Uitspraak
202200413/1/A3.
Datum uitspraak: 8 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 december 2021 in zaken nrs. 21/2035 en 21/2906 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
[appellant sub 2] heeft op 1 oktober 2020 een verzoek ingediend bij de minister om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) van documenten die samenhangen met ‘Cycle-threshold’-waarden (hierna: Ct-waarden) en het testen op COVID-19.
Tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij besluit van 10 juni 2021 heeft de minister het bezwaar van [appellant sub 2] gericht tegen het niet tijdig beslissen op dat verzoek gegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar afgewezen.
Bij besluit van 18 juni 2021 heeft de minister het verzoek van [appellant sub 2] van 1 oktober 2020 afgewezen.
Bij besluit van 5 november 2021 heeft de minister het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit van 10 juni 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover de minister daarbij het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar heeft afgewezen en heeft zij die vergoeding alsnog vastgesteld op € 267,-. Verder heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep tegen het besluit 5 november 2021 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Zij heeft het beroep gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 2 februari 2022 heeft de minister, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2021 opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit heeft [appellant sub 2] gronden ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2023, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D.I. van Weerden en mr. J.P. Heinrich, beiden advocaat te Den Haag, vergezeld door G.B. Haringhuizen, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (het RIVM) en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. K. van Driel, rechtsbijstandsverlener te Heemskerk, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
I. De achtergrond van de zaak
1. [appellant sub 2] heeft bij brief van 1 oktober 2020 een Wob-verzoek bij de minister ingediend. Het Wob-verzoek is gericht aan het RIVM. In het verzoek vraagt [appellant sub 2] om openbaarmaking van i) de Ct-waarden die bij elke SARS-CoV-2 bepaling worden gemeten. Ook vraagt hij om openbaarmaking van ii) de curves waarin alle Ct-metingen worden weergegeven en iii) de Ct-waarden van elke test. Daarnaast heeft hij verzocht om publicatie van iv) de drempelwaarde die wordt gebruikt voor het antwoord op de vraag of een uitslag van een PCR-test positief of negatief is. Ten slotte vraagt hij openbaarmaking van v) de overige klinische beelden van de geteste persoon.
1.1. Omdat de besluitvorming op zich liet wachten, heeft [appellant sub 2] op 5 januari 2021 het ‘Formulier dwangsom bij niet tijdig beslissen’ ingevuld. Vervolgens heeft hij bij brief van 30 maart 2021 op grond van artikel 15a, eerste lid, van de Wob bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek. Vervolgens heeft [appellant sub 2] bij brief van 21 april 2021 beroep ingesteld tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op zijn Wob-verzoek.
II. De besluitvorming
2. Bij besluit op bezwaar van 10 juni 2021 heeft de minister het bezwaar tegen het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek gegrond verklaard. De minister heeft erkend dat hij niet tijdig op het bezwaar heeft beslist, maar hij heeft geen reden gezien om de kosten die [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken te vergoeden.
2.1. De minister heeft het Wob-verzoek van [appellant sub 2] bij zijn besluit van 18 juni 2021 afgewezen. In het besluit heeft de minister gesteld dat hij de verzochte informatie niet heeft. Daartoe heeft hij een toelichting gegeven over Ct-waarden en de procedure over het delen van testuitslagen. Volgens de minister bepaalt het laboratorium in overleg met de verantwoordelijke arts-microbioloog de positieve of negatieve uitslag van een PCR-test op basis van medisch-technische kennis en gegevens over de eigen werkwijze en de gebruikte apparatuur. Het optimale aantal vermeerderingscycli (de Ct-waarde) ligt voor het overgrote deel van de testen tussen de 40 en 45 cycli. Als na 40 tot 45 cycli geen signaal is waargenomen, dan wordt de uitslag op negatief bepaald. Als de uitslag positief is maakt het laboratorium melding van de positieve uitslag bij de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (de GGD) die deze uitslag vervolgens geanonimiseerd bekend maakt aan het RIVM. Door deze werkwijze krijgt het RIVM geen informatie over Ct-waarden (punten i en iii van het Wob-verzoek). De minister heeft verder toegelicht dat de laboratoria geen persoonsgebonden medische gegevens delen met het RIVM, zodat hij ook geen informatie heeft over curves (punt ii van het Wob-verzoek). Omdat het RIVM geen gebruik maakt van drempelwaarden voor een positieve of negatieve uitslag, kan hij daarover geen informatie verstrekken, aldus de minister (punt iv van het Wob-verzoek). En ten slotte heeft de minister gesteld dat het RIVM geen informatie over het klinisch beeld van de geteste personen heeft, zodat ook die informatie niet bij hem aanwezig is (punt v van het Wob-verzoek).
