Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 23/7213
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2025 in de zaak tussen
Het Financieele Dagblad N.V., gevestigd in Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. van Vegchel),
en
de minister van Financiën, verweerder(gemachtigden: mr. T.G.H. Spruyt en mr. M. van Veen).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
Nederlandse Gasunie N.V. (Gasunie)en
Gasunie Transport Services B.V. (GTS)
(gemachtigde: mr. J.E. van Uden en mr. A.J. van Schaik).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing door de minister van haar verzoek van 27 maart 2023 om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van de derde partijen.
Overwegingen
Totstandkoming van het bestreden besluit
1.1.
Eiseres heeft met een brief van 27 maart 2023 op grond van de Woo de minister verzocht om openbaarmaking van alle documenten bij of onder Gasunie en haar 100% dochteronderneming GTS over – kort gezegd – kwik in aardgas in het aardgasnetwerk en bij eindgebruikers, over de periode van 1 januari 2011 tot en met 27 maart 2023.
1.2.
Met een besluit van 27 juni 2023 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek afgewezen, omdat Gasunie en GTS geen bedrijven zijn die werkzaam zijn onder zijn verantwoordelijkheid, waardoor zij en de door eiseres opgevraagde informatie niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.3.
Met een brief van 12 september 2023 hebben Gasunie en GTS op verzoek van de minister een zienswijze gegeven op de inhoud van het bezwaarschrift van eiseres. Met een brief van 18 september 2023 heeft eiseres op deze zienswijze een reactie gegeven.
1.4.
Met het bestreden besluit van 23 januari 2024 heeft de minister het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek gehandhaafd.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de minister het verzoek om openbaarmaking van informatie terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Juridisch kader
3.1.
De Woo is alleen van toepassing voor zover informatie bij het bestuursorgaan zelf of bij een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf berust. [1] Indien een instelling, dienst of bedrijf niet onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam is, verplicht de Woo het bestuursorgaan er niet toe om de informatie waarom is gevraagd op te vragen. [2]
3.2.
Als een instelling, dienst of bedrijf een Woo-verzoek ontvangt waarin de desbetreffende verzoeker betoogt dat die instelling, dienst of dat bedrijf onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam is, moet eerst worden beoordeeld of die verantwoordelijkheidsrelatie er is. Daarvoor moet beoordeeld worden welk beoordelingskader van toepassing is: het nationaalrechtelijk beoordelingskader of het beoordelingskader, zoals geïnterpreteerd conform het Verdrag van Aarhus [3] en Richtlijn 2003/4/EG. [4] Het nationaalrechtelijke beoordelingskader voor de verantwoordelijkheidsrelatie is het in de rechtspraak ontwikkelde standaardkader en geldt tenzij de betrokken instelling, dienst of bedrijf openbare verantwoordelijkheden, functies of dienst met betrekking tot het milieu heeft dan wel verricht. [5]
3.3.
De Richtlijn heeft met name tot doel het recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, de voorwaarden, grondregels en praktische regelingen voor de uitoefening van dat recht vast te stellen, en te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid. [6]
3.4.
Volgens artikel 2, tweede lid, van de Richtlijn wordt verstaan onder overheidsinstantie:
a. a) een overheidsorgaan, inclusief openbare adviesorganen, op nationaal, regionaal of lokaal niveau;
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met openbare verantwoordelijkheden of functies of openbare diensten met betrekking tot het milieu verleent.
3.5.
Het Verdrag van Aarhus en Richtlijn 2003/4/EG zijn door middel van de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus en de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus geïmplementeerd in het nationale recht. Uit de toelichtingen bij die wetten volgt dat voor de categorie rechtspersonen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder c, van het verdrag en de richtlijn aansluiting is gezocht bij de constructie in en de reikwijdte van artikel 3, eerste lid, van de Wob (thans artikel 4, eerste lid van de Woo), maar dat een belangrijke voorwaarde hierbij is dat die bepaling verdragsconform en richtlijnconform wordt geïnterpreteerd. [7]
3.6.
De Afdeling heeft in de COVRA-uitspraak overwogen dat, voor de beoordeling of in verband met het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn een afwijkend beoordelingskader moet worden toegepast, aan drie voorwaarden moet worden getoetst:
- het moet gaan om een instelling, dienst of bedrijf belast met een openbare verantwoordelijkheid, functie of dienst
- én de openbare verantwoordelijkheid, functie of dienst moet betrekking hebben op het milieu;
- vervolgens komt, bij bevestigende beantwoording van bovenstaande vragen, aan de orde of om milieu-informatie wordt gevraagd in het kader van die specifieke openbare verantwoordelijkheid, functie of dienst.
Het geschil
4. Alvorens te kunnen beoordelen of er in de zin van de Woo een verantwoordelijkheidsrelatie tussen de minister en de Gasunie en GTS is, moet eerst worden beoordeeld of Gasunie en GTS een openbare verantwoordelijkheid hebben met betrekking tot het milieu, zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder c, van de Richtlijn. Partijen zijn het er over eens dat de gevraagde informatie ziet op het milieu, maar verschillen van mening over het antwoord op de vraag of Gasunie en GTS een openbare verantwoordelijkheid met betrekking tot het milieu hebben.
