlijke beleidsopvattingen verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering.
1.4.
Met het aanvullend besluit van 30 augustus 2024 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd.
Het standpunt van eiseres
2. Eiseres vindt dat verweerder openbaarmaking van (delen van) documenten ten onrechte heeft geweigerd en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gebruikte weigeringsgronden van toepassing zijn. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte alle door haar betwiste documenten aangemerkt als concept en kunnen onderdelen met een overwegend objectief karakter niet worden geweigerd. Ook heeft verweerder niet getoetst of toepassing gegeven moet worden aan artikel 5.2, derde lid, van de Woo.
Hieronder worden de standpunten – samengevat – per beroepsgrond nader weergegeven.
De beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit hangende beroep is aangevuld met het besluit van 30 augustus 2024. Daarbij heeft verweerder de “Notitie Eenheid van kabinetsbeleid: bespreekstuk t.b.v. stuurgroep openbaarheid 7/12/2021” (Notitie eenheid) alsnog geheel openbaar gemaakt. Ook heeft verweerder de "Notitie chatberichten i.r.t archivering en openbaarheid van 22 juli 2022 (Notitie chatberichten) alsnog grotendeels openbaar gemaakt. Op de geweigerde delen zijn de weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, onder e en onder i en artikel 5.2 van de Woo toegepast.
3.2.
De rechtbank zal hierna beoordelen of het aldus gewijzigde bestreden besluit in rechte kan stand houden. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Het wettelijk kader is opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Omvang van het geding
4. Eiseres betwist voor alle toegepaste weigeringsgronden de (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking van informatie uit de conceptdocumenten:
- “ Praktische handvatten omgang chatberichten bewindspersonen en diens politieke assistenten (PA's) bij Woo-verzoeken” van 5 december 2022;
- “ Praktische handvatten omgang chatberichten bewindspersonen bij Woo-verzoeken” van 13 december 2022 en
- de Notitie chatberichten.
Eerbiediging persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo)
5.1.
Eiseres betwist niet dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang bij openbaarmaking van daarop betrekking hebbende informatie. Wel wil eiseres dat de rechtbank controleert of verweerder alleen heeft geweigerd om informatie openbaar te maken die daadwerkelijk ziet op de persoonlijke levenssfeer.
5.2.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de geheime documenten waarop de weigeringsgrond is toegepast en heeft vastgesteld dat verweerder alleen geweigerd heeft om informatie openbaar te maken die ziet op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het betreft twee namen van ambtenaren en een telefoonnummer van een ambtenaar. De beroepsgrond slaagt niet.
Goed functioneren van de Staat (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo)
6.1.
Verweerder heeft met toepassing van deze weigeringsgrond, voor zover van belang, geweigerd (meer) informatie uit de onder 4 genoemde conceptdocumenten [2] openbaar te maken. Voor een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces is namelijk belangrijk dat dit gebeurt op basis van voldragen documenten. Het is schadelijk voor het goed functioneren van de Staat wanneer communicatie over conceptteksten, of die teksten zelf openbaar worden gemaakt nu er een publiek debat over documenten kan ontstaan die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. Verweerder wil voorkomen dat er door openbaarmaking van (meer) informatie uit de documenten een ongewenste dynamiek ontstaat over die informatie alsof de daarin opgenomen handelwijze staand rijksbeleid is. De informatie uit de documenten die verweerder niet openbaar maakt, ziet op documenten die door ontwikkelingen in de tijd niet zijn geformaliseerd. [3]
6.2.
Eiseres betwist de (gedeeltelijke) weigering van openbaarmaking van informatie uit de documenten en vindt dat aan het belang bij openbaarheid het meeste gewicht toekomt. Het betreft de meest algemene weigeringsgrond, die niet kan worden toegepast om bijvoorbeeld misstanden te verbloemen. De wetgever houdt er rekening mee dat informatie op grond van deze weigeringsgrond kan worden geweigerd omdat openbaarmaking slechts tijdelijk het goed functioneren van de overheid belemmert. Omdat de onderhavige kwestie in rustiger vaarwater is gekomen [4] heeft verweerder de weigeringsgrond ten onrechte toegepast. De lijn lijkt namelijk vastgesteld en ministeries gaan er eenvormig mee om. Eiseres vindt dat verweerder zijn angst dat bij openbaarmaking van deze concepten het belang van de Staat in het geding komt onvoldoende heeft onderbouwd.