2.2. Omdat de minister met dit besluit inmiddels had beslist op het Wob-verzoek, heeft de rechtbank [appellant sub 2] bij brief van 30 juni 2021 gevraagd of hij het eens is met dit besluit. In zijn reactie van 6 juli 2021 heeft [appellant sub 2] de rechtbank laten weten het niet eens te zijn met dit besluit.
2.3. Bij brief van 16 juli 2021 vervolgens heeft [appellant sub 2] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 juni 2021. De minister heeft dat bezwaar bij het besluit van 5 november 2021 ongegrond verklaard en zijn besluit van 18 juni 2021 gehandhaafd. Over de Ct-waarden heeft hij gemotiveerd dat de testlaboratoria verschillende methoden hanteren om te bepalen of een monster SARS-CoV-2 bevat en dat het van deze methode afhangt hoeveel cycli nodig zijn om een betrouwbare uitslag te krijgen. Het ministerie en het RIVM houden niet bij hoeveel cycli de laboratoria toepassen en deze informatie kan daarom niet openbaar worden gemaakt. Wél heeft de minister in het besluit hyperlinks opgenomen naar meer algemene informatie. De minister is verder niet meegegaan met de stelling van [appellant sub 2] dat de GGD-en en de testlaboratoria worden geacht onder zijn ministerie te vallen. De GGD-en zijn regionale bestuursorganen en de laboratoria zijn private ondernemingen of onderdelen daarvan. Ze zijn geen onderdeel van het ministerie, aldus de minister.
III. De uitspraak van de rechtbank en het nieuwe besluit op bezwaar
3. De rechtbank heeft een oordeel gegeven over het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 10 juni 2021 over het niet tijdig beslissen (het eerste beroep). Daarnaast heeft zij een oordeel gegeven over het beroep gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit, dat volgens de rechtbank ook is gericht tegen het besluit op bezwaar van 5 november 2021 over het Wob-verzoek (het tweede beroep).
3.1. De rechtbank heeft het eerste beroep gegrond verklaard en het besluit van 10 juni 2021 vernietigd voor zover de minister daarbij geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. De rechtbank is niet meegegaan met het standpunt van de minister dat het formulier van 5 januari 2021 een door [appellant sub 2] ingediend bezwaarschrift is. Dat formulier is geen bezwaarschrift, maar een ingebrekestelling, aldus de rechtbank. De gemachtigde van [appellant sub 2] heeft op 30 maart 2021 een bezwaarschrift ingediend. Daarom moet de minister een bedrag van € 267,- vergoeden voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (waarde per punt € 534 met wegingsfactor licht (0,5)).