5. Eiseres voert aan dat GTS, en daarmee ook het moederbedrijf Gasunie, is te kwalificeren als entiteit met een door de overheid, de minister van destijds EZK [8] , toebedeelde milieutaak. Volgens eiseres volgt uit artikel 10, eerste lid, van de Gaswet dat de zorg voor het milieu wettelijk als een openbare verantwoordelijkheid dan wel functie van GTS is verankerd. De bewoording laat zien dat die zorg niet slechts figureert als een gebruikelijke randvoorwaarde of begrenzing. De Gaswet geeft GTS nadrukkelijk een taak in het borgen van de veiligheid van haar transportnetwerk, waaronder vanzelfsprekend ook de zorg valt dat die installaties niet leiden tot schade aan lijf en leden of andere vormen van aantasting van de menselijke gezondheid. Eiseres wijst verder op artikel 40 van Pro de Gaswet, de Statuten, het jaarverslag en externe publicaties van GTS en rapportages van metingen en monitoring die GTS verricht. Volgens eiseres is GTS één op één vergelijkbaar met COVRA N.V. uit de COVRA-uitspraak.
6. De minister stelt zich op het standpunt dat GTS en daarmee ook Gasunie niet zijn te kwalificeren als entiteiten met een door de minister van destijds EZK toebedeelde milieutaak. Volgens de minister volgt uit artikel 10 van Pro de Gaswet alleen dat de wetgever met de bewoordingen 'op een wijze die' de gebruikelijke randvoorwaarden heeft geformuleerd waarbinnen GTS haar activiteiten moet uitvoeren. De primaire wettelijke taak van GTS ziet op het gastransportnet. De vergelijking met COVRA-zaak gaat volgens de minister mank, omdat COVRA verantwoordelijk is voor de opslag van radioactieve afvalstoffen, splijtstoffen en ertsen met als doel de bescherming van het (leef)milieu. COVRA heeft daarbij de statutaire doelomschrijving 'een bijdrage te leveren aan de veiligheid en de duurzame bescherming van het milieu'. De Statuten van GTS of die van Gasunie bevatten een dergelijke met een milieutaak verbonden doelomschrijving niet.
Oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat GTS, en daarmee Gasunie als 100% moederbedrijf, is belast met een openbare verantwoordelijkheid met betrekking tot het milieu. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
7.1
De rechtbank stelt vast dat GTS op grond van artikel 2, eerste lid, van de Gaswet is aangewezen als onafhankelijke beheerder van het landelijke gastransportnet. GTS is een aparte entiteit die Gasunie heeft opgericht om die netbeheerderstaak te vervullen. Dat GTS is belast met een openbare taak met betrekking tot het milieu baseert de rechtbank op artikel 10, eerste lid, van de Gaswet. Die luidt als volgt: "
Een netbeheerder heeft tot taak zijn gastransportnet, [...] op economische voorwaarden in werking te hebben, te onderhouden en te ontwikkelen op een wijze die de veiligheid, doelmatigheid en betrouwbaarheid van dat gastransportnet of die installatie en van het transport van gas waarborgt en het milieu ontziet." Dat GTS het gastransportnet als hoofdtaak heeft, en niet als statutaire doelstelling heeft het milieu te ontzien of te beschermen, doet niet af aan de in dit artikel uitdrukkelijk opgedragen normstelling met betrekking tot het milieu; een normstelling die in het licht van de doelstelling van het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn doorslaggevend is te achten. Het standpunt van de minister dat het bij het ontzien van het milieu alleen om een randvoorwaarde gaat die GTS in acht moet nemen bij de uitvoering van haar taak, gaat eraan voorbij dat ook de wijze waarop die taak moet worden verricht een openbare verantwoordelijkheid met betrekking tot het milieu betreft.
Een netbeheerder heeft tot taak zijn gastransportnet, [...] op economische voorwaarden in werking te hebben, te onderhouden en te ontwikkelen op een wijze die de veiligheid, doelmatigheid en betrouwbaarheid van dat gastransportnet of die installatie en van het transport van gas waarborgt en het milieu ontziet." Dat GTS het gastransportnet als hoofdtaak heeft, en niet als statutaire doelstelling heeft het milieu te ontzien of te beschermen, doet niet af aan de in dit artikel uitdrukkelijk opgedragen normstelling met betrekking tot het milieu; een normstelling die in het licht van de doelstelling van het Verdrag van Aarhus en de Richtlijn doorslaggevend is te achten. Het standpunt van de minister dat het bij het ontzien van het milieu alleen om een randvoorwaarde gaat die GTS in acht moet nemen bij de uitvoering van haar taak, gaat eraan voorbij dat ook de wijze waarop die taak moet worden verricht een openbare verantwoordelijkheid met betrekking tot het milieu betreft.
7.2.
Nu de rechtbank van oordeel is dat GTS is belast met een openbare verantwoordelijkheid met betrekking tot het milieu, is de minister in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de vervolgvraag of sprake is van een ‘beslissende invloed’ van de minister. Dit betekent dat de minister zich zonder nader onderzoek niet op het standpunt heeft mogen stellen dat artikel 4.1 van de Woo niet verdrags- en richtlijnconform hoeft te worden uitgelegd en dat een zoekslag bij Gasunie en GTS achterwege had mogen worden gelaten. De rechtbank merkt ten overvloede op dat zij op basis van wat eiseres (met name op de zitting) heeft aangevoerd, voorshands niet ervan overtuigd is geraakt dat de minister geen beslissende invloed heeft op de algemene zaken van Gasunie en GTS.
Conclusie en gevolgen
8. De beroepsgrond slaagt. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 23 januari 2024. De minister moet binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
9. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- bij een wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 23 januari 2024;
- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.S. Man, voorzitter, mr. H. Tijselink en
mr. R. van de Water, leden, in aanwezigheid van mr. M. Oosterhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.