6.3.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de geheime documenten waarop de weigeringsgrond is toegepast en is van oordeel dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de weigeringsgrond. Verweerder heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van (meer) informatie uit de documenten daadwerkelijk zal leiden tot een ongewenste dynamiek alsof de daarin opgenomen handelwijze staand rijksbeleid is. De op de zitting ingenomen stelling dat, als de Notitie chatberichten openbaar wordt gemaakt, het risico bestaat dat die zal worden gebruikt bij de beoordeling van Woo-verzoeken in plaats van de Rijksbrede Woo-instructie is verder niet met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd. Wat betreft de beide Handvatten, overweegt de rechtbank bovendien dat op elke pagina duidelijk staat dat het concepten betreft.
6.4.
Het vorenstaande laat onverlet dat deze informatie geweigerd mocht worden, omdat de hieronder te bespreken weigeringsgrond terecht is toegepast. Hieronder wordt dit toegelicht.
Persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2, eerste lid, van de Woo)
7.1.
Verweerder heeft ook op grond van deze weigeringsgrond geweigerd (meer) informatie uit de documenten openbaar te maken. Het betreft documenten waarin ideeën van ambtenaren worden uitgewerkt over hoe er moet worden omgegaan met chatberichten van bewindspersonen. Het is van belang dat ambtenaren intern vrij met elkaar van gedachten kunnen wisselen over beleidskeuzes. Een zekere mate van veiligheid is nodig om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Omdat concepten bestemd zijn voor het interne beraad over een op te stellen document, wordt in beginsel geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. De documenten zijn nooit uit de conceptfase gekomen omdat met de kabinetsreactie van 6 april 2023, waarbij het ACOI-advies [5] is gevolgd en alle zakelijke chatberichten van onder meer bewindspersonen (tijdelijk) zullen worden bewaard, een andere realiteit is ontstaan. Daarmee bestaat geen discussie meer over de handelwijze in deze. De informatie uit de documenten, die zijn opgesteld op het moment dat het beleid nog in ontwikkeling was, zodat die op dat moment nog niet bestuurlijk gedragen was, dateert van voor deze reactie en mede dit heeft ertoe geleid dat de documenten niet zijn geformaliseerd. Zij dienen daarom te worden geclassificeerd als persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad, aldus verweerder.
7.2.
Eiseres voert aan dat het ongeloofwaardig is dat de betwiste documenten bijvoorbeeld geen enkel feit of prognose bevatten. Openbaarmaking van niet gevolgde opvattingen of voorstellen kan juist bijdragen aan een goede en democratische bestuursvoering [6] . De documenten verschillen van al gepubliceerde informatie als de Beleidslijn actieve openbaarmaking nota’s en in de geweigerde documenten wordt besproken wat het concrete beleid is ten aanzien van weigering van chatberichten tussen bewindspersonen. Eiseres ondervindt, zoals blijkt uit een andere zaak met de minister van Volksgezondheid, nog steeds dat het beleid is om chatberichten tussen bewindspersonen niet openbaar te maken vanwege de eenheid van kabinetsbeleid. Met de kabinetsreactie is geen andere realiteit ontstaan omdat daarin niets staat over hoe moet worden omgegaan met het al of niet weigeren van chatberichten tussen bewindspersonen op grond van eenheid van kabinetsbeleid. Volgens eiseres zijn alle (deels) geweigerde documenten weergaven van toen vigerend beleid over hoe om te gaan met chatberichten van bewindspersonen. Die kunnen niet als concept worden bestempeld enkel omdat dat beleid niet helemaal de lijn door is geweest. Als een nieuwe realiteit is ontstaan met de kabinetsreactie, dan betekent dit dat de documenten wel degelijk (vorming van) beleid waren, aldus eiseres.
7.3.
De rechtbank overweegt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik voor anderen binnen de overheid. Een bestuursorgaan heeft beslissingsruimte bij de vraag of zij met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie over persoonlijke beleidsopvattingen verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. [7] Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk ad- vies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Kamerstukken II 2013/14, 33328, nr. 9, p. 49-50.