3.2. De rechtbank heeft het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant sub 2] bij de beoordeling van dat beroep geen belang meer had. Voor zover het tweede beroep is gericht tegen het besluit van 5 november 2021 heeft de rechtbank dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zijn zoekslag ten onrechte heeft beperkt tot het doen van navraag bij het RIVM. Volgens de rechtbank bestond er voor de minister aanleiding om, nadat het RIVM had laten weten dat de gevraagde informatie niet beschikbaar was, door te vragen bij andere onderdelen van zijn organisatie. Hij had volgens de rechtbank ook navraag moeten doen bij instellingen die werkzaamheden voor de minister uitoefenen en uit dien hoofde documenten onder zich hebben, zoals uit overeenkomsten met laboratoria kan blijken. De minister heeft zich in dit kader ten onrechte op het standpunt gesteld dat de desbetreffende laboratoria niet onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam zijn. De Ct-waarden zijn in de openbaarheid onderwerp van discussie geweest en het RIVM heeft daarover een standpunt ingenomen. Gelet hierop en op de uit te voeren vervolgkwaliteitstoetsen, is het volgens de rechtbank aannemelijk dat de verzochte informatie onderdeel is van het beleid. Daarmee is het ook aannemelijk dat de informatie bestemd is voor de minister, zodat hij deze informatie bij de laboratoria moet opvragen. Voor zover de minister meent dat de in het verzoek genoemde GGD-en niet onder zijn verantwoordelijkheid vallen, had hij het verzoek naar die GGD-en moeten doorzenden, aldus de rechtbank.
3.3. Bij het besluit van 2 februari 2022 heeft de minister het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
IV. Het geding in hoger beroep
4. De minister heeft hoger beroep ingesteld en voert twee gronden aan. Allereerst heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte geoordeeld dat hij niet alleen bij het RIVM, maar ook bij andere organisatieonderdelen van zijn ministerie navraag had moeten doen. In de tweede plaats betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een laboratorium is aan te merken als een instelling die of bedrijf dat onder verantwoordelijkheid van de minister werkt, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. Hoewel hij het met de inhoud van de uitspraak eens is, heeft de rechtbank volgens hem de vergoeding van de proceskosten verkeerd berekend.
4.1. Voor zover [appellant sub 2] in zijn verweerschrift betoogt dat het hoger beroep van de minister niet-ontvankelijk is, omdat het de vraag is of de Directeur Wetgeving en Juridische Zaken (hierna: de Directeur WJZ) mandaat heeft om hoger beroep in te stellen, gaat de Afdeling hier niet in mee. De minister heeft er terecht op gewezen dat de Directeur WJZ dat mandaat heeft op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mandaatregeling VWS. De Afdeling gaat voorbij aan de niet toegelichte suggestie van [appellant sub 2] dat de Directeur WJZ het besluit niet zelf zou hebben ondertekend.
4.2. De Afdeling ziet geen reden om, zoals [appellant sub 2] ter zitting heeft betoogd, het nadere stuk van de minister buiten beschouwing te laten, omdat het in strijd met de goede procesorde is ingediend. Het nadere stuk is, gelet op artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tijdig ingediend en bevat een nadere toelichting op de al bij [appellant sub 2] bekende hogerberoepsgronden van de minister. Niet valt in te zien dat hij daar niet adequaat op heeft kunnen reageren. Dat heeft hij overigens ook niet gesteld.
4.3. Het nieuwe besluit op bezwaar van de minister van 2 februari 2022 is op grond van artikel 6:24 van Pro de Awb, samen gelezen met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, ook onderwerp van het geding in hoger beroep. De Afdeling zal hierna eerst het hoger beroep van de minister bespreken. Daarna zal de Afdeling ingaan op het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2].
i) Het hoger beroep van de minister
a) Het onderzoek naar de informatie
4.4. De minister betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij zich niet had mogen beperken tot het doen van navraag bij het RIVM, maar dat hij ook navraag had moeten doen bij andere onderdelen van zijn ministerie. In het verzoek heeft [appellant sub 2] namelijk uitdrukkelijk verzocht om informatie van het RIVM. Ook in de ingebrekestelling van 5 januari 2021 heeft [appellant sub 2] gesteld dat het om een Wob-verzoek gericht aan het RIVM gaat. De tekst van het Wob-verzoek is leidend voor de vraag welke documenten onder het verzoek vallen en in dit geval heeft [appellant sub 2] het verzoek duidelijk beperkt tot Ct-waarden die onder het RIVM berusten. Daar komt volgens de minister bij dat het slecht denkbaar is dat de informatie onder een ander onderdeel van het ministerie zou berusten. Ten slotte is het, aldus de minister, ondoenlijk en onuitvoerbaar om bij elk Wob-verzoek bij alle organisatieonderdelen navraag te doen. Hij wijst er in dat kader op dat het verzoek gaat over een onderwerp waarover inmiddels al ruim 300 Wob-verzoeken zijn ingediend die samen zo’n 1,8 miljoen documenten bestrijken.
4.4.1. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust. Het onderzoek dat een bestuursorgaan naar documenten moet verrichten, dient zorgvuldig te zijn (vgl. bijvoorbeeld overweging 13.1 van ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675 en overweging 5.1 van ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3027).
4.4.2. Vaststaat dat de minister zijn onderzoek heeft beperkt tot het RIVM. Daarvoor heeft de minister de hiervoor in overweging 4.4 genoemde argumenten gegeven. De Afdeling gaat niet mee met het argument van de minister dat in het Wob-verzoek en in de latere ingebrekestelling van 5 januari 2021 uitdrukkelijk alleen het RIVM staat genoemd en dat hij daarom alleen onderzoek bij het RIVM hoefde te verrichten. Als een Wob-verzoek een bepaald organisatieonderdeel specifiek noemt, kan dat weliswaar een aanwijzing zijn voor de aanwezigheid van de verzochte informatie bij dat onderdeel, maar dat neemt niet weg dat de minister een zelfstandige onderzoeksplicht heeft. Afhankelijk van de aard van de verzochte informatie moet hij onderzoek verrichten bij de relevante organisatieonderdelen die de documenten onder zich zouden kunnen hebben. Anders dan de minister stelt, betekent dat niet dat hij bij alle en dus ook niet-relevante organisatieonderdelen onderzoek zou moeten doen, zodat het argument dat een dergelijke werkwijze bij Wob-verzoeken daarom niet uitvoerbaar is niet opgaat. De minister kan wel worden gevolgd in zijn stelling dat het bij dit verzoek slecht denkbaar is dat de informatie onder een ander onderdeel van het ministerie zou berusten. De minister heeft gemotiveerd dat het RIVM als enige onderdeel binnen het ministerie beschikt over wetenschappelijk-technische expertise over testvragen, het gebruik van testmethodieken en het functioneren van laboratoria. Omdat het in de onder punten i) tot en met v) genoemde informatie van het Wob-verzoek gaat om openbaarmaking van wetenschappelijke en medische informatie op dit terrein heeft de minister zich terecht op dat standpunt gesteld. De Afdeling is dan ook, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister zijn onderzoek naar de aanwezigheid van de verzochte informatie binnen zijn ministerie heeft mogen beperken tot een onderzoek bij het RIVM.
4.4.3. De minister heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de informatie waarop het Wob-verzoek ziet niet bij hem (en ook niet bij het RIVM) berust. In het besluit van 18 juni 2021 heeft hij aan de hand van de werkwijze die bij het afnemen van testen wordt gevolgd, uitgelegd dat de testen worden uitgevoerd door zelfstandige laboratoria en dat de Ct-waarden door deze laboratoria niet met het RIVM worden gedeeld. Dat geldt ook voor persoonsgebonden medische gegevens en het klinische beeld van geteste personen. Verder maakt het RIVM geen gebruik van drempelwaarden voor een positieve of negatieve uitslag, zodat ook die informatie volgens de minister niet aanwezig is. De mededeling dat de informatie niet bij de minister berust, komt de Afdeling gelet op deze motivering niet ongeloofwaardig voor. Het is daarom aan [appellant sub 2] om aannemelijk te maken dat de informatie, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek van de minister, toch bij de minister berust.