7.4.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de geheime documenten waarop genoemde weigeringsgrond is toegepast en is van oordeel dat deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en geheel bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen. Dat de Notitie chatberichten aan bod is gekomen in het interdepartementaal Woo-overleg, zoals eiseres aanvoert, maakt dat niet anders. Verweerder hoefde deze documenten daarom niet te verstrekken op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
7.5.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 5.2, tweede lid, van de Woo. Op grond van deze bepaling kan het bestuursorgaan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Volgens eiseres is hier reden voor omdat de documenten weergaven bevatten van (toen) vigerend beleid over openbaarmaking van chatberichten van bewindspersonen, dat bij de beoordeling van andere Woo-verzoeken (nog steeds) wordt toegepast. Verweerder stelt dat de documenten niet gereed waren voor besluitvorming en niet worden gebruikt bij de beoordeling van Woo-verzoeken. Alleen de Rijksbrede Woo-instructie wordt voor Woo-verzoeken gebruikt.
De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Eiseres heeft onvoldoende concrete aanknopingspunten aangevoerd voor de stelling dat niet die instructie, maar de documenten zijn toegepast bij de behandeling van haar Woo-verzoeken. De enkele stelling is onvoldoende. Ook gelet op de aard en inhoud van de informatie in de documenten is de rechtbank van oordeel dat niet valt in te zien hoe met het verstrekken van die informatie , het belang van een goede en democratische bestuursvoering is gediend. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming?
8.1.
Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder niet getoetst heeft of informatie uit de documenten op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo openbaar moest worden gemaakt en dat het aan de rechtbank is om dit te doen. Uit de wetsgeschiedenis of rechtspraak volgt niet dat het alleen om informatie gaat die de minister heeft bereikt en waarop die heeft beslist, aldus eiseres.
8.2.
Volgens verweerder is de resterende informatie waarvan openbaarmaking wordt verzocht niet geformaliseerd. Het is bij concepten gebleven die niet zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming door de minister of staatssecretaris en nooit een bewindspersoon hebben bereikt. Er is geen keuze voorgelegd aan een bewindspersoon. Omdat geen sprake is van documenten die vallen onder het toepassingsbereik van artikel 5.2, derde lid, van de Woo, is in het bestreden besluit niet aan die bepaling getoetst, aldus verweerder.
8.3.
Uit de wetsgeschiedenis [8] volgt dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming betrekking heeft op alle besluiten die de in het derde lid genoemde bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Hieruit volgt dat de term ‘besluit’ eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 van Pro de Awb. Van een formeel bestuurlijk besluit is sprake als een in artikel 5.2, derde lid, van de Woo genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met diens publieke taak. Het gaat om informatie uit documenten die zijn voorgelegd aan, voor zover hier van belang, een minister
ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.
8.4.
De rechtbank overweegt dat de bedoeling van lid 3 van artikel 5.2, van de Woo is dat democratische controle van het openbaar bestuur vergt dat de totstandkoming van het beleid transparant is, met inbegrip van de persoonlijke beleidsopvattingen die daarin naar voren zijn gebracht. [9] Dat maakt een parlementaire discussie mogelijk over de vraag of een bewindspersoon er juist aan heeft gedaan een ambtelijk advies wel of niet op te volgen. [10] Nu de rechtbank geen reden heeft om te twijfelen aan de stelling dat de documenten nooit uit de ambtelijke conceptfase zijn gekomen en niet zijn voorgelegd aan verweerder is er geen sprake van documenten die zijn opgesteld voor formeel bestuurlijke besluitvorming en is artikel 5.2, derde lid, van de Woo daarom niet van toepassing. Er is dus geen grondslag om deze stukken in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie
9. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover de Notitie eenheid en de Notitie chatberichten volledig zijn geweigerd.
9.1
Het beroep tegen het aanvullend besluit van 30 augustus 2024 is ongegrond, gelet op overwegingen 6.3 en 7.3, 7.4, 7.5 en 8.4.
10. Verweerder moet het griffierecht aan eiser vergoeden. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover de Notitie eenheid en de Notitie chatberichten volledig zijn geweigerd;
- verklaart het beroep tegen het aanvullend besluit van 30 augustus 2024 ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, voorzitter, en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, en mr. K.S. Man , leden, in aanwezigheid van mr. E.M. de Buur, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27september 2024.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27september 2024.
griffier
voorzitter
De griffier is verhinderd om de uitspraakte ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: relevante bepalingen in de Woo (2024:4383)
Artikel 5.1, tweede lid, van de Woo bepaalt:
“Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer:
(…)
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen, of bestuursorganen.
(…).
Artikel 5.2 van de Woo luid als volgt:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad,
niet zijndefeiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”
niet zijndefeiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”
2 Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3 Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
4 (..).