4.4.4. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant sub 2] een brief van het RIVM overgelegd, waaruit volgens hem volgt dat in elk geval een deel van de verzochte informatie onder de minister berust. Deze brief gaat over de medewerking van laboratoria aan de nationale SARS-CoV-2 kiemsurveillance en geeft een aantal praktische details voor de medewerking van de laboratoria aan deze surveillance. Het RIVM vraagt de laboratoria in de brief om 20 - 50 willekeurige positieve monsters per week te selecteren. Verder ontvangt het RIVM, aldus deze brief, graag een aantal aanvullende gegevens, waaronder Ct-waarden en een aantal patiëntgegevens. De minister heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat deze gegevens niet onder het Wob-verzoek vallen, omdat het gaat om informatie die dateert van na het Wob-verzoek van 1 oktober 2020. Het RIVM heeft deze informatie namelijk verzocht aan de laboratoria met wie pas na 1 oktober 2020 overeenkomsten zijn gesloten, aldus de minister.
4.4.5. De minister wijst er terecht op dat informatie die hij na 1 oktober 2020 heeft verkregen buiten de reikwijdte van het verzoek valt. [appellant sub 2] heeft deze toelichting van de minister niet bestreden en de Afdeling ziet - mede gelet op de inhoud van die brief - onvoldoende reden om aan die toelichting te twijfelen. De minister stelt dus terecht dat de gegevens waarover het RIVM naar aanleiding van deze brief is komen te beschikken alleen al vanwege de afbakening in tijd van het Wob-verzoek daar niet onder vallen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 2] met verwijzing naar deze brief ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat de in het Wob-verzoek onder de punten i) tot en met v) genoemde informatie en de daarin genoemde patiëntgebonden Ct-waarden toch onder de minister berust.
4.4.6. Vervolgens moet worden beoordeeld of de minister ook onderzoek had moeten doen bij de laboratoria, omdat deze, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam zijn.
b) De minister, de laboratoria en de GGD-en
4.5. Volgens de minister heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat een uitvoerend laboratorium is aan te merken als een instelling die of bedrijf dat onder zijn verantwoordelijkheid werkt, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Hierbij heeft de minister in de eerste plaats opgemerkt dat het feit dat het RIVM algemene informatie over Ct-waarden heeft gepubliceerd, niet betekent dat hij ook beschikt over de verzochte informatie. De laboratoria die de diagnostische diensten, te weten het analyseren van monsters op COVID-19, hebben verricht zijn privaatrechtelijke rechtspersonen. De Staat heeft met deze laboratoria overeenkomsten van opdracht gesloten. Het gaat daarbij om het tijdelijk verschaffen van aanvullende laboratoriumcapaciteit voor de analyse van monsters. In de overeenkomsten zijn geen afspraken gemaakt over het delen van informatie over Ct-waarden en uit die overeenkomsten blijkt ook niet dat een laboratorium zich bij de te verrichten werkzaamheden moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van de Staat. Hij hoefde dan ook geen navraag bij de laboratoria te doen over het Wob-verzoek, aldus de minister. Datzelfde geldt voor de GGD-en. De gemeenten zijn op grond van de Wet publieke gezondheid verplicht een gezondheidsdienst in te stellen en in stand te houden met eigen bestuursorganen die eigen publiekrechtelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden hebben. De rechtbank is er bovendien ten onrechte aan voorbij gegaan dat hij navraag heeft gedaan bij de GGD-GHOR. Deze organisatie heeft laten weten dat de GGD-en geen informatie hebben over Ct-waarden, maar alleen over testuitslagen. Hij hoefde het Wob-verzoek dan ook niet door te sturen, aldus de minister.
4.5.1. In artikel 3, eerste lid, van de Wob staat dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de beoordeling of een instelling, dienst of bedrijf die zelf geen bestuursorgaan is, werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend is in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, de dienst of het bedrijf en/of in hoeverre de instelling, dienst of het bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dat kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of het bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, dienst of het bedrijf gesloten overeenkomst (zie bijvoorbeeld overweging 6 van de uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723 en overweging 5 van de uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:658).
4.5.2. [appellant sub 2] heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat deze vaste rechtspraak in het licht van de op 1 mei 2022 in werking getreden Wet open overheid (Woo) achterhaald is en aanpassing van die rechtspraak bepleit. De Afdeling volgt hem daarin niet. Artikel 4.1, eerste lid, van de Woo is nagenoeg gelijkluidend aan artikel 3, eerste lid, van de Wob. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling staat het volgende: "Het eerste lid is identiek aan artikel 3, eerste lid, van de Wob. In dat artikel is bepaald dat een verzoek ook kan worden ingediend bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Voor de duidelijkheid is thans toegevoegd dat de beslissing op het verzoek niet door die instelling, die dienst of dat bedrijf wordt genomen maar door het verantwoordelijke (overheids)orgaan" (Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 68). De wetgever heeft op dit punt dus geen verandering ten opzichte van de Wob voor ogen gehad. De Afdeling ziet reeds daarom geen reden voor een verandering van haar vaste rechtspraak over artikel 3, eerste lid, van de Wob. Zij zal aan de hand van de onder 4.5.1 vermelde vaste rechtspraak beoordelen of het oordeel van de rechtbank juist is.
4.5.3. Tussen partijen staat vast dat de minister op 1 oktober 2020 het testen in het kader van de pandemiebestrijding liet uitvoeren door drie zelfstandige laboratoria op basis van een privaatrechtelijke overeenkomst (de Memorandum of Understanding). Na 1 oktober 2020 heeft hij daartoe overeenkomsten voor de verlening van logistieke en diagnostische diensten gesloten met nog eens 40 laboratoria. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de verzochte informatie, of in elk geval een deel daarvan, bij de laboratoria berust. Gelet op de temporele reikwijdte van het Wob-verzoek, zoals omschreven in overweging 4.4.5, dient te worden beoordeeld of de drie laboratoria waarmee de Staat een Memorandum of Understanding had gesloten, werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van de minister. Vaststaat dat de drie laboratoria privaatrechtelijke rechtspersonen zijn, waarin de Staat geen belangen heeft. De rechtsverhouding tussen de Staat en de laboratoria is vormgegeven in het Memorandum of Understanding. Uit overweging c van het Memorandum of Understanding van 20 augustus 2020 blijkt dat partijen een en ander wensen vast te leggen om alvast uitvoering te kunnen geven aan, en voorbereidingen te kunnen treffen voor de beoogde samenwerking en levering van de COVID-19 testen aan diverse GGD-en. Datzelfde volgt uit artikel 1 van Pro het Memorandum, waarin ook staat dat partijen in onderhandeling zijn over de voorwaarden en condities van de samenwerking. In het Memorandum zijn verder artikelen opgenomen over de testcapaciteit, de levering, de kosten en facturatie, de aanvang en duur van het Memorandum en de beëindiging van de samenwerking. Ten slotte is nog een laatste artikel opgenomen met afspraken over bijvoorbeeld het toepasselijke recht en schadebeperking. Geen van de artikelen uit het Memorandum geeft een bevoegdheid aan de minister om deze drie laboratoria opdrachten of aanwijzingen te geven en/of een indicatie dat deze drie laboratoria zich dienen te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van de minister, anders dan in een gebruikelijke privaatrechtelijke opdrachtgever-opdrachtnemer verhouding. Ook verder heeft de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de drie laboratoria onder verantwoordelijkheid van de minister werkzaam zijn. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen en [appellant sub 2] ter zitting heeft benadrukt, aannemelijk zou zijn dat de verzochte informatie voor de minister bestemd is, omdat deze informatie onderdeel zou zijn van zijn beleid, is niet als een dergelijk aanknopingspunt aan te merken. Het gaat er bij de uitleg van artikel 3, eerste lid, van de Wob om of de minister zeggenschap heeft over de laboratoria, dus of hij opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de laboratoria en/of in hoeverre zij zich dienen te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van de minister en niet om de vraag of de laboratoria waarmee de minister privaatrechtelijke overeenkomsten heeft gesloten over informatie beschikken die voor het beleid van de minister van belang zou kunnen zijn. In zoverre is dus geen sprake van informatie die voor de minister bestemd is, zoals door de rechtbank is overwogen. Dat betekent dat de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel is dat de drie laboratoria niet onder de verantwoordelijkheid van de minister werkzaam zijn. Dat betekent ook dat de minister geen onderzoek hoefde te doen naar de in het Wob-verzoek verzochte informatie bij de drie laboratoria (vgl. overweging 5.1 van de uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:658).
4.5.4. Over het oordeel van de rechtbank dat de minister het Wob-verzoek, voor zover hij meent dat de in het verzoek genoemde GGD-en voor de toepassing van de Wob niet onder zijn verantwoordelijkheid vallen, had moeten doorsturen naar de GGD-en, overweegt de Afdeling het volgende. Uit artikel 4 van Pro de Wob volgt dat als een schriftelijk verzoek ziet op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, het verzoek wordt doorgezonden. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de GGD-en bestuursorganen zijn en niet onder de verantwoordelijkheid van de minister werkzaam zijn. De minister heeft in de bezwaarprocedure onderkend dat hij een doorzendplicht had. Dat blijkt uit een e-mail van 1 november 2021, waarin de minister de GGD-GHOR, de koepelorganisatie van de GGD-en, heeft gevraagd om een besluit te nemen over de openbaarmaking van de informatie waarop het Wob-verzoek ziet. Daarop heeft de GGD-GHOR de minister op 11 november 2021 laten weten dat het niet namens de GGD-en kan besluiten. De GGD-GHOR heeft de minister daarnaast laten weten dat de GGD-en alleen informatie hebben over de vraag of een testuitslag positief, zwakpositief of negatief is, maar dat zij geen informatie hebben over individuele Ct-waarden en de overige onder het verzoek vallende informatie. Er bestaat geen reden om aan de juistheid van de door de GGD-GHOR, die als koepelorganisatie van en aanspreekpunt voor de minister fungeert, verstrekte informatie te twijfelen. Daarom mocht de minister op deze informatie van de GGD-GHOR afgaan. Onder die omstandigheden hoefde de minister het Wob-verzoek niet door te zenden naar de GGD-en.
Conclusie hoger beroep minister
4.6. De conclusie van het voorgaande is dat het hoger beroep van de minister gegrond is. De rechtbank had het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 18 juni 2021 ongegrond moeten verklaren. Zij heeft verder niet onderkend dat het de minister niet meer vrij stond om een beslissing op het bezwaar tegen dat besluit te nemen, omdat daartegen inmiddels een beroep van rechtswege aanhangig was. Het besluit van 5 november 2021 is dus onbevoegd genomen, zoals [appellant sub 2] terecht heeft aangevoerd. De rechtbank heeft het besluit van 5 november 2021 ten onrechte niet vanwege die reden vernietigd.
ii) Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
4.7. [appellant sub 2] betoogt dat hij het op zich eens is met de uitspraak van de rechtbank, maar dat hij in het kader van het bezwaar over het niet tijdig beslissen ook recht heeft op vergoeding van proceskosten voor de hoorzitting. Ook dit bezwaar is aan de orde gekomen tijdens de hoorzitting bij de bezwarencommissie. Verder meent [appellant sub 2] dat hij ook de proceskosten voor de behandeling ter zitting bij de rechtbank van het beroep tegen het besluit van 10 juni 2021 vergoed moet krijgen. Het is bovendien dankzij de proceshouding van de minister geen eenvoudig geschil en het is moeilijk vol te houden dat het om een lichte zaak gaat. De rechtbank had een proceskostenveroordeling moeten uitspreken van 2 keer een punt in een zaak van gemiddeld gewicht, niet alleen in bezwaar, maar ook in beroep, aldus [appellant sub 2].
4.7.1. De rechtbank heeft in de zaak over het besluit van 10 juni 2021 een vergoeding toegekend voor de proceskosten die [appellant sub 2] in de bezwaarprocedure heeft gemaakt. Zij heeft daarbij 1 punt toegekend voor het indienen van een bezwaarschrift met een wegingsfactor 0,5. De rechtbank heeft echter geen reden gezien om ook een vergoeding toe te kennen voor het bijwonen van de hoorzitting. Volgens de rechtbank ging de hoorzitting over een ander onderwerp en zijn geen standpunten gewisseld over het niet-tijdig beslissen op het Wob-verzoek. Uit het besluit van 10 juni 2021 volgt dat de minister [appellant sub 2] tijdens de hoorzitting in een andere zaak die plaatsvond op 18 mei 2021 de gelegenheid heeft geboden om ook in te gaan op het bezwaar gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek van 1 oktober 2020. [appellant sub 2] heeft in het incidenteel hogerberoepschrift weergegeven hoe de hoorzitting op dit punt is verlopen. Gelet hierop kan worden vastgesteld dat de minister het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek aan de orde heeft gesteld tijdens de hoorzitting van 18 mei 2021 en dat de gemachtigde van [appellant sub 2] deze heeft bijgewoond. De rechtbank had dan ook een punt moeten toekennen voor de in punt 13 van onderdeel A1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht opgenomen proceshandeling ‘verschijnen hoorzitting’. Dit betoog slaagt.
4.7.2. De rechtbank hoefde verder, anders dan [appellant sub 2] betoogt, niet een apart punt toe te kennen voor het verschijnen ter zitting voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 10 juni 2021. De rechtbank heeft dit beroep samen met het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek en het beroep tegen het reële besluit van 18 juni 2021 ter zitting behandeld. Voor het verschijnen op deze zitting heeft de rechtbank terecht 1 punt toegekend.
4.7.3. Ten slotte bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de zaak over het besluit van 10 juni 2021 ten onrechte de wegingsfactor ‘licht’ (0,5) heeft gehanteerd. De zaak gaat over het niet tijdig nemen van een besluit op het Wob-verzoek en was, anders dan [appellant sub 2] stelt, eenvoudig van aard (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434).
Conclusie incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
4.8. De conclusie is dat ook het incidenteel beroep gegrond is. De rechtbank had de kosten die [appellant sub 2] heeft moeten maken voor de behandeling van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek moeten vaststellen op € 597,- in plaats van op € 267,-.
V. Eindconclusie
5. Het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zijn gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank in de zaak met nummer 21/2035 vernietigen en doen wat de rechtbank had behoren te doen. Dat betekent dat in deze zaak het beroep tegen het besluit van 18 juni 2021 ongegrond wordt verklaard, het besluit van 5 november 2021 wordt vernietigd en dat de minister wordt veroordeeld in de proceskosten die [appellant sub 2] in beroep heeft gemaakt tot een bedrag van € 2.092,50,-. Het beroep tegen het niet-tijdig beslissen wordt niet-ontvankelijk verklaard. Het besluit van 2 februari 2022 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank en heeft geen grondslag meer. Ook dat besluit wordt vernietigd. De minister moet het griffierecht in beroep vergoeden.
5.1. Ook wordt de uitspraak van de rechtbank in de zaak met nummer 21/2906 vernietigd, maar alleen voor zover het betreft de proceskostenveroordeling voor de behandeling van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van het besluit op het verzoek. De Afdeling doet ook hier wat de rechtbank had moeten doen en zal die kosten vaststellen op € 597,-.
5.2. Tot slot moet de minister de proceskosten voor het incidenteel hoger beroep vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 december 2021 in de zaak met nr. 21/2035 en in de zaak met nr. 21/2906 voor zover de minister is veroordeeld tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar door [appellant sub 2] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 267,-;
IV. verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van 18 juni 2021, kenmerk 2020.204 2371379-1010111-WJZ, ongegrond;
VI. verklaart het beroep tegen het besluit van 5 november 2021 gegrond;
VII. vernietigt dat besluit;
VIII. vernietigt het besluit van 2 februari 2022, kenmerk DWJZ-2021000831;
IX. draagt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op het verschuldigde griffierecht in beroep van € 181,- aan [appellant sub 2] te vergoeden;
X. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 597,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Grimbergen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
581